創(chuàng)新型農(nóng)村區(qū)域環(huán)境自主治理模式初探——以四川省彭州市農(nóng)村環(huán)境綜合治理為例

謝 汀，何 杰，丁伍林

（1.成都理工大學(xué) 旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，四川 成都 611930；2.彭州市城市管理局，四川 彭州 611930）

1 農(nóng)村區(qū)域環(huán)境自治模式的理論研究

（1）農(nóng)村區(qū)域環(huán)境治理的背景。2010年1月，國(guó)家財(cái)政部公布，中央財(cái)政在未來(lái)3年內(nèi)將安排專項(xiàng)資金120億元用于農(nóng)村環(huán)境治理。2014年，成都市委市政府領(lǐng)導(dǎo)作出“突出整治農(nóng)村環(huán)境”的批示，大力推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，城市公共服務(wù)向農(nóng)村拓展，城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射，決心用3～5年的時(shí)間計(jì)劃開展以農(nóng)村環(huán)境治理等為主的“四改六治理”十大行動(dòng)，明確表示要著力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境明顯改觀，改善民生福祉，提升宜人成都形象，農(nóng)村環(huán)境治理工作全面鋪開。

（2）農(nóng)村環(huán)境自主治理理論基礎(chǔ)。埃莉諾·奧斯特羅姆建立的自主治理理論，即通過理論分析及實(shí)證研究，提出了解決公共事物困境的第三條路徑，即自主治理，該理論初始用于解決公共池塘問題。自主治理理論實(shí)踐需要解決制度的制定、行為的執(zhí)行監(jiān)督和行為的誠(chéng)信三大問題。假設(shè)制度制定能夠得到解決，如何解決行為的執(zhí)行監(jiān)督和誠(chéng)信問題，奧斯特羅姆通過案例分析提出了八項(xiàng)制度設(shè)計(jì)原則：清晰界定邊界、一致性、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級(jí)制裁、沖突解決機(jī)制、對(duì)組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可、分權(quán)制企業(yè)。這八項(xiàng)原則是“成功”自主治理制度所共有的一套基本設(shè)計(jì)原則。在一定程度上，這套原則也可以用于預(yù)測(cè)既定的自主治理制度安排能否延續(xù)并解決公共池塘資源問題，同時(shí)用于探索農(nóng)村環(huán)境自主治理模式實(shí)踐。

（3）農(nóng)村環(huán)境自主治理結(jié)構(gòu)體系。農(nóng)村環(huán)境自治模式并不代表政府要退出治理的舞臺(tái)，也并不代表政府不作為。相反，政府應(yīng)保證農(nóng)村環(huán)境自主治理的宏觀政策供給，包括對(duì)農(nóng)村環(huán)境自主治理組織給予認(rèn)可和資金支持、提供環(huán)境監(jiān)管信息、協(xié)調(diào)沖突、普及環(huán)保知識(shí)等。其次，村民對(duì)農(nóng)村環(huán)境自主治理的執(zhí)行需要一定的隊(duì)伍或者團(tuán)體組織，通過發(fā)出催化作用促進(jìn)治理行為的完全和長(zhǎng)效執(zhí)行。農(nóng)村環(huán)境自主治理結(jié)構(gòu)體系中包括三個(gè)層次：政策層、組織層、操作層。政策層主要體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)，通過“主導(dǎo)”向“引導(dǎo)”的智能轉(zhuǎn)變，參與國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)制定，出臺(tái)一定的農(nóng)村環(huán)境自治模式的積極推動(dòng)政策。組織層掌握著上下聯(lián)動(dòng)的職能，一般由村委或者社區(qū)組成。雖然村民成為了環(huán)境自治的主體，但是由于教育文化程度較低或者組織能力不夠等各方面的問題短板，自主治理模式的徹底落實(shí)需要由一批能夠克服這些問題的村民組織給予指導(dǎo)，制定操作行為層面的規(guī)定約定，既能掌握環(huán)境自治的具體詳細(xì)操作情況，又能與政府進(jìn)行合理的接洽，比如村民間達(dá)成的院前屋后清掃制度等某些村規(guī)民約。操作層是具體執(zhí)行環(huán)境治理自治模式的組織成員，不僅僅對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)生活起著決定的作用，也對(duì)相互之間的行為執(zhí)行力度進(jìn)行自我監(jiān)督自我管理。如表1所示。

表1 農(nóng)村環(huán)境自主治理結(jié)構(gòu)體系

2 彭州市農(nóng)村區(qū)域環(huán)境自治模式案例分析

2.1 自治模式的媒體宣傳平臺(tái)建立

傳統(tǒng)媒介和新興媒體同樣也是宣傳動(dòng)員村民參與自治模式的補(bǔ)充方式。彭州市自主治理政策層作出以下舉措：一是利用廣電平臺(tái)，激活傳統(tǒng)媒體的發(fā)動(dòng)作用。通過精心策劃、群策群力，利用廣播、電視等傳統(tǒng)媒體導(dǎo)向作用正面宣傳彭州市農(nóng)村環(huán)境自主治理，與彭州市電視臺(tái)合作錄制《說城道事》并派人參與主持，共同拍攝《十分關(guān)注》等專題欄目，農(nóng)村環(huán)境自主治理日漸成為彭州人茶余飯后的熱議話題。二是開通微博平臺(tái)，傳遞新興媒體的宣傳效果。開通城市管理和農(nóng)村環(huán)境治理微博，發(fā)布村民自主治理農(nóng)村環(huán)境動(dòng)態(tài)，博友可在微博上發(fā)表言論、建言獻(xiàn)策并投訴反饋，讓農(nóng)村環(huán)境自主治理工作滲透至群眾的各個(gè)年齡層，全方位、寬領(lǐng)域、多層次地詮釋和宣傳了彭州市的農(nóng)村環(huán)境自主治理模式。

2.2 群眾自主治理制度保障

（1）網(wǎng)格化衛(wèi)生管理機(jī)制落實(shí)。網(wǎng)格化衛(wèi)生管理制度主要體現(xiàn)在農(nóng)村散居院落環(huán)境治理方面。明確各散居院落住戶的衛(wèi)生自治區(qū)域，以戶為單位將院落劃分成若干個(gè)責(zé)任區(qū)域。院落自治管理委員會(huì)與每戶簽訂院落整改承諾書，由戶主簽字捺印張貼上墻，農(nóng)戶按承諾書規(guī)定自掃責(zé)任區(qū)，保潔人員再集中清運(yùn)，形成了農(nóng)戶自掃責(zé)任區(qū)、共同管理公共區(qū)、保潔人員集中清運(yùn)的各負(fù)其責(zé)、自我服務(wù)的良性機(jī)制。

（2）資金保障機(jī)制建立。各政府政策層負(fù)責(zé)，建立治理經(jīng)費(fèi)多元投入體系，按照“村民自籌、村公資金補(bǔ)貼、政府獎(jiǎng)勵(lì)”的“三個(gè)一”模式，切實(shí)環(huán)境自治模式落實(shí)的經(jīng)費(fèi)保障。一是自籌衛(wèi)生管理費(fèi)，賦予群眾參與院落整治的權(quán)利和監(jiān)督義務(wù)。院落自治管理委員會(huì)倡議按120元/年/戶的標(biāo)準(zhǔn)自籌衛(wèi)生管理費(fèi)用，納入院落整治資金，并執(zhí)行收支公示制度，賦予群眾參與院落整治的權(quán)利和監(jiān)督義務(wù)。二是合理分配村公資金，投工投勞改善院落基礎(chǔ)配套設(shè)施。經(jīng)村（社區(qū)）議事會(huì)通過后，可合理使用部分村公資金補(bǔ)貼購(gòu)買材料，并采取農(nóng)戶投工投勞的方式完善試點(diǎn)村的基礎(chǔ)設(shè)施。三是政府獎(jiǎng)勵(lì)。被評(píng)為“環(huán)境優(yōu)美村”的，市委市政府將給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。

（3）建立自主垃圾分類機(jī)制。彭州市農(nóng)垃分類管理以“先示范，后推廣”為基本要求，以“減量化、資源化、無(wú)害化”為基本標(biāo)準(zhǔn)，建立完善生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理全過程管理體系，實(shí)踐出群眾全程參與的“四二四三”農(nóng)垃分類管理辦法?！八亩娜崩诸惞芾磙k法即：一是垃圾分為四類：不可回收垃圾、可回收再生資源垃圾、廚余垃圾、有毒有害垃圾；二是農(nóng)戶和垃圾指導(dǎo)員雙重對(duì)接管理，從農(nóng)戶分類和指導(dǎo)員分類兩方面來(lái)做到農(nóng)垃的源頭分類工作；三是四級(jí)分揀，農(nóng)戶分揀、指導(dǎo)員分揀、回收站點(diǎn)分揀和壓縮站分揀；四是三方評(píng)比，農(nóng)戶可通過分類垃圾，預(yù)約回收站點(diǎn)回收兌換金額，并通過每月評(píng)比農(nóng)戶回收可回收垃圾和有毒有害垃圾量，評(píng)選優(yōu)秀垃圾分類示范戶，給予物品（毛巾、肥皂、洗衣粉等生活用品）獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)優(yōu)秀指導(dǎo)員和垃圾分類成績(jī)顯著村進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

（4）建立監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。每戶居民收取100-120元/年不等的資金作為獎(jiǎng)勵(lì)基金，每月開展“星級(jí)文明住戶”、“衛(wèi)生之家”、“文明家庭”、“清潔之家”等評(píng)比活動(dòng)，評(píng)比結(jié)果與年終返還掛鉤。表現(xiàn)太差的根據(jù)每月評(píng)比情況扣除部分保證金，用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)表現(xiàn)優(yōu)秀的住戶，以此激發(fā)群眾，從過去的旁觀者和被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際參與者和管理者，從而改善散居院落環(huán)境衛(wèi)生狀況，逐步提高群眾的宜居素養(yǎng)。監(jiān)督上，一方面是通過各項(xiàng)環(huán)境治理責(zé)任劃分實(shí)行互相監(jiān)督，另一方面通過發(fā)展農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)來(lái)接受外界的監(jiān)督。目前，通過政策層、組織層和操作層作出的農(nóng)村環(huán)境自主治理探索實(shí)踐，該模式逐漸受廣大村民群眾接納，彭州市大多數(shù)村的村容村貌得到了改善，農(nóng)村環(huán)境治理日趨常態(tài)化，大多數(shù)村民都住上了花園式新居。

3 農(nóng)村環(huán)境自治模式政策建議

從彭州市農(nóng)村環(huán)境自主治理模式的運(yùn)行，在群眾中做的工作較多較深，各個(gè)管委會(huì)和委員會(huì)在發(fā)動(dòng)群眾自治里取得了重要的作用。但是完全實(shí)踐農(nóng)村環(huán)境自治工作仍然存在問題，比如缺少農(nóng)村環(huán)境治理的法律法規(guī)，而且委員會(huì)等自治模式中的組織層更多的是著手群眾工作，參與政府政策決定還不夠。因?yàn)椋瑢?duì)農(nóng)村環(huán)境自治模式的落實(shí)還需注意以下幾點(diǎn)：一是加大國(guó)家層面的農(nóng)村環(huán)境自治法律法規(guī)的制定，改進(jìn)政策的宏觀供給，積極鼓勵(lì)組織層和操作層參與政策制定。核心問題是政府、村委、村民等相關(guān)主體如何實(shí)現(xiàn)有效銜接與互補(bǔ),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的有效治理。自主治理并不等于政府不作為,作為公共管理部門,政府應(yīng)該履行諸角色包括:保護(hù)公共資源、協(xié)調(diào)沖突、解決當(dāng)?shù)夭黄降?、協(xié)助社區(qū)解決問題、支持當(dāng)?shù)啬芰ㄔO(shè)等。二是保障對(duì)農(nóng)村環(huán)境自治模式的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和高效運(yùn)行。雖然農(nóng)村環(huán)境自治模式的初步基本結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)，且有效運(yùn)行，但是如何做到結(jié)構(gòu)的提檔升級(jí)，要通過農(nóng)村環(huán)境的實(shí)踐分析，自主治理的流程設(shè)計(jì)建立高效運(yùn)行的組織機(jī)構(gòu)。三是加強(qiáng)對(duì)環(huán)境自治模式運(yùn)行的監(jiān)管。政策執(zhí)行、行為落實(shí)，最后著重的就是監(jiān)管。如何優(yōu)化環(huán)境自治的監(jiān)管機(jī)制，還需要政策層、組織層和執(zhí)行層繼續(xù)深入思考。四是繼續(xù)做好群眾思想工作，這是一切革命的基礎(chǔ)。只有做好這一步，才能徹底拿下農(nóng)村環(huán)境自治模式。

4 結(jié)語(yǔ)

通過彭州市農(nóng)村環(huán)境自治模式的策劃、運(yùn)行，從效果看來(lái)，該模式在農(nóng)村環(huán)境治理工作中有著巨大的潛力，廣大“村民”作為環(huán)境治理的“主體”也將為環(huán)境治理提供嶄新的視角和發(fā)展方向。借鑒初有成效的農(nóng)村環(huán)境自治模式的結(jié)構(gòu)和框架，具體分析各地的治理要素和環(huán)境狀況，確定環(huán)境治理的基本方向，進(jìn)一步完善和提升農(nóng)村環(huán)境自治模式的有效運(yùn)行，完美對(duì)接新興城鎮(zhèn)化的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)全域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，共同富裕。