電力行業(yè)稅收現(xiàn)狀、問題與對(duì)策——以云南省為例

◆李 蕾 ◆李夢(mèng)雪

一、云南省電力行業(yè)稅收現(xiàn)狀

（一）云南省電力行業(yè)成為新的稅收增長點(diǎn)

電力開發(fā)具有投資數(shù)額大、建設(shè)周期長、運(yùn)營效益高、涉及稅種多的特點(diǎn)，納稅額高且納稅持續(xù)時(shí)間長。2013 年云南省電力行業(yè)水力發(fā)電增值稅達(dá)到40 億元，電力供應(yīng)增值稅達(dá)38 億元，兩者合計(jì)占2013 年全省增值稅比重近13%，隨著幾大電站后續(xù)機(jī)組的投產(chǎn)發(fā)電，前期固定資產(chǎn)及其抵扣稅額的逐步消化，電力增值稅及企業(yè)所得稅將進(jìn)入一個(gè)增長的高峰期。如果再考慮與其增值稅相關(guān)的城建稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加、印花稅等稅種收入以及建安相關(guān)各稅收入，其稅收規(guī)模及占比將更高，將進(jìn)一步改變?cè)颇鲜煵菰诮?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和稅源結(jié)構(gòu)中獨(dú)大的局面，有利于地方經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

（二）電力行業(yè)稅收主要集中于大型龍頭企業(yè)

從表1 中可以看出，云南省電力行業(yè)稅收收入一半左右都是幾戶大型企業(yè)繳納：電力行業(yè)稅額10 億元以上的戶數(shù)有1 戶，占行業(yè)總戶數(shù)的0.07%，稅收占比達(dá)到13.8%，稅額1 億元到10 億元的戶數(shù)12 戶，占總戶數(shù)的0.89%，稅收占比達(dá)到28.77%，即戶數(shù)占比不到1%的企業(yè)，稅額占比接近50%。

表1 云南省國稅2013 年電力行業(yè)稅源分布情況 單位：%

（三）稅收區(qū)域聚集效應(yīng)明顯

電力增值稅收入相對(duì)集中于發(fā)達(dá)地區(qū)。云南省電力生產(chǎn)稅收收入主要來自昆明、普洱、昭通、曲靖、紅河、臨滄、麗江等建有大型水電站的州市，區(qū)域分布相對(duì)集中，區(qū)域聚集效應(yīng)較為明顯。但是，電力行業(yè)稅收主要來自電力生產(chǎn)和供電兩個(gè)環(huán)節(jié)，云南省電能的生產(chǎn)與消費(fèi)地點(diǎn)分布相對(duì)較為均勻。全省各地都有對(duì)電能的需求，電力行業(yè)供電環(huán)節(jié)交易在全省各地普遍發(fā)生，使得電力企業(yè)增值稅稅源地就相對(duì)分散。由于昆明、曲靖經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為完整，因此成為電力增值稅主要稅源地。

電力行業(yè)近四分之三的企業(yè)所得稅收入集中在昆明。這主要是因?yàn)楝F(xiàn)行企業(yè)所得稅是較典型的法人所得稅，該省電力生產(chǎn)企業(yè)，特別是供電企業(yè)的總部集中在昆明，昆明作為省會(huì)城市電力消費(fèi)大，最終使得昆明成為電力行業(yè)的主要所得稅稅源地。

（四）電力行業(yè)稅收優(yōu)惠持續(xù)增長

1.增值稅即征即退優(yōu)惠力度大

電力企業(yè)增值稅優(yōu)惠政策主要依據(jù)財(cái)稅〔2014〕10 號(hào)規(guī)定，裝機(jī)容量超過100 萬千瓦的水力發(fā)電站（含抽水蓄能電站）銷售自產(chǎn)電力產(chǎn)品，自2013 年1 月1 日至2015 年12 月31 日，對(duì)其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過8%的部分實(shí)行即征即退政策；自2016 年1 月1 日至2017 年12 月31 日，對(duì)其增值稅實(shí)際稅負(fù)超過12%的部分實(shí)行即征即退政策。經(jīng)測算，2013 年涉及7 個(gè)電站增值稅稅負(fù)超過8%，應(yīng)退增值稅8.98 億元；2014—2017 年，有10 個(gè)電站將達(dá)到退稅標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計(jì)增值稅退稅71.86億元。

2.電力行業(yè)企業(yè)所得稅優(yōu)惠逐年上升

自企業(yè)所得稅法實(shí)施以來，云南電力行業(yè)企業(yè)所得稅收入穩(wěn)定增長，從2008 年的5.41 萬元增長至2013 年的18.36 萬元，增長近三倍。依據(jù)2013 年度云南省國稅企業(yè)所得稅匯算報(bào)告①的數(shù)據(jù)，電力、燃?xì)饧八Φ纳a(chǎn)和供應(yīng)行業(yè)實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)率最低，僅為14.57%，比法定稅率低10.43%，比全省平均稅負(fù)低近9%。

二、云南電力行業(yè)稅收存在的問題

（一）稅收優(yōu)惠方式單一且難以實(shí)際享受

1.稅收優(yōu)惠方式單一

電力行業(yè)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策主要適用西部開發(fā)政策。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》規(guī)定，對(duì)在西部地區(qū)新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)，國家規(guī)定為鼓勵(lì)類項(xiàng)目，可以享受企業(yè)所得稅如下優(yōu)惠政策：內(nèi)資企業(yè)自開始生產(chǎn)經(jīng)營之日起，第一年至第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅。財(cái)政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)稅收政策問題的通知》（財(cái)稅〔2011〕58 號(hào)），明確了新一輪西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策：自2011 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，對(duì)設(shè)在西部地區(qū)的以《西部地區(qū)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)目錄》中規(guī)定的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為主營業(yè)務(wù)，且其主營業(yè)務(wù)收入占企業(yè)收入總額70%以上的企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。對(duì)西部地區(qū)2010 年12 月31 日前新辦企業(yè)，根據(jù)《財(cái)政部國家稅務(wù)總局海關(guān)總署關(guān)于西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策問題的通知》（財(cái)稅〔2001〕202 號(hào)）第二條第三款規(guī)定可以享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”優(yōu)惠的交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)，可繼續(xù)享受到期滿為止。

電力企業(yè)獲取較多的另一項(xiàng)稅收優(yōu)惠項(xiàng)目為研究開發(fā)費(fèi)加計(jì)扣除，主要是水電企業(yè)為新技術(shù)所發(fā)生的研究開發(fā)費(fèi)用，減免稅額較為穩(wěn)定。具體詳見表2：

表2 2008-2013 年云南省國稅系統(tǒng)減免電力行業(yè)企業(yè)所得稅減免統(tǒng)計(jì) 單位：億元

由表2 數(shù)據(jù)可以看出，云南省國稅系統(tǒng)對(duì)電力系統(tǒng)的稅收減免總額呈逐年上升趨勢(shì)，減免方式以直接減免為主，2008 年至2010 年直接減免占減免稅額比重均為80%以上，2011 年以后才逐漸下降，但減免稅額依然穩(wěn)定增長。

2.過渡期優(yōu)惠成為最主要優(yōu)惠形式

表2 數(shù)據(jù)顯示，構(gòu)成云南電力行業(yè)企業(yè)所得稅稅收減免的項(xiàng)目中，在2011 年以前，過渡期優(yōu)惠、免稅收入、加計(jì)扣除這三項(xiàng)的變化程度相對(duì)較小，其中加計(jì)扣除項(xiàng)各年基本沒有波動(dòng)，過渡期優(yōu)惠和免稅收入也只是極為緩慢地增長，這三項(xiàng)在2011 年之前一直是構(gòu)成稅收減免的主要部分。

值得注意的是，從2011 年之后，減免所得額的稅收優(yōu)惠數(shù)額快速增加，并立即成為減免稅總額的主要來源。這一方面是因?yàn)樵颇鲜〗?jīng)濟(jì)保持較快的增長，從而拉動(dòng)電力需求，部分電站相繼投產(chǎn)，電力產(chǎn)業(yè)效益凸顯，企業(yè)實(shí)際開始享受稅收減免的數(shù)額較大；另一方面，這與西部開發(fā)優(yōu)惠政策過渡政策相關(guān)，如2011 年以后，西部開發(fā)優(yōu)惠政策采用稅率優(yōu)惠，企業(yè)不再享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”的定期優(yōu)惠，但可以享受過渡期優(yōu)惠。此外，表中數(shù)據(jù)還反映出該省電力企業(yè)直接優(yōu)惠主要為過渡期優(yōu)惠，其中2008 年至2012 年100%為過渡期優(yōu)惠，2013 年比重有所下降，但亦達(dá)99.35%。云南的水電行業(yè)恰好是在這一的稅收優(yōu)惠政策時(shí)期內(nèi)快速發(fā)展，因此大多數(shù)水電站均能享受到這一優(yōu)惠政策，企業(yè)所得稅的實(shí)際繳納稅額較低，一旦取消過渡性優(yōu)惠政策，企業(yè)將難以獲取持續(xù)性的稅收優(yōu)惠。

3.稅收優(yōu)惠執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一

各地稅務(wù)機(jī)關(guān)在執(zhí)行西部開發(fā)稅收優(yōu)惠時(shí)，對(duì)電力行業(yè)是否屬于鼓勵(lì)類行業(yè)存在爭議；間接性優(yōu)惠，企業(yè)要實(shí)際享有有一定難度。各地稅收優(yōu)惠執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，客觀造成企業(yè)稅負(fù)不公。

（二）稅收管轄權(quán)屬尚待規(guī)范

水電等電力企業(yè)跨區(qū)開發(fā)現(xiàn)象較為普遍；即使項(xiàng)目不跨區(qū)，但由于電力開發(fā)具有形式的多元化、開發(fā)公司投資主體和形式的復(fù)雜性的特征，使得資金、產(chǎn)品跨區(qū)流動(dòng)也較為普遍。一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)稅源監(jiān)控和稅收管理存在一定難度，地方政府對(duì)稅源爭議大，對(duì)收入分配亦多有異議；另一方面，由于上述特征，電力企業(yè)又不可避免地面對(duì)多地、多頭交叉稅收征管和稅務(wù)稽查，稅企雙方涉稅風(fēng)險(xiǎn)大，溝通協(xié)調(diào)困難。目前，面對(duì)區(qū)域間稅收管轄與收入分配爭議，較多通過中央或省政府牽頭協(xié)調(diào)各地方收入歸屬來解決，難免厚此薄彼，企業(yè)不容易預(yù)判稅收后果，容易造成區(qū)域間扭曲性稅收競爭。

（三）電力定價(jià)機(jī)制及由此導(dǎo)致的省際間稅收收入分配亟待理順

由于目前沒有相對(duì)統(tǒng)一的上網(wǎng)電價(jià)，不同地區(qū)和城鄉(xiāng)之間電價(jià)差很大，存在發(fā)電環(huán)節(jié)電廠銷售價(jià)格低、中間或最終消費(fèi)用戶的電價(jià)較高的不合理狀況，使得增值稅收入及收入等相關(guān)權(quán)益由發(fā)電環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到供電環(huán)節(jié)。自國家實(shí)施“西電東送”戰(zhàn)略以來，利用西部的豐富資源為東部提供廉價(jià)能源?！拔麟姈|送”要求由云南省電網(wǎng)公司銷售給S 電網(wǎng)公司，售價(jià)一直偏低，導(dǎo)致稅收由云南轉(zhuǎn)移到省外。以2009 年為例，“西電東送”價(jià)格每千瓦時(shí)0.308 元，而G 省對(duì)最終用戶的電價(jià)在每千瓦時(shí)0.65元以上，西部電力的銷售收入事實(shí)下降，而增值的較大部分在東部實(shí)現(xiàn)，將造成大部分的增值稅收入轉(zhuǎn)移到東部地區(qū)，影響西部稅收權(quán)益。

（四）稅收收入分享體制不盡合理

由于水電等清潔電力資源一般集中于經(jīng)濟(jì)落后的邊遠(yuǎn)區(qū)域和少數(shù)民族聚居區(qū)域。電力開發(fā)往往帶來人員安置、自然資源和經(jīng)濟(jì)資源損耗數(shù)額巨大，亟待補(bǔ)償。但現(xiàn)行電力行業(yè)生產(chǎn)、供電環(huán)節(jié)增值稅、企業(yè)所得稅收入歸屬的設(shè)計(jì)，不利于從事水電開發(fā)的地區(qū)。前已述及，云南電力行業(yè)增值稅區(qū)域分布均衡、企業(yè)所得稅主要集中在昆明，考慮到投資商總部設(shè)立地域的稅收劃分問題，稅收收入歸屬必然有利于總部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部區(qū)域，導(dǎo)致電力開發(fā)所在區(qū)域，在付出了巨大的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)代價(jià)后，其收益與成本并不匹配，進(jìn)一步削弱了這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。

三、促進(jìn)地方電力行業(yè)發(fā)展的政策建議

（一）進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠

1.改革稅收優(yōu)惠方式

以水電行業(yè)為代表的電力產(chǎn)業(yè)具有投資規(guī)模大、建設(shè)工期長、分布流域廣、涉稅鏈條長等特點(diǎn)，但現(xiàn)有的優(yōu)惠方式集中于直接減免和所得稅減免，由于前述特點(diǎn)，企業(yè)難以獲得持續(xù)的實(shí)際優(yōu)惠。在稅收優(yōu)惠方式選擇上，我國應(yīng)借鑒當(dāng)前國際上的通行做法，將稅收支持發(fā)展的重心由直接減免稅等直接型優(yōu)惠向加速折舊、稅收抵免等間接型優(yōu)惠轉(zhuǎn)變，以持續(xù)性的稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)投資和建設(shè)發(fā)展。

2.完善稅收優(yōu)惠機(jī)制

前已述及，我國稅收優(yōu)惠主要集中在生產(chǎn)和研發(fā)階段，但投資在建階段、消費(fèi)階段尚缺乏相關(guān)政策安排。從國際實(shí)踐看，稅收政策既要大力支持新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)，又要積極促進(jìn)新能源技術(shù)的商業(yè)化運(yùn)用和推廣；政府既應(yīng)當(dāng)重視為新能源產(chǎn)品的生產(chǎn)提供優(yōu)惠的政策環(huán)境，也要重視對(duì)新能源產(chǎn)品的消費(fèi)和使用的相關(guān)政策激勵(lì)。因此，電力產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠應(yīng)覆蓋電力產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)，全面推進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并借此改善電力開發(fā)行業(yè)所在地的收入壓力。

3.實(shí)行多稅種優(yōu)惠政策

目前，我國對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠稅種主要集中在增值稅和企業(yè)所得稅，優(yōu)惠更多著眼于電力生產(chǎn)和研發(fā)。以水電行業(yè)為代表的電力產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣及巨額的固定資產(chǎn)投資等導(dǎo)致發(fā)電前期很難有高額的稅收回報(bào)和利潤回報(bào)，稅收優(yōu)惠作用有限，亟待通過對(duì)土地涉及稅收、對(duì)人力資本稅收、消費(fèi)稅收優(yōu)惠等機(jī)制，進(jìn)一步鼓勵(lì)清潔電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展。應(yīng)進(jìn)一步考慮結(jié)合消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅等稅制改革，形成多環(huán)節(jié)、多層次的優(yōu)惠機(jī)制。

（二）建立以發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的稅收機(jī)制

在通過稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)新能源研究、開發(fā)、生產(chǎn)、消費(fèi)的同時(shí)，還應(yīng)注重抑制傳統(tǒng)能源的消費(fèi)需求。就國際經(jīng)驗(yàn)而言，丹麥政府通過征收能源稅和碳稅，引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人節(jié)約能源和提高能源使用效率，將所征收的能源稅和碳稅收入大量用于補(bǔ)貼新能源的技術(shù)研究和開發(fā)，從而鼓勵(lì)發(fā)展低碳環(huán)保能源；同時(shí)，丹麥政府對(duì)資源綜合利用、循環(huán)利用以及對(duì)環(huán)保高效的熱電項(xiàng)目實(shí)行免稅，以激勵(lì)新能源發(fā)展，提高能源的利用效率，降低環(huán)境污染。因此，我國應(yīng)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，減輕水電、風(fēng)電、太陽能電力等清潔電力稅負(fù)引導(dǎo)投資和生產(chǎn)，完善稅收機(jī)制：改革資源稅，適當(dāng)加大煤炭等傳統(tǒng)能源稅負(fù)，將水資源納入征稅范圍；適時(shí)開征環(huán)保稅并將其納入地方稅收體系。通過稅收調(diào)節(jié)新能源和傳統(tǒng)能源比價(jià)和稅后收益水平，必將有利于改善電力行業(yè)電源結(jié)構(gòu)，也借此通過稅制結(jié)構(gòu)的完善增加電力開發(fā)地點(diǎn)的地方稅收收入。

（三）改革電力定價(jià)機(jī)制，形成合理的稅收征收機(jī)制

現(xiàn)行電廠上網(wǎng)電價(jià)主要是按照國家頒發(fā)的《關(guān)于多種電價(jià)實(shí)施辦法的通知》(〔1996〕水電計(jì)字第73 號(hào))來確定的。定價(jià)計(jì)算公式為上網(wǎng)電價(jià)=(發(fā)電成本+發(fā)電稅金+發(fā)電利潤)／(廠供電量)。依據(jù)此公式原理，價(jià)格上必然形成風(fēng)電＞核電＞火電＞水電的格局，現(xiàn)行增值稅抵扣制度設(shè)計(jì)也在客觀造成稅負(fù)上形成風(fēng)電＜核電＜火電＜水電的格局。值得注意的是，風(fēng)電由于技術(shù)、投資等原因暫不能成為電力生產(chǎn)供應(yīng)主力，由于定價(jià)機(jī)制和稅制，水電處于較為不利的局面，這對(duì)于優(yōu)化我國電力消費(fèi)結(jié)構(gòu)，從而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，必將產(chǎn)生負(fù)面影響。改革上網(wǎng)定價(jià)機(jī)制和增值稅稅制勢(shì)在必行。此外，并網(wǎng)價(jià)格不一、西電東送定價(jià)不合理，也要求政府理順電力定價(jià)機(jī)制和合理價(jià)格，從而形成合理的增值稅征收機(jī)制和收入分享體制。建議政府在保證社會(huì)發(fā)展和民生的同時(shí)，應(yīng)通過并網(wǎng)價(jià)格和售電價(jià)格的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，理順電力生產(chǎn)與供電企業(yè)之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益共享，保證各自合理利稅。

（四）理順稅收管轄權(quán)和稅收收入歸屬

電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資源區(qū)域分布相對(duì)集中，稅收區(qū)域聚集效應(yīng)較為明顯，處理好征稅權(quán)和收入歸屬分配顯得尤為重要。特別是涉及地方稅收收入歸屬的部分，應(yīng)建立合理制度安排，通過法規(guī)條例等明確稅金分配原則及稅收管理歸屬權(quán)，而不是經(jīng)過爭搶、爭議等來擱置或解決現(xiàn)有跨區(qū)矛盾及稅收收入競爭，使地方政府和企業(yè)可以預(yù)期自己的稅收后果，體現(xiàn)稅收的法定性和固定性。

（五）其他配套措施

1.繼續(xù)堅(jiān)持重點(diǎn)稅源管理和納稅服務(wù)并重

由于電力產(chǎn)業(yè)的投資特點(diǎn)，稅源必然集中于少數(shù)企業(yè)，云南省的實(shí)際情況能充分說明這一點(diǎn)。因此，應(yīng)建立（完善）企業(yè)數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)稅源調(diào)查和預(yù)測，科學(xué)信息采集、分析，強(qiáng)化稅源監(jiān)控，積極簽署納稅遵從協(xié)議，降低稅企涉稅風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)持依法征納；同時(shí)，各級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)提高工作效率，加強(qiáng)稅收輔導(dǎo)和稅法宣傳，致力于為納稅人提供方便快捷的納稅服務(wù)環(huán)境，執(zhí)行好減免退稅政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

2.合理財(cái)政扶持機(jī)制

對(duì)符合新能源產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的電力企業(yè)投資項(xiàng)目給予財(cái)政貼息，降低投資財(cái)務(wù)費(fèi)用。在財(cái)政立法中明確將部分減免稅款、環(huán)保稅款指定用于清潔電力技術(shù)研發(fā)和技術(shù)推廣，推動(dòng)清潔電力技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，不斷為電力行業(yè)發(fā)展注入活力，提高行業(yè)國際競爭力。

3.建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度

在改革稅收體制的基礎(chǔ)上，對(duì)清潔能源的資源開發(fā)省區(qū)及其省以下區(qū)域，應(yīng)建立合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，保證由此帶來的宏觀經(jīng)濟(jì)分工收益，保障資源地的民生，補(bǔ)償資源代價(jià)，使這一類區(qū)域獲得穩(wěn)定發(fā)展的財(cái)力基礎(chǔ)。

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