試論行政訴訟提級管轄改革
——以系統(tǒng)工程分析為視角

燕麗華

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088）

試論行政訴訟提級管轄改革
——以系統(tǒng)工程分析為視角

燕麗華

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088）

30多年前，錢學(xué)森先生首次提出法制系統(tǒng)工程的概念，旨在將科學(xué)與法治相結(jié)合，探索系統(tǒng)化的法治道路與具體制度。然而30多年過去了，系統(tǒng)工程法學(xué)會仍在籌備階段，交叉學(xué)科建設(shè)進(jìn)展緩慢，法律體系的混亂無時無刻不在凸顯著法治系統(tǒng)工程的缺失。在法律體系初步建成的今天，泛泛而談法治系統(tǒng)或者法律體系的建設(shè)已顯得落伍，因此，筆者選取了行政法學(xué)上一個具體的問題——行政訴訟提級管轄的改革，并運(yùn)用博弈論及運(yùn)籌學(xué)具體說明提級管轄改革不存在技術(shù)上的障礙，卻無法達(dá)到其實(shí)現(xiàn)審判公正的主要目標(biāo)，也印證系統(tǒng)工程對法學(xué)研究、法律制度建設(shè)的重要性。

法治系統(tǒng)工程；提級管轄；博弈論；運(yùn)籌學(xué)

一、法治系統(tǒng)工程發(fā)展歷史及其作用

20世紀(jì)70年代末，錢學(xué)森先生在中國首次提出法制系統(tǒng)工程的概念并將其納入系統(tǒng)科學(xué)的體系［1］，錢學(xué)森的想法是，不僅把系統(tǒng)科學(xué)作為一種工具用到法制建設(shè)中來，而且是用系統(tǒng)科學(xué)來促進(jìn)法學(xué)研究的現(xiàn)代化［2］。1982年，中國成立了第一家法治系統(tǒng)工程研究組織①，1985年在北京召開了全國首屆法制系統(tǒng)科學(xué)討論會②。20世紀(jì)90年代，錢學(xué)森等人提出“從定性到定量綜合集成方法”，通過短時間的仿真分析長周期事件，可以通過對社會系統(tǒng)的仿真進(jìn)行政策評價，避免重大決策失誤［3］。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著互聯(lián)網(wǎng)以及現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，法學(xué)家與系統(tǒng)工程專家就相關(guān)問題展開了更為具體與深入的研究。2015年，中國系統(tǒng)工程與法治建設(shè)高層論壇召開③，呼應(yīng)了十八屆四中全會從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個方面，對以法治促進(jìn)社會公平正義做出的全方位部署。

法治系統(tǒng)工程將自身定位于馬克思主義哲學(xué)之下，通過系統(tǒng)工程的方法影響并推動法治的發(fā)展，從這個程度上講，它是價值有涉的，但是由于其目的既定，因此，方法體系對制度層次和決策目標(biāo)并無反饋修正作用，其又是價值無涉的［4］。那么，擁有兩種截然不同的價值屬性的系統(tǒng)工程是如何作用于法學(xué)研究與法治發(fā)展的？答案涉及兩個層面，在哲學(xué)層面上，系統(tǒng)思維和系統(tǒng)方法能夠指導(dǎo)法學(xué)研究和法律制度建設(shè)，主要體現(xiàn)為整體論、運(yùn)籌學(xué)與博弈論；其次是系統(tǒng)科學(xué)具體量化的方法，運(yùn)用大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌決策。本文就以上系統(tǒng)科學(xué)的兩個層面對行政訴訟提級管轄改革進(jìn)行剖析，以期更好改進(jìn)制度建設(shè)。

二、級別管轄改革試驗(yàn)狀況

我們要想變更一種法律制度，首先要分析其所立足的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，為什么要建立或者變更？變更

的目標(biāo)是什么？更重要的是立法目的和實(shí)施后的結(jié)果會不會一致？立法是博弈規(guī)則，只有當(dāng)立法達(dá)到納什均衡，立法才是有效的，自我實(shí)施的［5］。根據(jù)舊行政訴訟法的規(guī)定，我國一審行政訴訟案件管轄的基本模式為：以被告所在地的基層人民法院管轄為主，特殊案件由原告所在地基層法院管轄和個別類型案件及重大復(fù)雜案件由中級、高級人民法院管轄為輔。這種模式的弊端已遭到學(xué)者的詬病，在此不做贅述。因此，管轄改革一度成為法律界討論的熱點(diǎn)話題。浙江高院從2003年3月開始為期一年的提級管轄試點(diǎn)，但從2006年總結(jié)的情況看，提級管轄對改變行政案件審判不公問題所起作用十分有限，并且提級管轄導(dǎo)致了上下級法院間資源分配偏頗，造成中院、高院管轄負(fù)擔(dān)嚴(yán)重［6］。浙江高院從一開始的凡被告為縣級以上人民政府的案件，原告人數(shù)為10人以上、社會影響重大的共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件，原則上由中級人民法院作為第一審法院，部分情況也可下移管轄權(quán)，到之后的以上情況排除基層法院的管轄，在遭到部分中院反對后，又將上述所列情況規(guī)定為以基層法院管轄為主，中院管轄為輔模式，這標(biāo)志著提級管轄試點(diǎn)失敗。

分析本次提級管轄改革失敗的原因，究竟是技術(shù)上難以解決的問題，還是人為阻礙改革？這種改革究竟對法官公正審理案件有無幫助？不妨通過一組數(shù)據(jù)了解一下。根據(jù)最高人民法院的《人民法院工作年度報告（2014）》發(fā)布的數(shù)據(jù)看，2014年，各級人民法院共新收一審行政案件141 880件，審結(jié)130 964件，同比分別上升15.17%和8.53%。假設(shè)每個法官年工作時間為250（天）×8（小時）=2000（小時），減去參加會議及其他社會活動的時間約50（次）×4（小時）=200（小時），兩者相減得出每個法官年審判時間約為1800小時，每個案件所需時間約為11小時，因此，每個法官每年可以審理行政案件的數(shù)量=1800/11≈163（件）。由此可得，全國每年一審所需行政法官的數(shù)量=全國每年新收一審行政案件數(shù)量/每年每個法官審理案件的數(shù)量=141 880/163≈870（人）。也就是說全國每年只需要870名一審行政法官，我國現(xiàn)在共有大約400個中級人民法院，提級管轄后中級人民法院審理行政案件的數(shù)量=870（人）/400（個）=2.175（件）。也就是說即便提級管轄后也不會造成中院審判負(fù)擔(dān)過重，每個中院只需配備兩名法官就可以完成全年該院行政案件的審理工作。這解決了技術(shù)上的問題，實(shí)施改革前中級法院系統(tǒng)普遍認(rèn)為會造成中院法官負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象從數(shù)據(jù)分析上不存在的。再通過浙江省改革試驗(yàn)數(shù)據(jù)分析，2003-2004年，浙江省共新收一審行政案件7 972件，其中中院新收一審案件共559件④，中院一審案件數(shù)量僅占全部受案數(shù)量的7.01%，較實(shí)施改革之間的兩年同比僅增長3.47%。換句話說，無論從技術(shù)數(shù)據(jù)還是實(shí)踐情況來看，將一審行政案件提至中級法院審理完全沒有問題。

既然數(shù)據(jù)分析結(jié)果如此，那為什么浙江省在試行一年多后不得不終止呢？可能還要從系統(tǒng)工程的角度加以分析。從系統(tǒng)科學(xué)出發(fā)，我們不得不說改革失敗是必然的。

正如錢學(xué)森先生所說：“在現(xiàn)在這樣一個高度組織起來的社會里，復(fù)雜的系統(tǒng)幾乎是無所不在的，任何一種社會活動都會形成一個系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的組織建立、有效運(yùn)轉(zhuǎn)就成為一項(xiàng)系統(tǒng)工程?！泵绹鴮W(xué)者齊格弗里德也說：“任何人與人之間為了追求某種目標(biāo)而相互競爭并交互作用的場合都是博弈論的用武之地，它可以清楚地描述使用各種不同策略所預(yù)期達(dá)到的結(jié)果?！保?］按照系統(tǒng)工程的博弈理論，將法院受理、審理、執(zhí)行裁決作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其現(xiàn)有存在模式是各方博弈、爭論的結(jié)果。拿法院系統(tǒng)來說，不同級別的法院構(gòu)成的法院系統(tǒng)，作為司法系統(tǒng)的一部分，有較為穩(wěn)定的存在模式，各級法院職責(zé)分工不同導(dǎo)致資源分配差異。各級法院都在為追求本級法院人財物最佳處境而交互作用，但是提級管轄打破了這種均衡狀態(tài)（此處的均衡狀態(tài)僅表示原有形成固定隸屬關(guān)系的狀態(tài)，而非納什均衡⑤）。以現(xiàn)有認(rèn)識來說，上級法院在人財物配置上均高于下級法院，但由于中院數(shù)量有限，其基本職能定位也并非是審理基礎(chǔ)案件，一旦提級管轄，就意味著中院用較少的人力資源審理較多案件，而配置齊全的基層法院卻因?yàn)闊o案可審而閑置或者并入他庭，在基層法院內(nèi)部將行政審判庭并入他庭則相對較為容易，但考慮到部門法之間專業(yè)的差異性與思維模式的不同，這將會對法官帶來較大挑戰(zhàn)，同時也是對當(dāng)事人不負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)。實(shí)踐中還有另外一種做法是將下級法院閑置的審判人員納入中院，這相對基層法院“內(nèi)部消化”則較為困難。首先是編制上的變化，我國現(xiàn)行公務(wù)人員是按級設(shè)編而非按事設(shè)編，一旦法院系統(tǒng)開按事設(shè)編之先例，組織法上的很多規(guī)定也需要做相應(yīng)改變。然而編制問

題仍然可以通過修改法律解決，這并非是最為困難的，令人棘手的問題是編制的變化導(dǎo)致大量人員的遷移，這對他們固有的工作、生活、家庭來說都是較為震蕩的事情，這勢必會遭到一部分基層法院工作者的反對。對中級法院來說，提級管轄意味著將有更多案件進(jìn)入中院一審（即便經(jīng)數(shù)據(jù)分析不至于導(dǎo)致運(yùn)行困難，但總體上說是增加了每個法官的負(fù)擔(dān)），再者讓中院審理一審行政案件與對中院主要進(jìn)行二審活動與監(jiān)督下級法院審判工作的法律定位的落差同樣導(dǎo)致中級法院系統(tǒng)對提級管轄改革的抵觸。

那么問題又來了，這種抵觸既然有一部分是人為意志的阻卻，而這種阻卻又是任何改革不得不面臨并且必須克服的問題，既然是改革，必需的犧牲與博弈也在所難免。同樣在管轄改革中迫切改革一方可以通過其他輔助措施安撫利益受損者，經(jīng)過長期并且符合雙方利益的博弈之后說服利益相關(guān)者服從，這也不會是改革的阻礙。然而，我們忘卻或者忽略了管轄改革最初的目的——以改革促公正。雖然在技術(shù)層面和一個小系統(tǒng)工程層面上均不存在難以逾越的阻礙，那提級管轄能否實(shí)現(xiàn)案件審理公正？行政案件得不到公正審判的重要體現(xiàn)在于超高撤銷率。浙江省在2003年到2004年的兩年中，全省中院一審判決撤銷率為17.42%，比同期全省各級法院一審行政案件判決撤銷率11.81%高出近6個百分點(diǎn)，在2003年到2004年的兩年中，中級法院一審判決維持率為20.41%，比同期全省各級法院一審行政案件判決維持率21.99%低近1.6個百分點(diǎn)［8］。撤銷率加上維持率共占全部案件的37.83%，這依然是相當(dāng)龐大的比例。換句話說，提級管轄對改善行政訴訟超高的撤銷率和維持率（新法已撤銷維持判決）作用相當(dāng)有限。當(dāng)然，較高的撤銷率和維持率也不一定就與審判不公有關(guān)，兩者間沒有邏輯上的必然聯(lián)系，但是我們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^一些“間接證據(jù)”將兩者聯(lián)系起來。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的2014年人民法院工作報告數(shù)據(jù)看，2014年人民法院審結(jié)一審行政案件涉及行政管理領(lǐng)域主要有城建與資源，分別占15.93%和14.25%，這兩個領(lǐng)域也是最容易造成行政干預(yù)司法的領(lǐng)域。在司法與行政間的大系統(tǒng)看⑥，司法在與行政博弈過程中由于受到行政人財物的干預(yù)而容易處于下風(fēng)。然而，問題在于，提級管轄減少了縣政府對縣法院的干預(yù)，但對于縣政府干預(yù)市中院以及市政府干預(yù)市中院則無法解決。市政府能夠干預(yù)市中院毋庸置疑，但對于縣政府無法干預(yù)市中院則是一個偽命題，只能說可以干預(yù)的程度與范圍可能會有所減少。然而，對于以市政府為被告的案件倘若也納入提級管轄由省高院審理，那么問題又來了，以省政府和國家部委甚至國務(wù)院為被告的案件只能到最高人民法院一審，并且只能一審終審，如此一來便破壞了我國現(xiàn)行的審級制度，對法律系統(tǒng)本身帶來沖擊。但如果僅將提級管轄限制在縣一級則對于以市政府以上為被告的案件公正性難以保障。

綜上所述，可以得出以下結(jié)論：雖然我們能夠在技術(shù)層面和一定程度的系統(tǒng)工程層面解決提級管轄問題，但這對于提升行政案件審判公正所能起的作用十分有限，而進(jìn)行這樣的改革所要花費(fèi)的人力物力財力成本無疑是巨大的。不可否認(rèn)的是，提高管轄審級仍在很多方面發(fā)揮作用。首先，提升對以縣政府為被告案件公正審判力度，提高司法公信力。雖然對以更高級別的政府為被告的案件所起作用有限，但類似拆遷、自然資源等方面的行政糾紛也多與縣級政府有關(guān)，提級到中院審理還是能夠在一定程度上增強(qiáng)公正性。其次，整合了法律資源，尤其是優(yōu)秀的法官資源，呼應(yīng)了此次法官員額制改革。提高審級后，基層法院將不再設(shè)立行政審判庭，多余人員可以根據(jù)自身實(shí)際劃分到民刑庭或者選拔優(yōu)秀法官到中院、高院任職。再次，提級管轄在一定程度上也肅清了影響基層法院司法公信力的因素。應(yīng)當(dāng)說民事、刑事案件法官受到的干預(yù)較少，多數(shù)不會有來自力量強(qiáng)大的政府一方的干預(yù)，如今反腐倡廉趨勢愈演愈烈，司法改革提高法官待遇和社會地位也能在一定程度上減少法官腐敗現(xiàn)象。從過去較高的上訴率、信訪率來看⑦，民眾普遍對基層法院不信任，除去基層法官專業(yè)素質(zhì)外，很大程度上受行政案件審判多有不公影響。

三、系統(tǒng)科學(xué)維度的解決措施

上述因素可能是新《行政訴訟法》并未采納提級管轄的原因所在，而僅在第18條規(guī)定了不完全的跨行政區(qū)域管轄制度⑧。正如青木昌彥提出的“博弈內(nèi)生規(guī)則”理論：制度既是博弈規(guī)則，也是博弈結(jié)果［9］。社會作為一個大系統(tǒng)，由無數(shù)子系統(tǒng)和次子系統(tǒng)構(gòu)成，法律系統(tǒng)便是其中之一。作為社會系統(tǒng)的控制器，法律自身要符合社會發(fā)展規(guī)律，這包括法律體系數(shù)量上的完善和質(zhì)量上的統(tǒng)一聯(lián)結(jié)。經(jīng)上述分析，我們認(rèn)為提級管轄符合客

觀規(guī)律，但與其主要目的不相符，通過管轄改革難以實(shí)現(xiàn)社會司法公正、增強(qiáng)司法公信力，以管轄改革一隅難以撬動整個司法體制的完備。因此，要解決提級管轄的盲區(qū)問題，必須與社會其他子系統(tǒng)和次子系統(tǒng)相配合。由內(nèi)而外，首先是與其他管轄模式結(jié)合。例如對于在本市審理縣級政府的案件有損害公正的因素存在的，則配合異地管轄⑨或者跨行政區(qū)域管轄。其次是協(xié)調(diào)好司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)資源分配問題。最主要的就是司法的人財物逐步脫離行政，這依賴于不斷的司法改革⑩。當(dāng)然，這項(xiàng)改革也要通過運(yùn)籌學(xué)的幾項(xiàng)步驟驗(yàn)證其合理性。第一，提出問題——弄清問題的目標(biāo)，用自然語言描述問題。具體到該項(xiàng)問題應(yīng)當(dāng)為省以下人財物統(tǒng)一管理是否可行？第二，搜集數(shù)據(jù)與建立數(shù)據(jù)模型——采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，用變量、函數(shù)、方程來描述問題。具體到該項(xiàng)問題，應(yīng)當(dāng)首先采集利益相關(guān)者意愿，其次還包括省級及以上單位所做的編制變動與具體實(shí)施情況，最后利用電子計算機(jī)得出資源分配模型。第三，檢驗(yàn)?zāi)Ｐ汀ㄟ^特殊例子或歷史數(shù)據(jù)對模型進(jìn)行檢驗(yàn)。在這里，最好的檢驗(yàn)方式便是抽查各職能單位實(shí)際運(yùn)行狀況及具體案件受行政干擾程度。第四，求解——主要用數(shù)學(xué)方法求出模型的最優(yōu)解、次優(yōu)解、滿意解，復(fù)雜模型求解要用到計算機(jī)。求解的目的在于得出資源最佳分配方案以及合理的分配方式，這對法官獨(dú)立審判至關(guān)重要。第五，解的檢驗(yàn)——檢查模型和求解步驟有無錯誤，檢查解是否反映現(xiàn)實(shí)問題。倘若通過數(shù)據(jù)模型得出的資源配置方案遮蓋了實(shí)踐中影響法官審理案件的因素，則可以通過檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)問題。第六，決策實(shí)施，決策者根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和偏好，對方案進(jìn)行選擇和修改，做出實(shí)施的決定［10］。當(dāng)然，運(yùn)籌學(xué)不僅可以運(yùn)用在系統(tǒng)反饋上，也可以直接將其運(yùn)用在提級管轄的改革試驗(yàn)中。分配好司法系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的資源，還需要營造全社會守法的大環(huán)境。這不僅與法律體系相關(guān)，更牽涉到民族的法制或法治傳統(tǒng)、道德觀念，需要動用社會巨系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)。在如今大數(shù)據(jù)時代的沖擊下，任何決策的制定都依賴于盡可能全面的數(shù)據(jù)分析，數(shù)據(jù)分析必然離不開系統(tǒng)工程與計算機(jī)。因此，十分有必要加強(qiáng)法學(xué)與系統(tǒng)科學(xué)的交叉研究，培養(yǎng)既懂法律又懂系統(tǒng)工程，還能運(yùn)用計算機(jī)的全方位專業(yè)人才，期待系統(tǒng)法學(xué)會的早日建立，希望決策者在做出決策時更多運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)方法，做到?jīng)Q策與實(shí)際相匹配，決策與科學(xué)相匹配。

四、結(jié) 論

探索提級管轄的主要目的在于提升司法審判的公正性，但無論從理論分析還是實(shí)踐數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，這種“美好的愿望”只是一廂情愿而已。雖然無法實(shí)現(xiàn)審判公正的目的，但由于不存在技術(shù)上的障礙，仍然可以通過提級管轄實(shí)現(xiàn)減輕以縣級政府為被告時行政對司法的干預(yù)以及整合法律資源，尤其是整合核心法官。這一系列的步驟不是憑空想象，而是要通過系統(tǒng)科學(xué)的方法，建立數(shù)據(jù)模型，在分析數(shù)據(jù)后得出結(jié)論。如此，不僅有利于實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性，更能求得法治系統(tǒng)的最優(yōu)化，以更好發(fā)揮其社會控制器的功能。

注釋

①1982年，中山大學(xué)成立了以吳世宦為會長，由教師、研究生、本科生共同組成了中國第一家法治系統(tǒng)工程研究組織——中山大學(xué)金字塔學(xué)社法治系統(tǒng)工程研究會，該組織開展了一系列法治系統(tǒng)工程理論探索與實(shí)踐應(yīng)用。

②1985年4月，由中國政法大學(xué)和中山大學(xué)共同主辦，司法部、中國法學(xué)會、中國系統(tǒng)工程學(xué)會聯(lián)合支持的“全國首屆法制系統(tǒng)科學(xué)討論會”在北京召開，錢學(xué)森先生在開幕式上發(fā)表了題為《現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與法學(xué)研究和法制建設(shè)》的重要講話。本次會議主要就法治系統(tǒng)理論、法制系統(tǒng)工程、社會治安綜合治理系統(tǒng)工程、法制信息系統(tǒng)等主題展開了討論。

③2015年5月22日，由中國系統(tǒng)工程學(xué)會、中國政法大學(xué)聯(lián)合主辦的中國系統(tǒng)科學(xué)與法治建設(shè)高層論壇在北京召開，論壇圍繞系統(tǒng)工程的基本理論及其在法律領(lǐng)域中的運(yùn)用、立法中的系統(tǒng)論方法運(yùn)用以及建立系統(tǒng)法學(xué)學(xué)科的可能性與必要性展開了討論。

④這里的數(shù)據(jù)僅包括以縣級人民政府為被告、10人以上的集團(tuán)訴訟和共同訴訟案件在中院一審情況，而非全部案件。即便全部案件由中院一審，浙江省共11個中級人民法院，拿2004年來說，全省共4363件一審行政案件，平均每個中院一年審理396件一審行政案件。按照全國一審法官的配備數(shù)額，396/136=2.9（人）。也就是說，每個中院只需配備三名法官即可解決全省全年的行政案件。而我國現(xiàn)在的法院配置一般是基層人民法院一個合議庭，中院兩個合議庭，高院三個合議庭，每個合議庭大約3名法官，因此，將行政訴訟一審管轄提到中院在技術(shù)上完全沒有問題。

⑤所謂納什均衡，是指所有參與人最優(yōu)選擇的一種組合，假設(shè)別人遵守協(xié)議，沒有人有積極性偏離協(xié)議規(guī)定的自己的行為準(zhǔn)則，也就是說如果一個協(xié)議不構(gòu)成納什均衡，那它就不可能自動實(shí)施。從納什均衡我們

可以悟出一條真理，即合作是有利的“利己策略”，但是必須是按照你愿意被他人對你的方式來對別人，別人也按照同樣的方式行事。

⑥四中全會特別強(qiáng)調(diào)法律自身的系統(tǒng)，如立法、執(zhí)法、司法本身也是小系統(tǒng)，他們構(gòu)成了整個法律體系的大系統(tǒng)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定從建設(shè)中國特色社會主義法治體系、加強(qiáng)憲法實(shí)施、深入推進(jìn)依法行政、提高司法公信力、增強(qiáng)全民法治觀念、加強(qiáng)法治隊伍建設(shè)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)等七個方面，對全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行了闡述。

⑦例如浙江省2011年全省信訪量38.8萬件（人）次，其中來信7.3萬件，來訪7.8萬批次31.5萬人次。四川省2014年5月至2015年5月，群眾到省級以上走訪占6.29%；到市（州）走訪占32.81%；到縣（市、區(qū)）及以下走訪占60.9%。

⑧新《行政訴訟法》第18條第2款規(guī)定：經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。跨行政區(qū)域管轄改變按行政區(qū)劃的設(shè)置辦法，改為按照案件數(shù)量的多少和人口密度來劃分司法轄區(qū)。這是構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局的重大舉措。如北京第四中級人民法院和上海知識產(chǎn)權(quán)法院。北京四中院行政審判庭管轄包括以北京市區(qū)（縣）人民政府為被告的一審行政案件。

⑨這里的異地管轄是一種范圍更為廣闊的異地管轄而不限于通常所說的異地管轄模式。異地管轄的具體操作程序是，第一步：對于被告為縣級政府和 10人以上集團(tuán)訴訟、共同訴訟案件，由原告直接向中級法院起訴。如果原告向基層法院提起訴訟，基層法院不再受理，并告知此類案件由中級法院管轄，由其直接向中級法院起訴。第二步：中級法院經(jīng)審查，認(rèn)為符合立案條件的，作出立案受理并確定由被告所在地之外某基層法院審判的裁定，然后將案件移交該基層法院。第三步：由受案法院向當(dāng)事人送達(dá)中級法院的管轄裁定書，并按照基層法院立案程序發(fā)送相關(guān)文書后，由行政庭審判。

⑩2014年在上海、廣東等六省市試點(diǎn)的四項(xiàng)改革中，其中就有一項(xiàng)是推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。

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Reform of Administrative Litigation Level Jurisdiction—from the Perspective of System Engineering Analysis

YAN Li-hua
（School of Law，China University of Political Science，Beijing 100088，China）

30 years ago，Mr.Qian Xuesen first proposed the concept of the legal system works，it aims to combine science and the rule of law，to explore the rule of law and the specific system in a systematic way.However，30 years later，the sys?tem is still in the preparatory stage of the project law，the interdisciplinary construction progress is slow，the chaotic legal sys?tem highlights the lack of systems engineering of the rule of law.Initially built in the legal system today，the discussion on the legal system of the rule of law system construction has become out of date，so this paper selects the specific question in the administrative law-reform of administrative proceedings under the jurisdiction，and uses game theory and logistics to state that there are no technical obstacles in the authorities level jurisdiction reform，but it has failed to achieve its main ob?jective to achieve a fair trial，and also confirms the importance of systems engineering for law research and legal system con?struction.

Legal System Engineering;level jurisdiction;Game Theory;operations research

D92

A

1674-8638（2015）06-0059-05

［責(zé)任編輯：張 兵］

2015-06-21

燕麗華（1991-），女，山西鄉(xiāng)寧人。碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)。

10.13454/j.issn.1674-8638.2015.06.012