社會組織的社會治理功能探析

侯國鳳

（長沙民政職業(yè)技術學院，湖南長沙410004）

社會組織的社會治理功能探析

侯國鳳

（長沙民政職業(yè)技術學院，湖南長沙410004）

創(chuàng)新社會治理大背景下，社會組織的廣泛參與已成必然。社會組織參與社會治理的應然功能使得其獲得社會承認成為現(xiàn)實，但是鑒于主客觀等方面因素的影響，如何有效對接政府、應對市場，社會組織能否最大限度地踐行社會治理功能，又存在實然的局限。因此，基于“形成現(xiàn)代社會組織體制”為目標，探討我國社會組織如何有效發(fā)揮社會治理功能具有重要意義。

社會組織；非營利性組織；社會治理；公共職能

黨的十八屆三中全會提出了“創(chuàng)新社會治理體制”的新論斷，明確指出了要不斷“改進社會治理方式”、“激發(fā)社會組織活力”。這也就意味著黨和政府進一步認可了社會組織在全面深化改革、創(chuàng)新社會治理體制過程中的重要作用，作為社會治理的重要主體，將與政府、市場等多種力量共同平等參與社會公共服務。社會治理創(chuàng)新的核心在于要改進原有的政社不分狀態(tài)，促進政社分開常態(tài)化。而政府放權和社會接權自然也就是政社分開一個問題的兩個方面，政府已開始放權，社會是否具有能力接權？社會組織是否具備了足夠的能力呢？如何才能使社會組織能夠更好地承接政府轉換職能？為此，本文基于社會組織與社會治理的關系，結合實際系統(tǒng)分析社會組織的社會治理功能，以有效推進社會組織參與社會治理。

一、社會組織與社會治理的邏輯契合

在全球范圍，社會組織作為一支獨立于政府體系之外承擔一定公共職能的重要力量。從上世紀80年代以來，在政府和企業(yè)體系之外，應解決現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的各種社會問題的需要而產(chǎn)生，得以迅速發(fā)展。目前已經(jīng)活躍于現(xiàn)實生活的方方面面，表現(xiàn)出與政府組織在功能上具有較強的互補性。而全球化趨勢又增加了社會組織的影響和作用，不同國家在不同的發(fā)展階段或不同的社會發(fā)展領域，社會組織與政府組織的關系又呈現(xiàn)出復雜性、多樣性，既有鼓勵，也不乏限制。不過發(fā)展至今，真正對社會組織直接禁止的國家已很少，大多已介于鼓勵與擔心之間。在歐美等發(fā)達國家，非營利性組織的發(fā)展與政府改革已經(jīng)成為一個問題的兩個方面:非營利性組織的發(fā)展是政府改革的重要背景和推動力量，而政府改革則是非營利性組織發(fā)展的重要條件和歷史機遇。在我國的情況也類似，隨著民間非營利性組織的興起和迅速發(fā)展，并在社會發(fā)展領域起著越來越重要的作用，黨的十七大報告明確承認了非營利性組織的政治地位，將非營利性組織、非政府組織、民間組織等，統(tǒng)而歸之為社會組織。黨的十八屆三中全會提出了“創(chuàng)新社會治理體制”的新論斷，明確指出了要不斷“改進社會治理方式”、“激發(fā)社會組織活力”。也就意味著新的政府、市場和社會組織并存的格局已經(jīng)基本形成，這是我國社會發(fā)展的需要，也是勢所必然的結果?？梢?，社會組織是在社會發(fā)展過程中社會結構不斷分化的基礎上興起發(fā)展的，是各種社會力量博弈的結果；同時作為社會發(fā)展博弈的結果，社會組織又會被不斷卷入新的社會博弈中去，成為社會博弈的一個重要主體，其作為一支重要力量不斷參與到社會治理進程中去已成為事實。

二、社會組織參與社會治理的應然功能

作為全面深化社會治理改革的一個重要內(nèi)容，社會組織參與社會治理創(chuàng)新，既是對原有傳統(tǒng)的、政府獨導的社會管理體制的改革，又是前所未有的社會多元參與治理的組織制度創(chuàng)新。鼓勵、支持社會組織發(fā)展，使其成為與政府、市場體系并存的第三支力量，對于推動我國社會治理創(chuàng)新，特別是在那些政府做不好、不便做或者市場不愿做的領域發(fā)揮其功能，推動社會發(fā)展具有重要意義。

1、社會組織是社會治理的重要主體

當代社會生活的現(xiàn)實中，政府在社會治理過程中的最重要、最主要的主體地位毋庸置疑，但政府并不是唯一的主體。十八屆三中全面明確提出“社會治理創(chuàng)新”，由“社會管理”到“社會治理”并非簡單的一詞之變，而體現(xiàn)的是我黨執(zhí)政理念的根本轉變，正在由傳統(tǒng)的政府一元管理轉向社會力量廣泛參與的多元治理?！包h委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制建設目標要求發(fā)揮“社會”在社會治理中的積極作用。社會組織作為社會治理的重要主體之一，必須要做好政府的伙伴，主動承接政府承受不起、也不應該繼續(xù)承擔的職能，起到政府起不到、也不應該起的作用，“彼此之間完全應該、也可能形成社會治理和服務的合力”[1]。在社會治理中，社會組織作為政府不可替代的主體，是由其民間性、自愿性、組織性、非營利性、自治性等基本特征所決定的。正是這些基本特征，使其在參與社會治理過程的某些方面能夠比政府更有優(yōu)勢，更具靈活性，更易于獲得社會認同，更能促進社會自治。

2、社會組織的資源整合功能，可為社會治理聚集社會資本

相對于企業(yè)和政府而言，“非營利性組織有一個重要的社會功能就是動員社會資源”[2]。具體而言，通常表現(xiàn)在各種社會組織不僅可以通過公益性、慈善性的募捐活動籌集款、物，吸納社會捐贈資源，而且可以通過發(fā)動志愿者參與到各種公益活動中去，動員并形成廣泛的志愿服務資源。通常情況下，雖然社會組織既不能像政府通過稅收獲取公共資源，也限制了其像企業(yè)那樣通過生產(chǎn)經(jīng)營獲取市場資源，但是由于其志愿、公益、互惠、合作、公信等屬性，不僅有利于將人們之間的利益融合和關聯(lián)起來，并建構合作性群體，而且能夠通過組織內(nèi)部效應，對其成員進行社會化，使之融入某種文化之中，并使其在信任和合作之中增進共同利益。這樣，也就賦予了其動員社會資源的廣闊空間。社會組織的這種資源動員機制，就其本質而言，可以說是建立一種在社會各界對于其所倡導的志愿、公益理念的認同基礎上的“信托”關系，社會各界基于對社會組織的信任，將款物等資源支持委托給社會組織，讓其聚集起來，去辦公益服務。這樣，在一定程度上，社會組織動員聚集社會資源，也就成為了一種有別于國家稅收和市場交換的資源配置機制，拓寬了原有國家調(diào)度、市場交換的資源整合邊界，可以為社會治理創(chuàng)新聚集更多的社會資本。

3、社會組織的服務功能，能夠提升社會治理的效率

如今，社會對于公共服務的需求越來越高，但傳統(tǒng)由政府獨自承擔公共服務或物品提供難以滿足發(fā)展需要，而通過市場提供則又存在“搭便車”或供給不足等局限。正如斯蒂格利茨所言：“對那些提議對市場失靈和收入分配不平等采取政府干預的人們，經(jīng)濟學家提醒他們也不要忘記政府同私人市場一樣是有缺陷的。政府并不是某種具有良好意愿的計算機，總是能夠作出對某個社會有益的無私?jīng)Q策”[3]。因此，在市場失靈與政府失靈的情況下，許多國家逐漸改變由政府直接提供公共服務的傳統(tǒng)，轉變?yōu)橛烧Y助社會組織提供?！啊颉?jīng)作為‘有效的’服務提供者，然而顯而易見的局限使世界各國的政府逐漸將具體的服務管理責任委托出去，學校、醫(yī)院、大學及其它服務機構不斷地被要求以獨立的、非利潤分配團體的形式進行運作，而不是在公共服務的支配下運作。這些團體漸漸發(fā)現(xiàn)它們之間為爭取資金和服務對象競爭，并不得不使它們的資金來源多樣化，以爭得政府對它們最高的撥款。當這一切發(fā)生時，它們開始變得像獨立的非營利團體，最后轉移到‘第三域’”[4]。

同時，現(xiàn)代社會的公共需求日益多元化，但是政府則要對最大多數(shù)的社會成員負責，其所能提供的公共服務或物品必然趨向于“共性”，以最大程度地滿足社會的普遍性需要。這樣，難以對日趨多元化的公共需求作出適切的反應，有效滿足“局部性”需求，更不用說“個別化”需求了。當然，政府部門的局限剛好是社會組織的優(yōu)勢，社會組織憑借其非政府性、志愿性、非營利性，帶來了較強的親民性，能夠比較及時、適切地了解不同階層、不同群體的需求。加之，隨著社會組織的興起，政府競價資助、購買服務等方式不斷發(fā)展，競爭性市場機制也日漸導入公共服務領域，從而有利于提高服務效率。

4、社會組織的交流功能，能夠柔化社會治理的剛性

傳統(tǒng)社會管理的重要路徑是通過政權組織強化社會的控制職能，政府職能部門都是剛性的執(zhí)行者。市場經(jīng)濟則又傾向于將一切商品化，甚至于人都是被簡化為抽象的生產(chǎn)關系中的“生產(chǎn)者”、“消費者”，視為“生產(chǎn)要素”。但是人作為有情感的社會性動物，有“群”的需要，需要在“群”中獲取交流，得到歸屬，尤其是與那些在興趣、志向、年齡、籍貫、職業(yè)、行業(yè)等方面具有較強同質性或者比較接近的人交往。況且，隨著改革的不斷深化，一方面，我國原有“單位制”逐漸斷裂，個體的組織化程度降低；另一方面則是社會流動加劇，社會日益“陌生化”，這樣，人們也就更加有歸屬的需要。再加之，政府職能的轉變，帶來了政府“不管領域”的不斷擴大，社會治理逐漸由過去的對“單位人”或“村中人”的嚴控管理逐漸轉變成對“社會人”的寬松治理。社會組織較之于政府部門更能貼近基層，如老鄉(xiāng)會、同學會等聯(lián)誼性組織，社工機構、志愿服務團隊等公益性組織以及行業(yè)協(xié)會等，都可成為基層社會群體互動的媒體平臺，在互動中，將其思想觀念、理想信念、行為規(guī)范等融于其組織宗旨或行為指南之中，使千千萬萬的無組織可言的“社會人”重新回歸到組織的管理和約束之中，促進社會和諧發(fā)展。

三、社會組織參與社會治理的實然局限

相對應然功能而言，社會組織參與社會治理過程中，就其面向法律制度的社會承擔、服務目標群體、社會公眾等不同層面，尚存實然局限。

1、登記制度已改進，但社會承認仍不足

社會承認，就是社會對于社會組織的角色定位與角色期待，核心在于社會組織是否具備與其角色身份相符的法律責任和社會責任的基本要求。我國長期以來采取雙重管理體制，強化了對社會組織監(jiān)管的同時，也制約了部分社會組織合法身份的獲取。近年來，黨和國家進行了社會組織管理體制的不斷探索，“十二五”規(guī)劃綱要明確指出要“統(tǒng)一登記”、“改進社會組織管理”、“建立健全統(tǒng)一登記”[5]；十八大報告首次正式提出加快形成“政社分開、權責分明、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”；2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱《方案》）更明確了“關于社會組織三個行政法規(guī)修改的宗旨、主要內(nèi)容及時間表，明確指出成立行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務主管單位審查同意”[6]。至此，取代雙重管理體制的統(tǒng)一直接登記體制初步成形。隨著社會組織參與社會治理創(chuàng)新和社會建設的頂層設計逐漸成形，各地紛紛嘗試對社會組織登記制度進行改革，但通過比較各地最近兩年出臺的專項法規(guī)、政策、條例等，不難發(fā)現(xiàn)社會組織直接登記準入等方面依然存在不少實際局限。一方面，制度慣性依然存在，社會組織的身份工具性傾向明顯。社會組織的本質定位應該是與政府同樣作為社會治理的重要主體，是政府協(xié)同社會治理創(chuàng)新的重要“伙伴”，不是“伙計”。但實踐中，不少政府有關社會組織改革仍將僅期望其發(fā)揮好工具性功能，做好政府的幫手。另一方面，登記制度缺乏系統(tǒng)性，配套政策尚需跟進?！巴椒ú蛔阋宰孕小盵7]。對社會組織實行直接登記改革，各級政府的專項政策都提出了支持和推進。但試點過程中，對社會組織實行直接登記所采取的配套政策相當不足，尤其是推進直接登記的過程中，“充實登記管理力量”、“加強監(jiān)管能力”、“建立健全評估機制”等方面的現(xiàn)實需要都沒有及時跟進，也就使得部分地區(qū)的社會組織直接登記政策尚流于程序性的形式，并未能通過簡化登記程序而有效促進社會組織在提供公共服務、參與社會治理創(chuàng)新層面更進一步。因此，整體而言，當前社會組織直接登記的配套政策措施亟需跟進、完善。

2、深處社會系統(tǒng)博弈，社會組織參與社會治理的服務質量還不高

社會組織參與社會治理的能力，通常是指社會組織參與社會治理過程中為公眾、社區(qū)、社會所提供的優(yōu)質服務能力，主要涉及到資源整合能力、專業(yè)技術能力等。目前社會組織在與政府的博弈中，事實上的相對弱勢影響了專業(yè)服務能力。一定程度上，仍處于“強國家-弱社會”模式之下，政府是主導，社會組織成為附屬，兩者形成事實上的依附性合作關系。附屬地位的影響，導致社會組織過于迎合政府需要。比如，當前推行的政府購買服務，就其本質而言，應該是通過政府購買服務模式，社會組織應該是替代政府為社會提供更好的公益服務，但鑒于經(jīng)費資源的局限，社會組織為了自身發(fā)展，往往不是把提高服務質量作為核心目標，而是將重點放在迎合政府的需要，美化形式，做好匯報，搞好關系，最大限度地獲取資源。而某些政府職能部門，也未必完全理解政府購買服務的初衷，或者基于局部的、部門的利益，采取“選擇性執(zhí)行”的策略，服務轉移了，但資源還繼續(xù)掌控，或者尋租性地選擇“信得過”的社會組織。這樣，不僅強化了其對政府的依賴，而且將直接影響服務。

3、管理不完善，社會組織參與社會治理的公信力不足

社會公信力通常是指社會組織獲得社會公眾及利益相關者信任的能力。具體而言，即社會組織在承接政府購買服務、參與社會治理過程中不斷保持社會公益形象、增加社會信任、提高信譽，并為之加強自我監(jiān)督、建立品牌效應等，從而具備良好的社會信譽。社會組織尤其是公益類社會組織的資源很大程度上來自于社會公眾無私支持，其社會信譽理應成為其安身立命之本。社會組織要借助其公益行動績效以及組織運作過程中通過透明、誠信和可預期行為，獲得社會廣泛信任和支持。實踐中，社會組織通常也有增強公信力方面的行為準則或制度安排，但在執(zhí)行過程中往往因“選擇性執(zhí)行”而被有意或無意忽略掉，影響其社會信譽的有效形成，導致公信力受損。社會信譽維持能力不強，不僅會影響到社會組織的社會形象，而且會吞噬其持續(xù)承接服務的能力。近年來有關慈善公益領域的負面事件帶來的影響就是明證，引發(fā)了人們對社會組織信譽及責任的深層思考。

四、結語

我國社會組織伴隨著改革開放的歷史進程而興起并發(fā)展壯大，在進一步深化改革和創(chuàng)新社會治理中，社會組織必然成為重要的社會主體，且具有不可替代的應然優(yōu)勢。但是，社會組織所面臨的主客觀因素，導致其整體構成復雜、形式多樣、服務參與能力不強、社會承認不足等方面的實然局限也將長期存在。因此，堅持以黨的十八大提出的“形成現(xiàn)代社會組織體制”為目標，從體制改革、制度創(chuàng)新以及促進社會組織的良性發(fā)展等角度，結合實踐需要，探討我國社會組織如何有效發(fā)揮社會治理功能，具有現(xiàn)實而長遠的意義。

[1]鄧偉志.社會組織與政府改革[N].學習時報，2005-08-01.

[2]王名.非營利性組織的社會功能及其分類[J].學術月刊，2006, (9).

[3][美]斯蒂格利茨.經(jīng)濟學（中譯本）[M].北京：中國人民大學出版社，1997.

[4][英]邁克·赫德森.未被開發(fā)的“域”[A].李亞平,于海.第三域的興起[C].上海：復旦大學出版社，1998.

[5]中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要[Z].

[6]國務院.國務院機構改革和職能轉變方案[M].北京：人民出版社，2013.

[7]《孟子·離婁上》.

P632.9

A

1671-5136(2015)04-0030-04

2015-12-10

本文為民政部“中國社會組織建設與管理”理論研究課題（課題編號：MZACR001-1215）、湖南省哲學社會科學基金項目（課題編號：14YBA032）階段性成果。

侯國鳳，女，黑龍江鶴崗人，長沙民政職業(yè)技術學院副教授，研究方向：社會工作教育、社會工作服務。