加大簡政放權(quán) 創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式

王啟元

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加大簡政放權(quán) 創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式

王啟元

在經(jīng)濟社會發(fā)展處于新常態(tài)的背景下，隨著國民對公共服務(wù)需求的快速增長，我國公共服務(wù)供給滯后成為諸多問題的焦點之一。在構(gòu)建公共服務(wù)體系的過程中，政府職能的轉(zhuǎn)變是解決公共服務(wù)問題的關(guān)鍵。這就要求，明確政府和市場責任，對政府角色進行正確的定位；在公共服務(wù)供給過程中引入市場競爭機制；加強社會組織建設(shè)，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給主體多元化；完善公共服務(wù)供給的監(jiān)管機制，以提高整個公共服務(wù)供給水平。

公共服務(wù)；公共產(chǎn)品；簡政放權(quán)；政府職能轉(zhuǎn)變

一、我國公共服務(wù)供給現(xiàn)狀及原因

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展既處在重要戰(zhàn)略機遇期，同時也是社會矛盾凸顯期，在這一新常態(tài)背景下，國民對公共產(chǎn)品和服務(wù)呈現(xiàn)層次化、多樣化的需求。然而，我國的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給體系明顯滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展需要，公共服務(wù)中仍存在不少薄弱環(huán)節(jié)，與經(jīng)濟社會發(fā)展存在著諸多不協(xié)調(diào)的方面，面臨著巨大的發(fā)展壓力。整體上看，我國公共服務(wù)處于供不應(yīng)求的局面，政府的一元化供給模式面臨挑戰(zhàn)。造成這種情況原因是多方面的，但政府職能轉(zhuǎn)變不到位、社會組織發(fā)展嚴重不足、公共服務(wù)保障和監(jiān)督機制不完善是重要方面。

(一)政府職能轉(zhuǎn)變不到位

自改革開放不久后的1985年開始，我國的政府職能轉(zhuǎn)變，政府的行政體制改革一直不斷進行，但是總體來說仍然滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。長期以來，各級政府扮演著“全能型政府”的角色，出現(xiàn)對整個社會實行大包大攬的局面。雖然近幾年來，隨著政府機構(gòu)行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變，行政部門管理水平和工作效率有所提高，但是政府部門缺位、越位、錯位現(xiàn)象仍然存在。政府職能遠沒有轉(zhuǎn)變到位，政府承擔了許多本應(yīng)該交給社會、市場的事務(wù)，而有些需要政府承擔的公共產(chǎn)品和服務(wù)，卻沒有很好地提供，甚至沒有去提供。同時政府部門公務(wù)人員對公共服務(wù)的認識不到位，政府部門已經(jīng)習(xí)慣強調(diào)政府的公共權(quán)利，而對如何更好地實現(xiàn)以人為本的政府職能轉(zhuǎn)變卻不太重視，阻礙了公共服務(wù)供給主體多元化的形成，造成了公共資源的嚴重浪費。隨著改革、發(fā)展的深入，我國公共服務(wù)體系暴露出的弊端越來越顯現(xiàn)，公共服務(wù)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨大改變，公共服務(wù)供給水平有待進一步的提高。

(二)社會組織發(fā)展嚴重不足，服務(wù)結(jié)構(gòu)不合理

社會組織發(fā)展程度如何，直接影響到公共產(chǎn)品和服務(wù)供給水平的發(fā)揮，這也是衡量一國經(jīng)濟社會發(fā)展程度的關(guān)鍵指標之一?，F(xiàn)階段，我國社會組織發(fā)展既表現(xiàn)為數(shù)量上嚴重不足，也表現(xiàn)為服務(wù)結(jié)構(gòu)的不合理。主要體現(xiàn)在，第一，功能結(jié)構(gòu)不合理，且發(fā)展相對來說比較緩慢。第二，服務(wù)對象結(jié)構(gòu)不均衡，為社會優(yōu)勢群體提供公共服務(wù)的社會組織數(shù)量較多，而為基層民眾、企業(yè)普通職工等提供公共服務(wù)的偏少。第三，服務(wù)領(lǐng)域的分布失衡，大部分的社會組織分布在易于得到政策優(yōu)惠和資源等進入門檻相對較低的領(lǐng)域，且目前已處于飽和甚至低水平重復(fù)的狀態(tài)。但是，在迫切需要社會組織集中參與的公共服務(wù)領(lǐng)域，諸如福利救濟、社會保障、勞動權(quán)益保護、環(huán)境保護等卻供給嚴重不足。此外，社會組織提供服務(wù)的區(qū)域之間的發(fā)展也是十分不均衡的。我國社會組織在鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)地區(qū)之間、西部地區(qū)與中東部之間、其發(fā)展差距是非常明顯的。

(三)保障和監(jiān)督機制不完善

目前，我國公共服務(wù)供給領(lǐng)域的改革遠未到位，保障和監(jiān)督機制不完善。其表現(xiàn)為政府對企業(yè)和市場的監(jiān)管不到位，沒有形成規(guī)范化的管理體制，大多數(shù)壟斷行業(yè)沒有獨立的監(jiān)督機構(gòu)，多部門多頭監(jiān)管現(xiàn)象嚴重，政府監(jiān)管部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制。由于沒有形成有效的監(jiān)督機制，政府各部門的監(jiān)督權(quán)限界定不夠清晰，分工不夠明確，各自為政的現(xiàn)象時有發(fā)生，老百姓對提供效率低、質(zhì)量差的公共產(chǎn)品和服務(wù)問題無法行使監(jiān)督權(quán)，無法向政府有關(guān)職能部門反映，準確地講應(yīng)該是不知道找哪一政府公共部門反映，從而導(dǎo)致了社會監(jiān)督的失效，使人民大眾的公共利益無法得到有效實現(xiàn)。

二、社會和市場參與公共服務(wù)供給是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀要求

人們通常把公共產(chǎn)品分成兩類，即核心公共產(chǎn)品和混合公共產(chǎn)品，前者如外交、國防、警察等，后者則包括市政建設(shè)、交通能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，前者必須由政府提供，后者則往往可由政府、社會和市場共同提供。打破公共服務(wù)供給的一元化體制，引入市場競爭機制，可以提高公共服務(wù)質(zhì)量和行政效率，更好地滿足國民多樣化公共服務(wù)需求。

(一)社會和企業(yè)參與公共服務(wù)的供給是建設(shè)服務(wù)型政府的需要

當前我國所推進的行政體制改革，其目標是建設(shè)一個服務(wù)型政府，把公共服務(wù)職能作為政府的核心職能，以滿足國民日益增長的公共服務(wù)需要。政府如果仍然充當經(jīng)濟建設(shè)型政府的角色，那么，必然忽略或弱化政府的公共服務(wù)職能，導(dǎo)致政府職能的扭曲，降低政府在公眾中的公信力，引發(fā)政府行為的紊亂。服務(wù)型政府強調(diào)的是要正確處理好市場與政府、社會與政府以及企業(yè)與政府的關(guān)系，突破傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供模式，有效解決政府一元化供給模式下的公共服務(wù)生產(chǎn)效率低、服務(wù)質(zhì)量不佳的問題。這就意味著，在公共服務(wù)的供給中消除壟斷，引入競爭，實現(xiàn)從公共服務(wù)的單一供給模式到復(fù)合供給模式的轉(zhuǎn)變，為社會和企業(yè)參與公共事務(wù)治理提供制度性通道。

(二)有助于轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)水平

有別于政府供給，由市場和社會提供公共服務(wù)，其效率和質(zhì)量顯著提高，這是因為在市場機制的作用下，企業(yè)和社會要追求利益最大化，就不得不降低其生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，提高其質(zhì)量。其次，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場和社會的力量，能打破公共產(chǎn)品和服務(wù)政府一元化供給模式，更好地發(fā)揮市場對公共需求反映迅速和靈敏的競爭優(yōu)勢，發(fā)揮好市場優(yōu)勝劣汰機制的作用，以利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格。因此，日益發(fā)展起來的社會組織，在公共服務(wù)的許多領(lǐng)域往往比政府做得更好、更有效，填補了政府在公共服務(wù)領(lǐng)域留下的空白，逐漸成為社會不可或缺的一部分。總之，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，把市場競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，能充分發(fā)揮政府，社會、市場的多元化主體的優(yōu)勢，形成相互合作與競爭的局面，以滿足國民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要。這將促使政府明確其在公共服務(wù)領(lǐng)域的責任，轉(zhuǎn)變其職能定位，創(chuàng)新行政管理體制，減少行政辦事機構(gòu)和行政人員，把工作重點放在職能轉(zhuǎn)變和提高辦事效率上。有效實現(xiàn)公共服務(wù)的生產(chǎn)供給者、監(jiān)督者、決策者相互分離，使政府工作重點由生產(chǎn)供給轉(zhuǎn)移到公共決策和監(jiān)督上來。

(三)有利于減輕政府的公共財政壓力

公共財政是在市場經(jīng)濟條件下政府為了滿足國民的公共需要而建立的一種新財政收支體制，這種財政體制既體現(xiàn)了公共財政的法制性、公共性，又能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在這種財政體制下，政府既是公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)主體、供給主體，同時又能發(fā)揮社會和市場多元主體在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的作用，從而減輕政府公共財政支出的壓力。這也有利于建立更加科學(xué)、合理的公共財政管理體制，完善財政管理手段和方法，加強政府的公共財政管理，調(diào)動整個社會資源的積極性，達到合理、有效地配置全社會資源的目的。

三、加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合，提高公共服務(wù)供給水平

(一)明確政府和市場責任，對政府角色進行正確的定位

目前我國的市場規(guī)制不但沒有彌補市場失靈的缺陷，反而在一些公共服務(wù)領(lǐng)域制定了過高的進入門檻，限制了市場多元主體的有效競爭和參與，抑制了市場經(jīng)濟的發(fā)展。因此，要實行公共服務(wù)體系改革，推動市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，政府必須放松市場規(guī)制。首先，對一些根本不需要政府部門進行層層審批的經(jīng)濟活動，則只需進行相關(guān)的登記和備案即可進行。其次，逐步減少公共服務(wù)的各種價格、投資等的市場準入規(guī)制，政府把有限的財力和精力放在制定公共政策和推動民營部門健康發(fā)展上，為民營部門的有效競爭提供一個良好的環(huán)境。再次，我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，與西方發(fā)達國家只采取放松市場規(guī)制的政策不同，我國應(yīng)在一部分領(lǐng)域強化市場規(guī)制，做到放管結(jié)合。

(二)在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制，實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體多元化

公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域市場和政府供給各有所短，也各有所長。政府供給能充分體現(xiàn)公平、公正，但經(jīng)濟效益太差；而市場供給則恰恰相反，能做到有效配置資源，卻難以保證社會公平。發(fā)揮政府和市場各自的作用，實現(xiàn)政府與市場進行資源配置的均衡，這是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域改革的關(guān)鍵。因此，要明確在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)實行有限的市場化改革，更好地發(fā)揮政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，對于一部分公共服務(wù)，如垃圾回收、社區(qū)衛(wèi)生等可簡化為價格問題的公共服務(wù)可以發(fā)揮市場機制的作用。把競爭機制和民營部門的管理方式引入到政府公共服務(wù)，形成一個有效競爭性的政府。大量實踐顯示，政府與企業(yè)、政府與社會的多元化的公共服務(wù)供給模式已經(jīng)顯示出越來越多的優(yōu)勢。無論是資本主義國家還是社會主義國家，越來越多的人都主張，只要是市場和社會能夠做到和完成的事情，政府就不要介入。但是，從整體上來看，我國的公共服務(wù)供給沒有形成多元化的供給模式，缺乏多元化的供給機制。為此，在公共服務(wù)領(lǐng)域，我們應(yīng)進一步理順政府與市場的關(guān)系，完善政府與企業(yè)、社會的合作，擴大社會組織的參與。將適合由社會和市場來生產(chǎn)和供給的公共產(chǎn)品和服務(wù)分別交給相應(yīng)的主體，實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，擴大公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，滿足社會不同層次的公共服務(wù)需求。

(三)完善公共服務(wù)供給的監(jiān)管機制

為適應(yīng)公共服務(wù)市場化改革的發(fā)展，應(yīng)堅持放管結(jié)合，不斷改進監(jiān)督和管理體制機制，提升監(jiān)督管理能力和效率。首先，政府應(yīng)不斷加強對公共服務(wù)生產(chǎn)供給的公平性及質(zhì)量進行有效監(jiān)督。成立專門的監(jiān)督和管理機構(gòu)，完善公共服務(wù)供給的價格機制，積極借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，制定符合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的價格體系，建立健全公共服務(wù)供給主體的價格補償機制，有效維護市場主體的既得利益和公民的公共利益。不斷完善公民權(quán)利的救濟機制，擴大公共服務(wù)供給質(zhì)量問題的救濟途徑和方式，不斷規(guī)范公共服務(wù)供給主體。其次，完善監(jiān)督管理方式，明確監(jiān)督管理重點，提高監(jiān)督程序的透明度。政府部門必須采取強制性的手段加強市場監(jiān)管，以實現(xiàn)公共資源的合理利用。同時在監(jiān)督管理過程中要擴大政府監(jiān)督權(quán)力運行的透明度，把公民作為監(jiān)督管理規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，克服公共部門信息不對稱，政務(wù)不公開的弊端。再次，加強社會公眾和新聞輿論監(jiān)督。新聞媒體作為社會監(jiān)督的一種方式，可通過報紙、雜志、廣播、電視、傳媒等媒介對市場化供給過程中出現(xiàn)的食品安全、環(huán)境污染、尋租腐敗等違法違規(guī)現(xiàn)象進行及時追蹤、調(diào)查和報道?？傊瑔我坏恼緵]有能力對每一公共服務(wù)供給主體進行認真、全面的審查和監(jiān)督，這就需要借助各方的力量進行監(jiān)管，以提高整個公共服務(wù)的供給水平。

[1]習(xí)近平.科學(xué)統(tǒng)籌突出重點對準焦距 讓人民對改革有更多獲得感 [N].人民日報，2015-02-28.

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責任編輯：魏明程

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167-6531(2015)18-0051-03

王啟元/中共江西省委黨校副教授，博士(江西南昌 330000)。