改善安徽人口空間結構的戰(zhàn)略研究

呂連生

（安徽省社會科學院，安徽 合肥 230051）

1 安徽省人口空間結構的主要問題

近十多年來，安徽省經(jīng)濟發(fā)展大體呈現(xiàn)南高北低、東高西低、中部凸起的空間格局。皖江地區(qū)經(jīng)濟實力較強，以皖江為軸、合肥和蕪湖為“雙核”、宣城和滁州為“兩翼”的經(jīng)濟發(fā)展重心初步形成，而皖北、皖西發(fā)展相對滯后。與經(jīng)濟格局相反，人口分布北多南少，經(jīng)濟發(fā)展滯后的皖北地區(qū)是全省人口比重最大的地區(qū)。因此，人口分布與經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)問題表現(xiàn)如下：

1.1 皖江地區(qū)，經(jīng)濟較發(fā)達，人口集聚不足

從2013年經(jīng)濟指標統(tǒng)計看，地區(qū)生產(chǎn)總值第一位，為合肥市，增速為第2；地區(qū)生產(chǎn)總值第二位，為蕪湖市，增速為第1；地區(qū)生產(chǎn)總值第三位，為安慶市，增速為第14；地區(qū)生產(chǎn)總值第四位，為馬鞍山市，增速為第10；地區(qū)生產(chǎn)總值第五位，為滁州市，增速為第4。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入第一位，為馬鞍山市；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入第二位，為合肥市；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入第三位，為銅陵市；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入第四位，為蕪湖市；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入第五位，為池州市。農(nóng)民人均純收入第一位，為馬鞍山市；農(nóng)民人均純收入第二位，為銅陵市；農(nóng)民人均純收入第三位，為蕪湖市；農(nóng)民人均純收入第四位，為黃山市；農(nóng)民人均純收入第五位，為合肥市。

1.2 皖北地區(qū)，人口增長較快，經(jīng)濟不發(fā)達

從2013年經(jīng)濟指標統(tǒng)計看，阜陽市年末戶籍人口1039.8萬人，比上年增長1.4%；亳州市年末戶籍人口612.5萬人，比上年增長1.4%；宿州市年末戶籍人口2651.7萬人，比上年增長0.4%；蚌埠市年末戶籍人口萬人，比上年增長0.6%；人口增長率明顯高出本省其他地區(qū)的數(shù)倍。阜陽市農(nóng)民人均純收入位于全省第16位，亳州市農(nóng)民人均純收入位于全省第14位，宿州市農(nóng)民人均純收入位于全省第13位，淮北市農(nóng)民人均純收入位于全省第11位，蚌埠市農(nóng)民人均純收入位于全省第10位。

1.3 皖南山區(qū)，人口負載低，可開發(fā)利用的土地資源有限

皖南山區(qū)在安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃中確定為省重點生態(tài)功能區(qū)。該區(qū)域包括歙縣、休寧縣、黟縣、祁門縣、青陽縣、涇縣、績溪縣、旌德縣、寧國市、黃山區(qū)，共10個縣（市、區(qū)），國土總面積1.68萬平方公里，占全省國土面積11.97%。該區(qū)域以黃山、九華山風景區(qū)為核心，自然生態(tài)條件優(yōu)越，森林生態(tài)系統(tǒng)完整，是長三角地區(qū)重要的自然生態(tài)保護區(qū)和旅游區(qū)。其中的森林公園、地質(zhì)公園，具備良好的生態(tài)功能價值，是全國重要的生物多樣性保護型和水源涵養(yǎng)型生態(tài)功能區(qū)之一。

然而，皖南山區(qū)地質(zhì)災害危險性高，不適合人口大規(guī)模集聚。因此，《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》中僅規(guī)定黃山市的屯溪區(qū)和徽州區(qū)作為省級重點開發(fā)區(qū)，其余地區(qū)規(guī)定為全省乃至全國生態(tài)產(chǎn)品供給安全保障的重要區(qū)域，全國重要的水土保持、水源涵養(yǎng)和生物多樣性維護生態(tài)功能區(qū)，人與自然和諧相處的示范區(qū)，不適合大規(guī)模開發(fā)利用。在加強生態(tài)修復和環(huán)境保護的同時，可以發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，同時適當引導超載人口有序轉(zhuǎn)移應當是未來發(fā)展的方向。

1.4 皖西山區(qū)，人口負載低，可開發(fā)利用的土地資源極其有限

皖西山區(qū)屬國家大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)，被劃定為國家重點生態(tài)功能區(qū)。該區(qū)域包括岳西、金寨、霍山、潛山、太湖及石臺縣，國土總面積1.34萬平方公里，占全省國土面積9.60%。該區(qū)域是淮河中游和長江下游的重要水源補給區(qū)，是全國重要的水土保持型和水源涵養(yǎng)型生態(tài)功能區(qū)，也是全省乃至長三角地區(qū)的重要生態(tài)屏障。

皖西山區(qū)土壤侵蝕敏感性程度高，地質(zhì)災害危險性高，人口總量在未來需要有所降低。為維持生態(tài)穩(wěn)定，有必要逐步實現(xiàn)人口的有序轉(zhuǎn)移，使該區(qū)域人口數(shù)量明顯減少，人口質(zhì)量顯著提高。采取嚴格的保護措施，構建生態(tài)走廊，促進自然生態(tài)系統(tǒng)恢復，增強生物多樣性維護能力。建立水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)，保護國家重點經(jīng)濟水生動植物資源。加強小流域綜合治理，強化水土保持，恢復退化植被，鞏固和擴大退耕還林成果。嚴格對資源開發(fā)和建設項目的監(jiān)管，控制人為因素對土壤的侵蝕，保護和恢復自然生態(tài)系統(tǒng)，增強水土保持能力。未來的城鎮(zhèn)建設，需要據(jù)點式建設為主，逐步減少農(nóng)村居民點粗放式占用的空間，工業(yè)、城鎮(zhèn)等基礎設施建設要集約開發(fā)，重點規(guī)劃和建設資源環(huán)境承載能力較強的縣城和中心城鎮(zhèn)，逐步引導山區(qū)人口向都市圈地區(qū)、縣城及中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。實施生態(tài)移民，逐步降低該區(qū)域的人口密度，提高人口素質(zhì)。

2 安徽省人口空間結構的調(diào)整戰(zhàn)略

安徽經(jīng)濟近年的加速崛起，人口與經(jīng)濟的分布不一致性在不斷增強，區(qū)域經(jīng)濟差異也在不斷擴大。全省經(jīng)濟發(fā)展大體呈現(xiàn)南高北低、東高西低、中部凸起的空間格局。與經(jīng)濟格局相反，人口分布北多南少，經(jīng)濟發(fā)展滯后的皖北地區(qū)是全省人口比重最大的地區(qū)。改善安徽省人口分布的戰(zhàn)略目標就是促使人口分布與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，人口分布與城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，人口分布與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)安徽省人口與經(jīng)濟、城市、環(huán)境的和諧發(fā)展。

2.1 引導皖江增人與皖北、皖西減人的平衡

近些年，安徽省皖江地區(qū)利用地理位置的優(yōu)勢，率先融入長三角地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展迅速。《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》2010年1月得到了國務院的正式批復，皖江地區(qū)迎來了前所未有的發(fā)展機遇，來自沿海發(fā)達地區(qū)的大量資本與企業(yè)相繼集聚示范區(qū)。大量企業(yè)集聚的同時，示范區(qū)對勞動力的需求量也在與日俱增。而安徽皖北及皖西山區(qū)人口眾多，經(jīng)濟基礎較為薄弱，創(chuàng)造的就業(yè)機會有限，大量勞動力出省打工，過剩人口仍滯留在農(nóng)村地區(qū)。因此，要實現(xiàn)安徽經(jīng)濟的快速發(fā)展，改善目前的人口分布狀況，實現(xiàn)人口與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須加強各區(qū)域間的合作。皖江地區(qū)市縣可以與皖北、皖西相關市縣開展結對幫扶。目前，合肥市與阜陽市、蕪湖市與亳州市、馬鞍山市與宿州市已經(jīng)結對幫扶，合肥市與皖西地區(qū)壽縣、霍邱縣結對幫扶，銅陵市與皖北的五河縣、固鎮(zhèn)縣、懷遠縣結對幫扶，蕪湖縣與皖北的睢溪縣結對幫扶等。這種皖江地區(qū)市縣與皖北、皖西相關市縣開展結對幫扶的做法需要進一步完善發(fā)展，重點要引導皖江增人與皖北、皖西減人的平衡。皖江地區(qū)也可以將部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到皖北、皖西地區(qū)，以創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，同時為皖北、皖西地區(qū)的發(fā)展提供資金、技術等幫助。皖江地區(qū)市縣可以根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展對勞動力的需求，向皖北、皖西的相關市縣發(fā)布用工需求，制定人口增減平衡計劃，引導皖北、皖西地區(qū)的大量勞動力向皖江地區(qū)轉(zhuǎn)移?？傊?，從全省視角看，就是逐步引導人口向重點開發(fā)區(qū)域皖江地區(qū)轉(zhuǎn)移，逐步降低皖北地區(qū)、皖西山區(qū)的人口密度，提高人口素質(zhì)。兩地縣市共同加強基礎教育和技能培訓，增強轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)能力。

2.2 促進開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃與用工規(guī)劃、人口規(guī)劃相協(xié)調(diào)

目前，安徽全省已經(jīng)有省級以上各類開發(fā)園區(qū)175家，占地面積4229.5平方公里。按照產(chǎn)城融合要求，這些開發(fā)園區(qū)未來必須與所在地城市一體化發(fā)展。建設開發(fā)園區(qū)實際上就是建設將來的宜業(yè)宜居的現(xiàn)代化新城區(qū)。以往我省的各級開發(fā)園區(qū)十分注重產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和基礎設施規(guī)劃，而忽視用工規(guī)劃和居住人口規(guī)劃，這對開發(fā)區(qū)長期協(xié)調(diào)發(fā)展不利。因此，從提升我省的各級開發(fā)園區(qū)的質(zhì)量和轉(zhuǎn)型升級角度看，必須在開發(fā)園區(qū)規(guī)劃中補充人口發(fā)展規(guī)劃部分，要求開發(fā)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與就業(yè)人口規(guī)劃、居住人口規(guī)劃之間相協(xié)調(diào)。

2.3 加強城市規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃與人口發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)

通常說，城市有四大基本功能：居住、工作、游憩和交通。居住功能在城市四大功能之中首當其沖。城市居住功能的健全，人居環(huán)境的改善，有賴于房地產(chǎn)開發(fā)事業(yè)的健康發(fā)展。在城市規(guī)劃引導下，房地產(chǎn)開發(fā)是進行城市空間利用和資源開發(fā)的具體表現(xiàn)形式。城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)是計劃與實施的關系。因此，在我國新發(fā)展階段每一個城市或城鎮(zhèn)在制定城市規(guī)劃的同時還需要有自己的房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃。更為重要的是，城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃都要與人口發(fā)展規(guī)劃相結合，因為城市建設是以人的居住為核心。城市規(guī)劃要按人口發(fā)展規(guī)劃來加強對房地產(chǎn)開發(fā)的管理，每一個城市房地產(chǎn)開發(fā)要滿足就業(yè)人口和居住人口增長在居住和公共服務業(yè)發(fā)展上的要求。房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃要根據(jù)城市人口發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃房屋類型的結構，研究拆遷安居房、廉租房、經(jīng)濟適用房、普通商品房、高檔公寓樓和休閑別墅房的需求比例。

現(xiàn)在人們在議論中國出現(xiàn)“鬼城”的情況，其中有兩個主要原因，第一個是某城市住房供給大大超過了真實的居住需求，第二個就是中國老百姓理財?shù)目煽壳篮苌?，只能把錢投到住房上，這無形中增加了“需求旺盛”的現(xiàn)象。影響住房供需，還有區(qū)位因素和綜合配套服務因素。樓盤區(qū)位不好，需求就少?，F(xiàn)在出現(xiàn)的“鬼城”基本上只有一棟棟房子，看不到配套的公共服務，看不到學校、醫(yī)院、公共交通、商貿(mào)，這說明中國的新城建設失敗的例子，大都缺乏一個科學的綜合規(guī)劃和綜合配套服務。

2.4 鼓勵農(nóng)村人口向大城市及中小城市遷移

從安徽全局來說，省內(nèi)各個中小城市建設都需要加強人口集聚和吸納的能力。皖江示范區(qū)的城市是我省人口集聚和吸納的能力較強的地方，需要實施積極的人口遷入政策，鼓勵皖北地區(qū)、皖西山區(qū)的人口向中小城市遷移?！笆濉睍r期，合肥經(jīng)濟圈向合肥都市圈方向發(fā)展，人口集聚和吸納的能力最強。長江沿岸的蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、安慶各市實施跨江發(fā)展，也長期具有人口集聚和吸納的能力。皖江示范區(qū)內(nèi)的一些縣城向中小城市發(fā)展，也具有一定的人口集聚和吸納的能力。要進一步改革戶籍管理制度，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記管理制度，逐步實現(xiàn)在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的流動人口本地化。

2.5 提倡省內(nèi)人口向省外遷移

從安徽省區(qū)位特點看，是內(nèi)陸近海。近十年來，皖北地區(qū)、皖西山區(qū)的大量過剩勞動力是流向上海市、江蘇省、浙江省。這是一種自然的選擇。安徽省各級地方政府應當鼓勵外出打工者舉家流出，提倡省內(nèi)部分人口向省外遷移，重點是沿海發(fā)達地區(qū)，包括長三角、珠三角、京津地區(qū)等。據(jù)人口普查資料表明，在流往省外的人口中，主要流向是東南沿海的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，集中于上海、廣東、福建、浙江、江蘇一帶。像江蘇的蘇州、無錫、常州（簡稱“蘇錫常地區(qū)”），廣東的廣州、深圳、珠海，浙江的溫州、寧波等。目前，安徽已經(jīng)成為長三角地區(qū)的重要組成部分，長三角地區(qū)各省市之間已經(jīng)簽署并正在簽署一系列專題合作協(xié)議，將有利于為省際人口流動和人口遷移掃除障礙。

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