農(nóng)地流轉(zhuǎn)困境的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

陳忠玲

（安徽大學(xué) 中國三農(nóng)問題研究中心，安徽 合肥 230601）

1 引言

農(nóng)地流轉(zhuǎn)實質(zhì)是通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格反映的特定經(jīng)濟(jì)行為，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、優(yōu)化農(nóng)地資源配置、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑.我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)若要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展，就需要讓農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)起來并實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營.因此，推進(jìn)中國農(nóng)村改革發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題的重點在于構(gòu)建高效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度.此外，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展引發(fā)的產(chǎn)業(yè)人口結(jié)構(gòu)的再次調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移至城市，加劇了外出務(wù)工農(nóng)民對農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)的需求.因此，國家應(yīng)該積極鼓勵并引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，以期將細(xì)碎化的農(nóng)地適度集中起來以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模經(jīng)營要求.

2 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其制度變遷

2.1 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，土地管理制度上的一些規(guī)定，導(dǎo)致了我國農(nóng)業(yè)一直保持著比較小的生產(chǎn)規(guī)模，而且隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和市場化的調(diào)整，非農(nóng)業(yè)部門在工作效率上有所提升，生產(chǎn)要素就逐漸從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向非農(nóng)，土地流轉(zhuǎn)由此而生.我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的當(dāng)前現(xiàn)狀表現(xiàn)為：農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度加快，規(guī)模逐步擴(kuò)大.據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司數(shù)據(jù)：截至2011年上半年，全國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達(dá)2.07億畝，占總承包耕地面積的16.2%，至2013年11月底，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到26%左右，占全國總承包耕地面積的四分之一，其中家庭農(nóng)場平均面積200畝，我國農(nóng)村土地改革開始向縱深推進(jìn).2014年我國農(nóng)地制度改革逐步向推進(jìn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的方向演進(jìn)，重點在于推動農(nóng)地資源有效配置和適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展.

總的來說，目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要有以下幾個特點：1.總體流轉(zhuǎn)規(guī)模小，省際間流轉(zhuǎn)規(guī)模差異大.2.農(nóng)戶對農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)方式普遍，農(nóng)地市場較封閉，尚未形成優(yōu)化土地資源配置的市場機(jī)制.3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)持續(xù)引發(fā)糾紛，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營法律法規(guī)的認(rèn)知度普遍較低.4.農(nóng)戶的流出地質(zhì)量意識不高，破壞性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象突出.

2.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度變遷

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，制度上的創(chuàng)新通常是由于內(nèi)在的動力推動下，結(jié)合外部競爭共同導(dǎo)致，這樣有可能會造成發(fā)展不均衡.農(nóng)地的制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的最為關(guān)鍵的制度，改革直接影響著整個社會的發(fā)展.我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度大體經(jīng)歷四個變遷時期：1.建國初期.1950年《土地改革法》的頒布實施，將農(nóng)民對土地的擁有權(quán)合法化，極大的提高了農(nóng)民耕種的積極作用，可以讓農(nóng)民有自行決定經(jīng)營和租賃土地的權(quán)利，這樣農(nóng)民就擁有了土地流轉(zhuǎn)權(quán).2.人民公社到文革結(jié)束.那時的土地是歸人民公社所有，而不是私有，個人或者集體沒有流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利.3.改革開放到2005年左右.農(nóng)地制度由集體所有開始轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)換成家庭承包經(jīng)營的方式，2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》賦予了農(nóng)民長久的土地使用權(quán)，明確規(guī)定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式原則.4.2005年以來一系列農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范性法律文件的出臺，加快了地方政府的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度變遷進(jìn)程，促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化改革.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，前兩次的農(nóng)地制度變遷屬于國家強(qiáng)制推行的外生變遷.后兩次的變遷是農(nóng)業(yè)內(nèi)部本身力量的推動下完成的，這種變遷能夠表現(xiàn)出農(nóng)民的意愿，自發(fā)的變遷是為更好地發(fā)揮農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而提高農(nóng)地效率；反之，如果制度的改變是由外生的力量推動的，在不能充分考慮農(nóng)民利益時，難以調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而導(dǎo)致低效.

3 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制約因素的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

近年來，經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展以及國家對農(nóng)地政策的不斷完善調(diào)整，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了部分資本化，趨勢也在不斷擴(kuò)大，但土地產(chǎn)權(quán)制度、社會保障機(jī)制、土地市場機(jī)制等相關(guān)制度缺陷阻礙了流轉(zhuǎn)的順利開展.

3.1 流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，導(dǎo)致交易成本增加

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范不是一蹴而就的，是在不斷的衍化中不斷形成的，一來是土地在流轉(zhuǎn)的過程中，很多農(nóng)民并未采取正規(guī)的合同，即便是有少量的農(nóng)民有這樣的意識，也沒有明確規(guī)定雙方的權(quán)利與職責(zé)，也沒有對土地的使用糾紛進(jìn)行說明；二是農(nóng)民的法制意識普遍偏低，農(nóng)戶多選擇私下進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，未到相關(guān)部門辦理手續(xù)，導(dǎo)致因無效流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生糾紛，從而增加了流轉(zhuǎn)的交易成本.

3.2 流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不完善且缺乏高效流轉(zhuǎn)中介組織

我國農(nóng)村目前尚未建立高效的農(nóng)地評估機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)不公現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅損害了轉(zhuǎn)讓方的利益，同時制約了農(nóng)村土地市場的發(fā)育.此外，缺乏農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織的引導(dǎo)，致使土地資源信息傳遞與市場有效需求銜接不足，供需雙方信息不對稱，增加了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展.

3.3 農(nóng)村社會保障體系不健全

我國幾千年自給自足的農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)史使歷代農(nóng)民產(chǎn)生了深厚的戀土情結(jié)，他們將土地作為最基本的生活保障.有研究表明，土地在我國農(nóng)村承擔(dān)了大約51.64%的社會保障功能，包括農(nóng)民的衣食住行、婚喪嫁娶、子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等.而在當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度下，農(nóng)村社會保障體制嚴(yán)重缺失，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工無法享受養(yǎng)老、醫(yī)療、社會福利等制度規(guī)定，土地的社保功能使得進(jìn)城農(nóng)民不愿放棄土地，從而阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易成本.減言之，農(nóng)地所承擔(dān)的就業(yè)和社保功能制約了農(nóng)地的流轉(zhuǎn).

3.4 土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體虛置

我國的法律規(guī)定了土地的所有權(quán)歸屬，分別是全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種形式，也就是說土地并不是歸屬于個人，而是屬于農(nóng)民集體所有，這就在很大程度規(guī)定了土地的基本權(quán)利.然而，在使用土地的過程中，農(nóng)民集體是一個抽象的權(quán)利主體，它既非個人也非法人，本身不能代表個人或者法人享受所有權(quán)給予的各種利益.集體土地所有權(quán)主體實質(zhì)上的缺位，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中涉及的權(quán)利和義務(wù)難以界定，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)并非屬于農(nóng)民，也就是說在這方面農(nóng)民也沒有得到應(yīng)有的尊重，這樣農(nóng)民對土地的一些權(quán)利在實質(zhì)上得不到體現(xiàn)，這樣就導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)利實際上沒有發(fā)揮.在土地的分配和使用實踐中，村干部一般代替了農(nóng)民，由他們享有土地的分配權(quán)力，這樣他們和農(nóng)民之間就形成了一種委托代理關(guān)系，這些干部組合就成為一種特殊的利益群體.當(dāng)然，當(dāng)與村民發(fā)生了利益沖突時，他們也是占在制高位，無法完全流行代理人的義務(wù)，損害委托人利益.

4 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下，促進(jìn)我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對策建議

制度的設(shè)計變遷是經(jīng)濟(jì)績效高低的決定性因素，有效的制度改革與變遷能夠產(chǎn)生效率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長.

4.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序規(guī)范化

政府應(yīng)從農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同、交易登記、公證制度的完善健全出發(fā)，明確流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和義務(wù)，協(xié)調(diào)化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛，規(guī)范化流轉(zhuǎn)程序，用制度界定流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù).農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的政策性強(qiáng)、涉及面廣，地方各級政府應(yīng)根據(jù)各地的實際情況，積極制定和完善各種引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行的管理辦法，加強(qiáng)政府的服務(wù)和監(jiān)管職能.

4.2 建立完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，降低流轉(zhuǎn)交易費用

政府可以通過調(diào)動農(nóng)村市場，達(dá)到對土地資源的優(yōu)化配置的效果具體而言，一方面，政府要發(fā)揮對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控功能，包括大力扶持農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，培育土地股份合作社、土地拍賣市場和土地銀行等中介機(jī)構(gòu)，間接增加土地潛在租金，節(jié)約農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易費用，提高資源配置效率，構(gòu)建聯(lián)系農(nóng)戶與各種農(nóng)地經(jīng)營組織的全方位的中介體系.另一方面，地方政府可免征農(nóng)地流轉(zhuǎn)稅和所得稅，積極提高農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益，提高其農(nóng)地流轉(zhuǎn)積極性.鑒于目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益還很低，為提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益、擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模，應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)免征稅收，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)模經(jīng)營.

4.3 建立完善的失地農(nóng)民社會保障機(jī)制，削弱土地保障功能

現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地對于農(nóng)民的兩大主要功能一是養(yǎng)老，二是就業(yè).農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，上述兩種功能便發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)村養(yǎng)老方面由傳統(tǒng)的土地保障轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會保障，就業(yè)方面，農(nóng)村勞動力則選擇外出務(wù)工，由農(nóng)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè).因此，養(yǎng)老方面，政府應(yīng)在保障農(nóng)民基本生活條件的前提下，積極為失地?zé)o地農(nóng)民建立可持續(xù)的生活保障，通過設(shè)立農(nóng)村社會保障基金制度，解決當(dāng)下農(nóng)民最關(guān)心的養(yǎng)老和醫(yī)療問題，減輕農(nóng)民對土地的依賴.對于因土地流轉(zhuǎn)失去土地的人，要給予相應(yīng)的養(yǎng)老醫(yī)療、失業(yè)保險以及最低生活保障，這樣才能鼓勵更多的農(nóng)民無后顧之憂的將土地流轉(zhuǎn)出去，為實現(xiàn)現(xiàn)代化的規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件.就業(yè)方面，要對失去土地使用權(quán)的農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)其再就業(yè)能力，輸送農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移.此外，對外出務(wù)工的農(nóng)民工，務(wù)工所在地政府方面應(yīng)積極制定統(tǒng)一的、非歧視性勞動就業(yè)保障制度，使農(nóng)民工能夠早日合法享受城鎮(zhèn)社會保障體系內(nèi)的各種福利.

4.4 改革產(chǎn)權(quán)制度，明晰化土地產(chǎn)權(quán)

經(jīng)過上文可以得知，我國現(xiàn)在施行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷使得農(nóng)民喪失了維護(hù)自身權(quán)利的有力武器.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體上具有形式性，這樣就導(dǎo)致了農(nóng)民在對土地的使用和經(jīng)營上無法得到充分的保障.所以，從產(chǎn)權(quán)的角度上來說，要想使農(nóng)民對土地真正實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)中獲得應(yīng)該獲得的效益，就需要明確土地的主體地位，讓農(nóng)民擁有對土地的使用經(jīng)營權(quán)和租賃權(quán).另外，在土地的交易方面，政府也要逐步放松對其的管制，允許民營組織參與農(nóng)地要素市場的行業(yè)競爭，加速農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移和農(nóng)村金融資本的流動配置，逐步形成完善的競爭性農(nóng)地要素市場，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供統(tǒng)一的市場價格以確保農(nóng)民得到公平合理的轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償收益，從而實現(xiàn)農(nóng)地資源的帕累托最優(yōu)配置.

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