高密市“新農(nóng)保”制度運(yùn)行分析

高密市財(cái)政局 李輝

解決農(nóng)村居民養(yǎng)老問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)中央惠農(nóng)政策、提升“三農(nóng)”工作水平的重要問(wèn)題。我國(guó)于2009年開(kāi)展了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度即“新農(nóng)保”的試點(diǎn)工作。歷經(jīng)七年的實(shí)踐，新農(nóng)保在運(yùn)行過(guò)程中，已經(jīng)取得很大成效，但也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題，為了能更好更全面的了解新農(nóng)保的運(yùn)行情況，筆者對(duì)農(nóng)民數(shù)量眾多的柴溝、膠河生態(tài)區(qū)等四處偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行了調(diào)查，現(xiàn)將情況分析如下：

一、新農(nóng)保帶來(lái)的成效

根據(jù)調(diào)查，高密新農(nóng)保參保率較高，這表明農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到新農(nóng)保制度帶來(lái)的好處，也從中得到了實(shí)惠。

首先，從退休老人的角度來(lái)看，養(yǎng)老金作為老人的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)來(lái)源，使得參保老人的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性有了一定提高，在一定程度上降低了老人在經(jīng)濟(jì)來(lái)源和照料方面對(duì)子女的依賴(lài)，減輕了子女的養(yǎng)老壓力。調(diào)查中，柴溝鎮(zhèn)西旺村的八旬老人王某情緒非常激動(dòng)，一個(gè)勁的感謝政府的好政策，真正為人民排憂(yōu)解難，他表示以前由于沒(méi)有勞動(dòng)能力，也沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，都是靠子女每個(gè)月給的養(yǎng)老費(fèi)生活，在子女工資發(fā)放不及時(shí)的情況下，經(jīng)常過(guò)的很拮據(jù)，只能靠饅頭咸菜度日，自從有了新農(nóng)保，在每個(gè)月按時(shí)領(lǐng)取養(yǎng)老金的情況下，基本能保證天天有菜有肉的生活，生活水平有了明顯的提高。

其次，從子女角度看，父母有一定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，有了一定的生活保障，不只是減輕了自己的經(jīng)濟(jì)壓力，還減輕了心理負(fù)擔(dān)，父母的基本生活來(lái)源有了保障，可以讓子女更省心放心也更安心。膠河生態(tài)區(qū)大王吳村的吳姓居民表示自己上有老下有小，生活壓力很大，經(jīng)常處于顧小難顧老，顧老難顧小的兩難境地，自從有了新農(nóng)保，年近八旬的老母親有了養(yǎng)老金，滿(mǎn)足了基本生活需求，自己的壓力明顯減輕，不只是在經(jīng)濟(jì)上有了緩解，心理上也得到了解脫，再也不用為看到母親受苦自己卻無(wú)能為力而愧疚擔(dān)憂(yōu)了。

最后，不管是從老人的角度還是從子女的角度看，新農(nóng)保在一定程度上讓參保農(nóng)民有了希望，給予參保人未來(lái)的生活提供了保證，對(duì)緩解中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老困境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的“老有所養(yǎng)，老有所依”具有重要作用，得到了農(nóng)民群眾的一致好評(píng)。

二、新農(nóng)保存在的問(wèn)題

從目前情況來(lái)看，新農(nóng)保制度的實(shí)施切實(shí)給農(nóng)民帶來(lái)了很大的實(shí)惠，但是仍存在著一些問(wèn)題會(huì)影響新農(nóng)保制度的順利、可持續(xù)運(yùn)行，這些問(wèn)題主要體現(xiàn)在四個(gè)方面；

一是地方政府財(cái)政投入困難，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，我國(guó)新農(nóng)保制度中政府補(bǔ)貼由中央補(bǔ)貼和地方財(cái)政補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成。地方政府要根據(jù)實(shí)際情況提高農(nóng)村養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)參保農(nóng)民的補(bǔ)貼金額，高密由于農(nóng)業(yè)人口眾多，縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的金額需要量大，2015年縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼大約1.5億元，根據(jù)歷年經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，以后還會(huì)呈逐年遞增的趨勢(shì)加大補(bǔ)貼金額，給高密政府造成了很大的經(jīng)濟(jì)壓力。

二是基金監(jiān)管問(wèn)題突出，從目前新農(nóng)保實(shí)施情況來(lái)看，新農(nóng)保是由縣級(jí)政府管理的，由于統(tǒng)籌層次低，規(guī)模小、基金分散、基金調(diào)劑范圍小，導(dǎo)致新農(nóng)?；鹬饕媾R統(tǒng)籌率低，安全性低的狀況。另外，統(tǒng)籌層次的低下，限制了基金的監(jiān)管、管理人才的取得以及投資能力等問(wèn)題，導(dǎo)致了基金的流失以及違規(guī)存放、違規(guī)擠占等問(wèn)題的發(fā)生。此外，按政策規(guī)定新農(nóng)保基金保值增值途徑只能采取存定期存款或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的方式，沒(méi)有關(guān)于其他投資渠道的規(guī)定，而在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等的限制，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)不能更好的對(duì)基金進(jìn)行投資，而是都存入了銀行，銀行存款利率相對(duì)較低，因而造成投資渠道狹窄，賬戶(hù)基金保值增值困難的情況。

三是新農(nóng)保在制度運(yùn)行和制度銜接方面存在的問(wèn)題，一是政府業(yè)務(wù)能力有待提高和創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不健全和機(jī)構(gòu)管理不善。已有的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，存在各機(jī)構(gòu)間職能界定不清，公務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高、工作人員流動(dòng)性大以致工作團(tuán)隊(duì)變動(dòng)性大，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)難以得到保證，信息化系統(tǒng)建設(shè)缺失等問(wèn)題。二是經(jīng)辦管理模式陳舊，有待創(chuàng)新，當(dāng)前的新農(nóng)保經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)滿(mǎn)足不了新農(nóng)保制度運(yùn)行的需要，可能會(huì)阻礙新農(nóng)保制度的發(fā)展。三是新農(nóng)保制度與其他社保制度難以銜接，主要是農(nóng)村社會(huì)保障制度內(nèi)的各種保險(xiǎn)及制度的整體融合與銜接和我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體系中各種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的融合與銜接。

四是法律強(qiáng)制與長(zhǎng)期自愿參保存在問(wèn)題，一是缺乏法律保障，新農(nóng)保制度是整個(gè)社會(huì)保障制度的一部分，它的有效運(yùn)行必須依靠完整的法律才能得到保證。但是我國(guó)不管是老農(nóng)保還是新農(nóng)保都沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)立法。目前我國(guó)還沒(méi)有針對(duì)新農(nóng)保的專(zhuān)門(mén)性法律，以致使新農(nóng)保制度的管理、基金運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管以及新農(nóng)保機(jī)構(gòu)的服務(wù)等各方面仍然難以有效保障。二是農(nóng)民長(zhǎng)期參保難以維持，目前國(guó)家政策確定的新農(nóng)保的養(yǎng)老金繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比較低，很多人認(rèn)為當(dāng)前養(yǎng)老金水平無(wú)法滿(mǎn)足未來(lái)養(yǎng)老需求，難以完全替代子女贍養(yǎng)。三是強(qiáng)制性與自愿性難以融合，目前新農(nóng)保參保是自愿的，沒(méi)有參保的強(qiáng)制性規(guī)定，參保覆蓋面尚有缺口。

三、新農(nóng)保的對(duì)策和建議

(一)實(shí)行差異化補(bǔ)貼，均衡各地財(cái)力，保證地方財(cái)政可持續(xù)投入

一是中央財(cái)政對(duì)各省實(shí)行差異化補(bǔ)貼，中央對(duì)新農(nóng)保壓力較大的省份按人頭給予一定的補(bǔ)貼，以緩解其經(jīng)濟(jì)壓力。對(duì)新農(nóng)保壓力較小的省份，可減少其補(bǔ)貼，發(fā)揮地方財(cái)政優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持以中央政府主導(dǎo)，平衡不同地域間的貧富差距，保證實(shí)現(xiàn)橫向公平。二是省財(cái)政給予各縣差異化補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是每個(gè)省都存在的問(wèn)題，各市和縣的財(cái)政能力也難以一致，因而縣級(jí)補(bǔ)貼在省、市、縣財(cái)政的責(zé)任劃分上不能同等對(duì)待。而新農(nóng)保制度中，總量最大、任務(wù)最重的是縣級(jí)政府，因而要根據(jù)各縣的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況與能力實(shí)行補(bǔ)貼。如：財(cái)力雄厚的縣，縣級(jí)財(cái)政多補(bǔ)貼一些，財(cái)政薄弱的縣，省、市級(jí)財(cái)政多補(bǔ)貼一些，以使省內(nèi)各縣間的經(jīng)濟(jì)水平可以達(dá)到平衡，以保障新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展。

(二)完善新農(nóng)?；疬\(yùn)營(yíng)及監(jiān)管制度

一是提高新農(nóng)保基金的統(tǒng)籌層次，由縣級(jí)統(tǒng)籌改為省級(jí)統(tǒng)籌，將新農(nóng)?；鸺{入省里管理；二是建立新農(nóng)保多方監(jiān)管機(jī)制，如除日常監(jiān)督審計(jì)外還可聘請(qǐng)第三方進(jìn)行審計(jì)，同時(shí)要對(duì)信息進(jìn)行披露；三是建立新農(nóng)?；鹁C合管理投資機(jī)制，即在新農(nóng)保省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，省級(jí)基金管理部門(mén)根據(jù)相關(guān)規(guī)定，建立由專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員組成的基金投資管理部門(mén)，制定出安全性、流動(dòng)性、收益性相輔相成的綜合投資機(jī)制。

(三)強(qiáng)化政府現(xiàn)代化綜合服務(wù)，加強(qiáng)與其他社保制度的銜接

一是完善基層經(jīng)辦服務(wù)平臺(tái)，可從完善經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置，培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)工作人員，建設(shè)數(shù)字化信息平臺(tái)三個(gè)方面著手。二是創(chuàng)新經(jīng)辦服務(wù)機(jī)制，可采用適合現(xiàn)在服務(wù)需求的管理方式，運(yùn)用商業(yè)化、現(xiàn)代化和專(zhuān)業(yè)化的技術(shù)，增強(qiáng)經(jīng)辦力量，有效降低運(yùn)行成本。三是實(shí)施新農(nóng)保與其他制度間的動(dòng)態(tài)鏈接，要求設(shè)計(jì)出銜接過(guò)渡性方案，使新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠動(dòng)態(tài)鏈接。目前新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已進(jìn)行銜接合并，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，隨著二元化結(jié)構(gòu)的破除，城鄉(xiāng)差距的縮小，需要將各種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸融合。

(四)完善新農(nóng)保法律規(guī)范制度

一是建立專(zhuān)門(mén)性的《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，把目前有效運(yùn)行的所有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全部立法，保證各種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度穩(wěn)定可持續(xù)、有理有根據(jù)。二是單獨(dú)建立與新農(nóng)保制度相匹配的《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，把新農(nóng)保的制度運(yùn)行方式、中央和地方的責(zé)任、個(gè)人繳費(fèi)的自愿與強(qiáng)制、個(gè)人賬戶(hù)的私有性等權(quán)力與義務(wù)主體關(guān)系以法律形式明確出來(lái)，同時(shí)也要對(duì)新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管運(yùn)營(yíng)制度及程序進(jìn)行立法。三是在各種養(yǎng)老金不能完全融合之前，建立各種養(yǎng)老保險(xiǎn)的退保及轉(zhuǎn)保制度，以滿(mǎn)足不同居民的不同需求。

(五)建立農(nóng)民資源繳費(fèi)的綜合激勵(lì)機(jī)制

一是多交費(fèi)、多補(bǔ)貼、多積累，提高自身待遇水平，二是綜合宣傳機(jī)制，可采取綜合媒體、深入基層走村入戶(hù)、組織養(yǎng)老金發(fā)放活動(dòng)等方式進(jìn)行宣傳，鼓勵(lì)群眾參保。

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