農(nóng)村公共文化服務(wù)PPP模式研究——以皖北F市為例

阜陽(yáng)師范學(xué)院 楊懷偉

阜陽(yáng)師范學(xué)院信息工程學(xué)院 明姍

F市地處皖西北，下轄4縣3區(qū)和一個(gè)縣級(jí)市，土地面積9775平方公里，2013年戶籍人口1053.2萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口918.3萬(wàn)人，是安徽人口最多的省轄市，由于自然和歷史原因，文化建設(shè)相對(duì)較為落后，隨著農(nóng)村生活水平日漸提高，農(nóng)民對(duì)更高層次的文化需求變得更為迫切，因此，增加農(nóng)村公共文化服務(wù)供給，對(duì)豐富農(nóng)村文化生活，引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)風(fēng)尚具有意義。

一、F市農(nóng)村公共文化供給面臨問(wèn)題

（一）農(nóng)村公共文化服務(wù)基礎(chǔ)較差

長(zhǎng)期以來(lái)，該市公共文化財(cái)政投入不足，導(dǎo)致公共文化供給基礎(chǔ)較差，以2013年全省人均文化事業(yè)費(fèi)投入來(lái)看，該市人均財(cái)政投入8.46元，全省倒排第2名，略高于皖北宿州市（7.55元），全市縣區(qū)建有公共文化館9個(gè)，公共圖書(shū)館7個(gè)，以及市縣區(qū)博物館等公共設(shè)施，但這些公共設(shè)施建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)，達(dá)標(biāo)率不高，如該市轄區(qū)文化館均建于上世紀(jì)70年代，館舍初建面積不足100平方米，遠(yuǎn)低于目前國(guó)家縣級(jí)文化館最低1500平方的要求，并且這些公共設(shè)施主要服務(wù)于城市市民，真正直接面向農(nóng)村的161個(gè)綜合文化站和1900多家農(nóng)家書(shū)屋，因資金投入不足導(dǎo)致維護(hù)困難、設(shè)施更新不及時(shí)，運(yùn)營(yíng)效率低下，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）農(nóng)村公共文化服務(wù)內(nèi)容匱乏

公共文化服務(wù)均等化不等于低層次的“平均主義”，不僅要體現(xiàn)出公共產(chǎn)品的公益性、基本性、便利性，還要發(fā)揮先進(jìn)文化引領(lǐng)功能、教育功能、愉悅功能，需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，推出文化服務(wù)產(chǎn)品。盡管在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下，F(xiàn)市依托傳統(tǒng)手工和資源發(fā)展工藝柳編、彩陶、毛筆等農(nóng)業(yè)文化；依托農(nóng)村題材拍攝了《王家壩》、《農(nóng)民工》、《潁河畔邊的春天》等農(nóng)民作品，打造出安徽華宇編織、臨泉宏揚(yáng)雜技、安徽新富泰發(fā)藝等農(nóng)業(yè)文化產(chǎn)業(yè)示范基地；申報(bào)了貉筆、發(fā)飾、漁具、花鼓燈、柳編、刻銅、剪紙文化重點(diǎn)項(xiàng)目，但較之農(nóng)村巨大文化需求還差之甚遠(yuǎn)。由于大量公共文化服務(wù)源于財(cái)政供給，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益能力低下，難以吸引社會(huì)資本參與其中，無(wú)力開(kāi)發(fā)具有“農(nóng)味”的文化產(chǎn)品，缺少“精、新、特、美”的文化服務(wù)，公共部門(mén)囿于長(zhǎng)期慣性思維模式，提供的服務(wù)多是“送電影、送演出、送圖書(shū)”老三樣，內(nèi)容陳舊單調(diào)、形式呆板單一，滿足不了農(nóng)民的精神文化需要，公共文化陶冶力、引領(lǐng)力不強(qiáng)。

（三）農(nóng)村公共文化群眾參與熱情不高

作為“百億糧倉(cāng)”，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，F(xiàn)市也是全國(guó)重要農(nóng)民工輸出地區(qū)，年外出務(wù)工人員達(dá)300余萬(wàn)人，農(nóng)村人口大部分為空巢老人和留守兒童，留守群體在公共文化需求表達(dá)方面幾乎處于“失聲”處境，參與熱情不高。來(lái)自劉若實(shí)（2014）所做的問(wèn)卷中顯示，對(duì)于地方政府組織的文化活動(dòng)，中老年村民表示感興趣的占45%，表示很感興趣會(huì)積極參與的僅有21%，而青年村民表示感興趣的僅有17%，表示很感興趣會(huì)積極參與的卻不到5%。這表明政府組織的文化活動(dòng)并未能真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與熱情，相當(dāng)多農(nóng)民不清楚公共文化需求內(nèi)容，對(duì)于公共文化服務(wù)“給什么，給多少，怎么給”被動(dòng)接受，不太關(guān)心。

（四）農(nóng)村公共文化服務(wù)人才緊缺

F市專(zhuān)業(yè)文化人才非常匱乏，文化館研究、表演等專(zhuān)業(yè)人員青黃不接，由于待遇不高、福利差，導(dǎo)致文化專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)城、外出，轉(zhuǎn)崗、離職，農(nóng)村農(nóng)村文化骨干、領(lǐng)軍人才急缺，農(nóng)村文化宣傳員、輔導(dǎo)員、志愿者也不多。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、農(nóng)家書(shū)屋、文化活動(dòng)中心為文化主戰(zhàn)場(chǎng)問(wèn)題頗多，如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站站長(zhǎng)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)聘用,兼職服務(wù),工作人員業(yè)務(wù)不精、能力不強(qiáng),文化活動(dòng)中心的日常管理由村干部兼任,他們既要忙于村務(wù)、又要兼顧農(nóng)活等,影響服務(wù)質(zhì)量。

二、農(nóng)村公共文化服務(wù)供給主體分析

——政府是農(nóng)村公共文化服務(wù)體系構(gòu)建主導(dǎo)者。公共文化服務(wù)作為公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品的兩大特性，即使用上的非排他性、效用上的外部性，提供公共文化產(chǎn)品服務(wù)是政府基本職能之一，政府通過(guò)制定政策、規(guī)劃引導(dǎo)和鼓勵(lì)文化發(fā)展方向，理當(dāng)成為農(nóng)村文化市場(chǎng)供給主導(dǎo)者。

——文化企業(yè)是農(nóng)村公共文化服務(wù)體系構(gòu)建參與者。文化企業(yè)憑借強(qiáng)大的生產(chǎn)能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,在文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及某些具體文化產(chǎn)品的生產(chǎn)中具備更多的優(yōu)勢(shì),文化企業(yè)承擔(dān)具體的農(nóng)村公共文化產(chǎn)品（服務(wù)）,在提供服務(wù)的同時(shí)，收取合理回報(bào)，提高市場(chǎng)知名度和美譽(yù)度，是公共文化服務(wù)體系的主要參與者；

——非政府組織是公共文化服務(wù)體系構(gòu)建補(bǔ)充力量。農(nóng)村文化非政府組織主要以自發(fā)組建的文藝團(tuán)隊(duì)、協(xié)會(huì)形式存在的,因興趣而聚,以自?shī)首詷?lè)為主,在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的進(jìn)程中,文藝團(tuán)體、協(xié)會(huì)在時(shí)間安排、內(nèi)容和形式上往往與農(nóng)民群眾的生產(chǎn)互補(bǔ),生活相融,容易培養(yǎng)共同興趣愛(ài)好,成為農(nóng)民群眾豐富的文化資源載體,利于豐富農(nóng)村文化生活、提高農(nóng)村文化素質(zhì),是公共文化體系構(gòu)建的重要力量。

三、PPP供給模式研究

（一）PPP供給模式認(rèn)識(shí)

PPP（public-private-partnership）是公共部門(mén)與私人企業(yè)伙伴關(guān)系模式。政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過(guò)程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，具有“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”等特點(diǎn)，目前英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)的財(cái)政部門(mén)都專(zhuān)門(mén)設(shè)立了PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動(dòng)PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計(jì)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、融資支持、招投標(biāo)管理、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)等職責(zé)，我國(guó)財(cái)政、發(fā)改部門(mén)也正在大力推動(dòng)該項(xiàng)工作。在PPP供給模式下，公共部門(mén)在最優(yōu)成本基礎(chǔ)上提供公共服務(wù)，私人部門(mén)可以發(fā)揮其靈活性和創(chuàng)新性，并提出恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方案，從而可以更加符合消費(fèi)者的需求，從中獲取必要收益。因此，通過(guò)PPP供給模式，使公共部門(mén)從“養(yǎng)人辦事“向”“花錢(qián)辦事”轉(zhuǎn)變，利用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)作用，創(chuàng)新現(xiàn)代財(cái)政實(shí)踐，從而更好地為公眾提供公共產(chǎn)品服務(wù)。

（二）公共文化PPP項(xiàng)目供給模式應(yīng)用

利用PPP模式增加公共產(chǎn)品供給，F(xiàn)市已有先例，如2014年通過(guò)PPP模式提供公共自行車(chē)交通服務(wù)就是如此：政府首先制定PPP項(xiàng)目目錄，實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)公共自行車(chē)系統(tǒng)（含自行車(chē)），并由其運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)，政府在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)支付資金購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，并對(duì)中標(biāo)單位的運(yùn)營(yíng)管理、設(shè)備完好率等進(jìn)行考核，按其考核情況，決定是否應(yīng)扣除資金，運(yùn)營(yíng)期滿根據(jù)考核結(jié)果決定是否繼續(xù)合作。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)周期和過(guò)程，結(jié)合文化供給實(shí)際，公共文化項(xiàng)目應(yīng)堅(jiān)持“因地制宜、公眾收益、市場(chǎng)運(yùn)作、優(yōu)化治理”原則，按照項(xiàng)目周期大致分為三個(gè)階段。

——項(xiàng)目實(shí)施前階段。此階段公共部門(mén)成立專(zhuān)門(mén)組織和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)準(zhǔn)備工作，編制公共文化項(xiàng)目、制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共文化項(xiàng)目實(shí)行PPP模式的可行性和必要性進(jìn)行論證研究，選擇PPP項(xiàng)目應(yīng)具有風(fēng)險(xiǎn)分配合理、利潤(rùn)可控、項(xiàng)目可持續(xù)特點(diǎn)，測(cè)算項(xiàng)目全過(guò)程股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入數(shù)額，界定財(cái)政支出責(zé)任，厘清合作各方權(quán)力和義務(wù)，考慮私人部門(mén)的利益驅(qū)動(dòng)特征，完善配套措施，鼓勵(lì)私人部門(mén)參與農(nóng)村公共文化建設(shè)中。

——項(xiàng)目實(shí)施階段。此階段是PPP模式的主要環(huán)節(jié)，在確定中標(biāo)人、簽訂合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，按照計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目，具體又分為包括項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)兩階段，私人部門(mén)要嚴(yán)格根據(jù)合約規(guī)定的建設(shè)技術(shù)、進(jìn)度要求，積極籌措資金，建造公共文化設(shè)施負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，提供公共文化服務(wù)，政府部門(mén)在根據(jù)考核結(jié)果確定財(cái)政補(bǔ)助資金數(shù)額。

——項(xiàng)目實(shí)施后階段。本階段屬于項(xiàng)目后期階段，要對(duì)照協(xié)議要求，做好項(xiàng)目考核和分析，為下一周期項(xiàng)目實(shí)施提供決策依據(jù)，項(xiàng)目產(chǎn)生的資產(chǎn)、專(zhuān)利等資源，按照合作協(xié)議進(jìn)行處置分配，由于公共文化產(chǎn)品及服務(wù)直接關(guān)系到農(nóng)民切身利益，因此要求公共部門(mén)嚴(yán)格履行其監(jiān)督和調(diào)控作用，保障農(nóng)村公共文化產(chǎn)品及服務(wù)的有效供給。

四、公共文化PPP項(xiàng)目合作注意問(wèn)題

（一）轉(zhuǎn)變思維模式，發(fā)揮市場(chǎng)作用

農(nóng)村公共文化服務(wù)PPP項(xiàng)目成敗關(guān)鍵是提高農(nóng)民消費(fèi)意愿，缺乏盈利潛力的PPP項(xiàng)目無(wú)法吸引社會(huì)資本和民間資源參與熱情，盈利過(guò)高則會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)使用成本增加，則失去公共產(chǎn)品的公共屬性，堅(jiān)持“公共化”與“產(chǎn)業(yè)化”相結(jié)合，建立科學(xué)利益調(diào)節(jié)分配機(jī)制，在保證文化服務(wù)公益性基礎(chǔ)的前提下，拓展多層次的文化服務(wù)，將公共文化建設(shè)融于整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)格局，建立供需平衡協(xié)調(diào)的文化服務(wù)市場(chǎng)。政府和社會(huì)資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)、公開(kāi)透明的基礎(chǔ)上建立合作關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，確保項(xiàng)目“物有所值”。私人部門(mén)運(yùn)用新技術(shù)、新理念，不斷創(chuàng)新文化供給內(nèi)容、表現(xiàn)形式和手段，供給接地氣的文化產(chǎn)品及服務(wù)，才能提高消費(fèi)需求、付費(fèi)意愿，而農(nóng)民通過(guò)支付費(fèi)用可享受更優(yōu)越的農(nóng)村文化服務(wù)，提升精神層面享受。

（二）完善制度體系，加強(qiáng)政府監(jiān)管

市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行基石是契約，契約實(shí)質(zhì)是法治，在PPP搭建平臺(tái)過(guò)程中，政府與市場(chǎng)、社會(huì)都是以平等的市場(chǎng)主體參與其中，政府首先轉(zhuǎn)變角色定位，更加注重制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，形成有利于PPP模式發(fā)展的制度性安排，建設(shè)有利于PPP市場(chǎng)規(guī)范、透明、健康發(fā)展的制度環(huán)境，避免法律空白帶來(lái)的改革創(chuàng)新中的政策風(fēng)險(xiǎn)，不斷探索PPP融資制度，借鑒參照省外做法，如通過(guò)設(shè)立PPP合作引導(dǎo)資金或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，增強(qiáng)投資主體信心，引導(dǎo)私人部門(mén)更大熱情參與項(xiàng)目合作。當(dāng)然PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施離不開(kāi)公共部門(mén)的監(jiān)督管理，而實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督辦法是公開(kāi)，通過(guò)過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)、質(zhì)量公開(kāi)，保證公共文化服務(wù)供給質(zhì)量，提高服務(wù)效率。

（三）克服功利思想，立足長(zhǎng)期合作

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，推行PPP模式，不是作為消化地方債務(wù)危機(jī)的權(quán)宜舉措，而是作為公共財(cái)政制度的設(shè)計(jì)模式長(zhǎng)期推行，對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，需要調(diào)低社會(huì)資本預(yù)期收益，在公共利益和社會(huì)收益之間尋找平衡，畢竟對(duì)于PPP長(zhǎng)期投資項(xiàng)目而言，其穩(wěn)定的收益來(lái)源、可控的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更為關(guān)鍵，項(xiàng)目建設(shè)投入主要靠后期運(yùn)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)償，而非短期年內(nèi)迅速收回成本，因而需要政府和社會(huì)單位建立長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作關(guān)系，在滿足社會(huì)文化需求的同時(shí)，讓社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。

[1]劉若實(shí).阜陽(yáng)市農(nóng)村公共文化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新[N].湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（3）：88-90

[2]李艷芳，趙瑋.PPP視閾下農(nóng)村公共文化產(chǎn)品及服務(wù)的供給研究[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2012，（8）：174-176

[3]顧金孚.農(nóng)村公共文化服務(wù)市場(chǎng)化的途徑與模式研究[J].學(xué)術(shù)論壇，2009，（5）：171-175