關(guān)于全面預(yù)算在園區(qū)財務(wù)預(yù)算管理執(zhí)行中的探討

摘要:預(yù)算管理是園區(qū)財政管理的一個重要環(huán)節(jié)，全面預(yù)算管理與傳統(tǒng)預(yù)算管理模式相比，更加制度化、科學(xué)化與規(guī)范化，但在物流園區(qū)中的運(yùn)用效果并不理想。筆者結(jié)合自身實際工作對現(xiàn)階段長沙金霞開發(fā)區(qū)全面預(yù)算實行的基本情況與所面臨的困難進(jìn)行了探討，并就如何完善園區(qū)全面預(yù)算管理提出了幾點建議，借以為物流園區(qū)預(yù)算管理的全面落實提供參考。

在改革開放體制的不斷發(fā)展與深入下，開發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展成為了各級政府提高該地區(qū)綜合競爭實力、拉動經(jīng)濟(jì)增長的一種重要形式。園區(qū)財政局兼具上級財政派出機(jī)構(gòu)和園區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的雙重管理體制，財稅預(yù)算收入的完成和項目建設(shè)支出預(yù)算管理執(zhí)行中存在一定困難，這些實際存在的問題也是我們財政人需要進(jìn)一步思考、認(rèn)識與解決的問題。

一、現(xiàn)階段國內(nèi)物流園區(qū)全面預(yù)算管理的執(zhí)行現(xiàn)狀

全面預(yù)算管理即是通過預(yù)算對組織經(jīng)營目標(biāo)（主要是利潤)予以確定、監(jiān)控的系統(tǒng)，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、計量、分析、反饋、獎懲、審計和技術(shù)支持。全面預(yù)算管理，是資金預(yù)算的進(jìn)一步延伸，與成本費用預(yù)算和資金預(yù)算作用相比，全面預(yù)算管理更有利于降低成本、提高資金使用效率。

目前，全面預(yù)算管理在物流園區(qū)的運(yùn)用成效并不理想。相對于傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，全面預(yù)算管理能夠有效的彌補(bǔ)其中的缺陷，我國從2000年逐步推行了政府收支分類、部門預(yù)算及收支兩條線等方面的改革，促進(jìn)了全面預(yù)算管理的制度化、規(guī)范化與科學(xué)化。但在物流園區(qū)的預(yù)算管理執(zhí)行中卻諸多“水土不服”：如預(yù)算編制較粗達(dá)不到精細(xì)化管理；執(zhí)行績效低下，執(zhí)行不徹底或執(zhí)行困難；園區(qū)項目缺少持續(xù)有效監(jiān)督等問題。這都對物流園區(qū)的全面預(yù)算管理提出了考驗，筆者擬就本單位財政財務(wù)預(yù)算管理執(zhí)行中所遇到的問題進(jìn)行淺析和探討。

二、長沙金霞開發(fā)區(qū)實行全面預(yù)算的基本情況

(一)金霞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)基本概況

金霞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)位于湖南省會長沙城北部，成立于1992年，是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的湖南省首批重點開發(fā)區(qū)，也是湖南省唯一的綜合性現(xiàn)代物流園區(qū)。開發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積為80平方公里，含金霞、沙坪、鵝秀、高嶺、青竹湖五個組團(tuán)。其中，以金霞組團(tuán)為核心區(qū)，主要布局物流服務(wù)設(shè)施，包括：長沙港、長沙火車貨運(yùn)站等省、市重要的交通樞紐設(shè)施；同時與鵝秀、沙坪、青竹湖和高嶺組團(tuán)進(jìn)行商貿(mào)地產(chǎn)、出口加工、大運(yùn)量工業(yè)、高新技術(shù)、物流裝備制造、以及服務(wù)外包等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前園區(qū)共擁有五大物流平臺：即長沙海關(guān)金霞辦事處、長沙港、長沙鐵路貨運(yùn)站、金霞保稅物流中心、聯(lián)運(yùn)物流中心。

“十一五”期間，金霞園區(qū)經(jīng)濟(jì)提速，跨越發(fā)展，完成社會固定資產(chǎn)投資135.58億元，年均增長在54.7%；物流貨物吞吐量達(dá)1432萬噸，年均增長72.1%；2010年實現(xiàn)財政總收入6.54億元，與預(yù)算基期2006年相比（不足0.4億元）大幅上升。先后獲批“中國物流實驗基地”、“中國物流學(xué)會產(chǎn)學(xué)研基地”，并榮膺“湖南十大最具投資價值產(chǎn)業(yè)園區(qū)”與“中國物流示范基地”?！笆濉睍r期，園區(qū)將“提升綜合實力、爭創(chuàng)國家園區(qū)”作為奮斗目標(biāo)，新建市政道路59條，里程總計85公里，完成投資68億元，新增城區(qū)面積35平方公里，由此城北發(fā)展空間得到了大幅度的擴(kuò)展，園區(qū)的區(qū)域價值明顯提升。

(二)園區(qū)近年財政預(yù)算管理的基本情況

近三年，是園區(qū)從“建設(shè)園區(qū)”到“經(jīng)營園區(qū)”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。自此，園區(qū)為實現(xiàn)財政預(yù)算資金的有效分配、執(zhí)行與監(jiān)督，確保財政收支平衡，根據(jù)國家《預(yù)算法》要求，結(jié)合園區(qū)具體情況將預(yù)算分為了兩個部分，即園區(qū)管委會財政基本收支預(yù)算與平臺公司及各建設(shè)指揮部資金計劃。對管委會年度財政收支、公司指揮部資金收付實行年初全面預(yù)算、季度分項分析、年中稍作微調(diào)、年終績效考核的嚴(yán)格控制管理。

三、當(dāng)前園區(qū)全面預(yù)算執(zhí)行中所面臨的困難

(一)收入任務(wù)執(zhí)行中的困難

1、園區(qū)定位性質(zhì)造成稅源及財稅收入不成正比

金霞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)定位為物流園區(qū)，由于區(qū)域內(nèi)占據(jù)園區(qū)很大面積的基礎(chǔ)配套服務(wù)項目和部分物流項目都是國家減免稅收或稅收直接上繳中央國庫的單位，如園區(qū)的糧食物流項目：湖南糧食集團(tuán)、金霞糧食產(chǎn)業(yè)有限公司等占地面積近兩平方公里，但這都是國家免稅單位；再者，長沙港等項目，由于貨物吞吐量不大，對園區(qū)的稅賦貢獻(xiàn)極低；另外，像長沙海關(guān)金霞辦事處、長沙鐵路貨運(yùn)站、即使在提升園區(qū)的品質(zhì)方面具有很大貢獻(xiàn)，但每年的海關(guān)關(guān)稅和鐵路貨運(yùn)都是中央級稅收，對園區(qū)總量稅收統(tǒng)計方面都起不到任何作用。所以，物流園區(qū)的定位決定了金霞占地較大、但稅源及財稅收入?yún)s不能與之成正比的現(xiàn)狀。

2、國家及地方政府稅收政策變化影響了園區(qū)收入完成

近幾年，國家及省市幾次稅務(wù)政策調(diào)整，對園區(qū)收入的沖擊相當(dāng)大。首先，是國家的“營改增”稅收政策調(diào)整，然后省、市這幾年也相繼對稅收范圍進(jìn)行了調(diào)整。調(diào)整后對園區(qū)的根本影響就是園區(qū)所享的地稅收入——營業(yè)稅的稅基大幅減少，而園區(qū)稅收主要來源在于營業(yè)稅。盡管各級地方政府在稅務(wù)政策調(diào)整時設(shè)立了一個前提就是：?；鶖?shù)。保基數(shù)對于已經(jīng)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展的地區(qū)還是提供了收入保障。但對于近年飛速發(fā)展、優(yōu)質(zhì)入園項目遍地開花的園區(qū)在財稅收入上實際是得不償失。

3、園區(qū)地域涵蓋面廣影響了財稅收入分享財力

園區(qū)規(guī)劃總面積80平方公里，涵蓋范圍寬廣。涉及征收管理的國、地稅務(wù)局、科室、所等多達(dá)九個，存在“多頭管理“的現(xiàn)象。日常稅收征管中，往往主觀地認(rèn)為進(jìn)駐園區(qū)的大型企業(yè)具有健全、規(guī)范的財務(wù)系統(tǒng)和較強(qiáng)的依法納稅意識而基本執(zhí)行無異議審核；目前，納稅人自行網(wǎng)上申報納稅，對落地園區(qū)的大型企業(yè)缺乏業(yè)務(wù)輔導(dǎo)與政策咨詢，難免出現(xiàn)稅收監(jiān)控的漏洞；而園區(qū)有的企業(yè)征管單位是科室，而有的征管單位則是分局，此種情況對園區(qū)的統(tǒng)計和體制結(jié)算工作都造成了極大的不便，進(jìn)而影響到園區(qū)實際的分享財力收入，對稅收的征管效率與質(zhì)量造成影響。

4、園區(qū)固有土地收益日漸縮水影響了園區(qū)整體收入

園區(qū)多年一直享受上級政府對園區(qū)制定的關(guān)于土地出讓金、土地收益返還等優(yōu)惠政策。隨著2014年國務(wù)院出臺的相關(guān)文件，對各級政府以前制定的優(yōu)惠政策進(jìn)行嚴(yán)格控制；加之受經(jīng)濟(jì)下行的大環(huán)境影響，投資商的投資信心、投資能力、投資擴(kuò)張愿望都有所下降一些優(yōu)勢項目、重大項目無法順利落地，致使園區(qū)土地收益空間越來越窄，對園區(qū)整體收入造成一定影響。

(二)支出完成執(zhí)行中的困難

園區(qū)預(yù)算支出中的人員經(jīng)費和日常辦公經(jīng)費支出，多年來都嚴(yán)格遵照預(yù)算制度執(zhí)行，年度執(zhí)行過程中不能隨意增加經(jīng)費支出。

而在實際的年度支出執(zhí)行中，道路等基礎(chǔ)設(shè)施項目資金是主要的困難。按現(xiàn)行的財稅體制，區(qū)一級能夠分享的稅收財力占總稅收比例為19%左右，而園區(qū)所能分享到的稅收更少。加上園區(qū)內(nèi)的工業(yè)物流

用地出讓地價極低，前期拆遷投入與基礎(chǔ)配套設(shè)施的投入，園區(qū)盈利為零、甚至成本倒掛。而園區(qū)承擔(dān)的沒有納入省、市各級財政預(yù)算支出的重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目不少，園區(qū)要發(fā)展，基礎(chǔ)必先行，這也就意味著園區(qū)不得不承擔(dān)包括道路、特勤消防站、污水廠等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)等“事權(quán)”，但未獲得任何相應(yīng)的收入支撐。這種支出與收入上的不對稱與不平衡對園區(qū)的項目支出預(yù)算管理造成了一系列影響。針對上述在全面預(yù)算管理執(zhí)行中遇到的多種困難和問題，筆者認(rèn)為可以從以下幾方面進(jìn)行規(guī)范和控制，完成年度預(yù)算目標(biāo)，從而實現(xiàn)園區(qū)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。

四、完善園區(qū)全面預(yù)算管理的幾點探討

(一)明確全面預(yù)算管理的職責(zé)權(quán)限

2014年開始，金霞開發(fā)區(qū)已納入市政府年度績效考核體系。園區(qū)可以借此明確職責(zé)范圍，具體到預(yù)算管理中可以考慮，凡未納入市政府對考核園區(qū)范圍又無上級財力支撐保障也不是園區(qū)重點建設(shè)的項目，不安排年度財政預(yù)算資金。

(二)進(jìn)一步完善園區(qū)全面預(yù)算管理

嚴(yán)格落實全面預(yù)算管理的完整性、科學(xué)性、執(zhí)行力，兼顧績效管理原則，對項目支出管理做到保證重點、統(tǒng)籌兼顧、提高資金利用率。

(三)強(qiáng)化園區(qū)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)管力度

依法組織收入，確保收支平衡。預(yù)算收支應(yīng)嚴(yán)格按照年度批復(fù)文件的方案執(zhí)行。加強(qiáng)對園區(qū)全面預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，上級財政部門對園區(qū)全面預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督檢查；審計部門對園區(qū)的預(yù)算執(zhí)行情況、建設(shè)項目的預(yù)、決算進(jìn)行審計監(jiān)督。

(四)優(yōu)化征管大環(huán)境提升服務(wù)品質(zhì)

2015年下半年，長沙市工商、國、地稅務(wù)局都將陸續(xù)在長沙金霞經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)設(shè)立工商、稅務(wù)分局，這對全面提升園區(qū)稅務(wù)服務(wù)質(zhì)量和征管效率是具有劃時代意義的大事。園區(qū)從此可以擺脫“多頭管理”造成的諸多不便和弊端，并全面有效地為落地的企業(yè)開展稅務(wù)服務(wù)工作，培植長效稅源，為園區(qū)引入更多的綿延不絕的源頭活水。