創(chuàng)新管理理念 踐行為民服務(wù)——對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)如何實(shí)現(xiàn)納稅人本質(zhì)需求的思考

湖北省廣水市國家稅務(wù)局 李波

一、換位體驗(yàn)發(fā)現(xiàn)的問題及引發(fā)的思考

在第二批群教活動(dòng)的換位大體驗(yàn)中，筆者注意到，納稅人如需在辦稅廳代開一份普通發(fā)票，需提交付款方證明、本人身份證及復(fù)印件，辦稅廳工作人員先后通過2個(gè)系統(tǒng)5個(gè)模塊操作，完成全部流程一般需3分鐘以上。對(duì)此不禁產(chǎn)生疑問——辦理一筆相對(duì)簡(jiǎn)單的稅收業(yè)務(wù)確需如此繁雜的手續(xù)和較長的時(shí)間么？但“免填單系統(tǒng)”也引起了我的注意，經(jīng)了解，該系統(tǒng)的應(yīng)用可為納稅人省去數(shù)分鐘填報(bào)申請(qǐng)的時(shí)間。而前期自己繳納車購稅的體會(huì)也在腦海中浮現(xiàn)一個(gè)問題，難道就沒有更好更暢的實(shí)現(xiàn)方式嗎？

在工作實(shí)踐中，由于信息不對(duì)稱，作為行政管理相對(duì)方的納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)制定政策的出發(fā)點(diǎn)并不了解，他們無法確定提交資料和手續(xù)的要求是否必須，難以界定哪些資料或手續(xù)應(yīng)予簡(jiǎn)化。即使有意見的納稅人出于遵循稅法的考慮，更多是選擇被動(dòng)接受并按稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求提備資料。而且由于每個(gè)納稅人的涉稅業(yè)務(wù)相對(duì)單一，不可能提出系統(tǒng)全面的建議。而有權(quán)制定政策的上層稅務(wù)機(jī)關(guān)更多考慮的是如何實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，出臺(tái)政策盡量做到規(guī)范、嚴(yán)密，其獲取信息的渠道主要來自于基層單位和工作調(diào)研等，無法全面系統(tǒng)的響應(yīng)納稅人需求。雖有如在調(diào)研基礎(chǔ)上創(chuàng)新推出的“免填單系統(tǒng)”，但這樣的案例顯得相對(duì)較少，沒有形成整體效應(yīng)；作為基層稅務(wù)機(jī)關(guān)則更多的是當(dāng)好執(zhí)行者，落實(shí)工作要求，規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化納稅服務(wù)大多致力于提高前臺(tái)工作人員的服務(wù)質(zhì)量和效率，日常主要是通過窗口受理、訪問談、調(diào)研等形式了解納稅人的需求?？傮w而言，稅務(wù)機(jī)關(guān)在依法履職過程中，不可能全面體察納稅人的需求，所獲取的建議顯得較為零星、單一、不系統(tǒng)。通過上述簡(jiǎn)要分析不難發(fā)現(xiàn)，由于征納雙方的職責(zé)差異和所處位置不同，信息無法全面有效的交流，形成了一方面是納稅人需求難以自我界定并言明，另一方面則是稅務(wù)機(jī)關(guān)在響應(yīng)需求上難以洞察并著手的尷尬局面。

二、納稅人需求分析

國家稅務(wù)總局提出將納稅服務(wù)作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的核心業(yè)務(wù)，把建立優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系作為2020年基本實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的六個(gè)體系之一，形成始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從的納稅服務(wù)格局，其實(shí)質(zhì)是公共管理的顧客導(dǎo)向技術(shù)在稅務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用。根據(jù)顧客導(dǎo)向技術(shù)定義，洞悉“顧客”需求，為“顧客”創(chuàng)造更大化的價(jià)值，才能最大程度的贏得“顧客”滿意。作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的“顧客”——納稅人，其本質(zhì)需求究竟是什么？需要稅務(wù)機(jī)關(guān)為他們創(chuàng)造什么價(jià)值？

納稅人的單項(xiàng)需求和吸引需求可以歸結(jié)為其本質(zhì)需求，即納稅人在辦理涉稅事宜時(shí)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)在的、實(shí)質(zhì)的要求。這些需求不會(huì)被納稅人明確予以表達(dá)，也不會(huì)被其過分期望，但一旦滿足將大幅提升納稅人滿意度。如前所述，納稅人本質(zhì)需求難以直接獲取，我們可以另辟蹊徑，由企業(yè)的目標(biāo)著手分析。從根本上說，財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)取決于企業(yè)的目標(biāo)，所以財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)和企業(yè)的目標(biāo)是一致的，即實(shí)現(xiàn)股東財(cái)富最大化和企業(yè)價(jià)值最大化。由此推導(dǎo)，為納稅人提供價(jià)值最大化的納稅服務(wù)產(chǎn)品與企業(yè)目標(biāo)相一致，是納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的本質(zhì)需求。

根據(jù)價(jià)值工程原理，提升納稅服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)值，應(yīng)從提升功能或降低成本著手。對(duì)于納稅人而言，納稅服務(wù)產(chǎn)品的功能就是助其履行納稅義務(wù)、辦理涉稅事宜，性質(zhì)相對(duì)單一，內(nèi)容較為固定，大多屬于納稅人義務(wù)性活動(dòng)，如稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款繳納、發(fā)票開具等等。納稅服務(wù)產(chǎn)品的功能設(shè)定基本受限于稅法規(guī)定，提升空間極為有限，由此可見，在功能相對(duì)固定的情況下，降低或消除納稅人辦理涉稅事宜而付出的非增值成本是實(shí)現(xiàn)納稅服務(wù)產(chǎn)品價(jià)值最大化的唯一有效途徑。降低或消除非增值成本方法，無非是在符合稅務(wù)管理目標(biāo)的情況下，最大限度的減少納稅人為此所消耗的人力、財(cái)力和時(shí)間資源，即納稅人能最大限度的減少跑稅務(wù)機(jī)關(guān)，最大限度的減少報(bào)送資料、最大限度的減少編報(bào)項(xiàng)目、最大限度的減少辦理手續(xù)、最為便捷的了解稅收政策和涉稅事宜的辦理流程。

三、創(chuàng)新理念響應(yīng)納稅人本質(zhì)需求

根據(jù)以上分析，稅務(wù)機(jī)關(guān)在合符稅法和達(dá)成稅務(wù)管理目標(biāo)的前提下，最大限度的減少納稅人在使用納稅服務(wù)產(chǎn)品過程中所消耗的資源，即最大限度的為納稅人做“減法”，才是建立優(yōu)質(zhì)便捷納稅服務(wù)體系的根本所在，而如何列示“減法”算式無疑是做好“減法”運(yùn)算的前提和核心，唯有列準(zhǔn)列對(duì)“減法”算式才能從源頭上實(shí)現(xiàn)為納稅人降耗，才能讓納稅人最大化的感受到納稅服務(wù)產(chǎn)品價(jià)值。從公共管理角度看，列“減法”算式的過程屬于政策制定的范疇，需要有權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)在政策規(guī)劃、分析時(shí)予以認(rèn)真考慮。

運(yùn)用公共管理的政策規(guī)劃和政策分析理論，實(shí)踐中制定政策時(shí)，應(yīng)以問題為導(dǎo)向確定政策目標(biāo)，重點(diǎn)把握解決方案的擬定、分析、評(píng)估和優(yōu)選環(huán)節(jié)，進(jìn)而產(chǎn)生科學(xué)合理、優(yōu)質(zhì)高效的政策。為此可借用價(jià)值工程原理予以梳理。

(一)價(jià)值工程的實(shí)施程序

通常是圍繞以下7個(gè)合乎邏輯程序的問題展開的：

(1)這是什么？

(2)這是干什么用的？

(3)它的成本多少？

(4)它的價(jià)值多少？

(5)有其他方法能實(shí)現(xiàn)這個(gè)功能嗎？

(6)新的方案成本多少？功能如何？

(7)新的方案能滿足要求嗎？

(二)制定涉稅政策列“減法”算式的程序

借助上述分析，我們應(yīng)破除思維定式，創(chuàng)新管理理念，優(yōu)化政策制定，建立一套涉稅政策列“減法”算式的程序，從源頭上為納稅人減負(fù)降耗，形成較為完備的機(jī)制，為優(yōu)質(zhì)便捷的納稅服務(wù)體系夯實(shí)基礎(chǔ)。筆者建議，從總局自上而下在界定工作職責(zé)、厘清權(quán)力邊界、公布權(quán)力清單，明晰納稅人權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)上，實(shí)行涉稅事宜文件發(fā)布會(huì)簽制。暨各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)制定發(fā)布涉及納稅人權(quán)利或義務(wù)事項(xiàng)的政策時(shí)，首先由業(yè)務(wù)部門進(jìn)行問題分析、方案比選、政策擬定，而后交由政策法規(guī)部門進(jìn)行合法性審查，并由納稅服務(wù)部門進(jìn)行合理性審查，合法性與合理性審查均通過的情況下方可簽發(fā)。

納稅服務(wù)部門開展合理性審查時(shí)應(yīng)設(shè)立一條“檢測(cè)線”，自行或組織專家學(xué)者、納稅人代表、基層稅務(wù)機(jī)關(guān)代表等，對(duì)擬（已）發(fā)布的政策按以下程序逐項(xiàng)予以測(cè)試：

制定的政策及要求是否屬于工作職權(quán)范疇？本項(xiàng)檢測(cè)回答了價(jià)值工程實(shí)施程序的“這是什么？”問題。雖然該項(xiàng)工作主要屬于政策法規(guī)部門的合法性審查內(nèi)容，但納稅服務(wù)部門應(yīng)以第三方的角度，對(duì)業(yè)務(wù)部門擬定的管理要求是否超越職權(quán)進(jìn)行評(píng)估，避免出現(xiàn)為了達(dá)成稅務(wù)管理的具體目標(biāo)而自行擴(kuò)權(quán)，對(duì)納稅人提出過度要求，或做了本屬納稅人權(quán)利義務(wù)范疇的事項(xiàng)。如小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠備案政策，要求納稅人填報(bào)備案登記表及一系列資料，一些納稅人因嫌繁瑣而放棄享受優(yōu)惠，使國家惠民政策在執(zhí)行過程中打折扣?？梢?，在政策制定和梳理過程中，對(duì)有如此類，屬納稅人的權(quán)利且完全由其自行編制資料，或可由系統(tǒng)直接調(diào)取信息的涉稅事宜，應(yīng)比照增值稅不足起征點(diǎn)的政策的執(zhí)行方式，取消相關(guān)備案手續(xù)，在申報(bào)時(shí)直接辦理。

制定的政策是否與需要達(dá)成的具體管理目標(biāo)相關(guān)？這一問題與價(jià)值工程實(shí)施程序(2)相對(duì)應(yīng)。在此可以借用審計(jì)證據(jù)的相關(guān)性概念，對(duì)提交的資料及要求與管理目標(biāo)缺乏相關(guān)性的予以剔除。如稅務(wù)機(jī)關(guān)代開增值稅普通發(fā)票時(shí)，要求提供付款方的書面確認(rèn)證明，從相關(guān)性考慮，這一證明并無實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)楦犊罘綉{發(fā)票入賬有其內(nèi)部控制及審批手續(xù)，在交易存在的情況下付款方必然提供證明，而發(fā)票代開方不會(huì)為了虛構(gòu)交易開具無用的發(fā)票去白白繳稅。

能否創(chuàng)新管理以更低的成本更便捷有效的方式達(dá)成目標(biāo)？本項(xiàng)測(cè)試與價(jià)值工程實(shí)施程序的(5)、(6)、(7)相對(duì)應(yīng)。從價(jià)值工程實(shí)踐來看，方案創(chuàng)造是決定價(jià)值工程成敗的關(guān)鍵。創(chuàng)新理念、洞開思維，面對(duì)管理問題，找尋一件更高效的實(shí)現(xiàn)方案，無疑會(huì)化繁為簡(jiǎn)，更快更直接更有效的達(dá)成目標(biāo)，甚至是帶來革命性的變化。實(shí)現(xiàn)管理方式創(chuàng)新和方案優(yōu)選無疑是合理性審查“檢測(cè)線”的重心和關(guān)鍵點(diǎn)。這也是提前進(jìn)行本項(xiàng)測(cè)試的目的所在，業(yè)務(wù)部門也可在制定政策時(shí)采用本項(xiàng)測(cè)試。

實(shí)踐中，現(xiàn)有車購稅實(shí)行網(wǎng)絡(luò)控管的方式較為成功，有效地堵塞了管理漏洞。但如果破除思維定式，從立法層面對(duì)車購稅的征收管理予以修訂，將應(yīng)稅車輛的銷售商法定為扣繳義務(wù)人，銷售應(yīng)稅車輛時(shí)一次性代扣稅款，并對(duì)“機(jī)動(dòng)車銷售發(fā)票開具系統(tǒng)”予以固化，發(fā)票上設(shè)專欄注明車購稅額，發(fā)票數(shù)據(jù)共享給交警部門。既實(shí)現(xiàn)了源頭控稅，也省去了購車人跑辦稅廳的麻煩，同時(shí)有利于節(jié)能降耗和降低稅收征收成本。

“金稅工程”的應(yīng)用為成功推行稅制改革和強(qiáng)化增值稅管理發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中也存在納稅人認(rèn)證超期、滯留票、開具陰陽票等問題。在互聯(lián)網(wǎng)全面應(yīng)用和信息產(chǎn)業(yè)高度成熟的今天，完全應(yīng)對(duì)該系統(tǒng)進(jìn)行全面創(chuàng)新開發(fā)。一般納稅人均在稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)取加密辦稅盤（卡），登錄互聯(lián)網(wǎng)開票系統(tǒng)，輸入購貨方納稅識(shí)別號(hào)核對(duì)納稅人名稱，錄入貨物（勞務(wù)）名稱、數(shù)量、金額等內(nèi)容予以確認(rèn)直接形成網(wǎng)絡(luò)信息，無需打印紙質(zhì)發(fā)票；銷售方開票信息自動(dòng)匯入正常申報(bào)后直接生成購貨方納稅申報(bào)的進(jìn)項(xiàng)稅額，購貨方自行打印進(jìn)項(xiàng)稅額匯總表用于數(shù)據(jù)核對(duì)，如需入賬發(fā)票自行上網(wǎng)登錄打印到普通紙張上，而不用專門印制發(fā)票。雖然稅務(wù)機(jī)關(guān)需提供足夠的服務(wù)器和數(shù)據(jù)備份中心，但管理方式的創(chuàng)新改進(jìn)解決了現(xiàn)行存在的問題，以更少的資源投入達(dá)成更高的管理目標(biāo)，節(jié)約了大量的發(fā)票印制、運(yùn)輸、發(fā)放成本，納稅人也省去了領(lǐng)票、認(rèn)證的時(shí)間、人力和財(cái)力消耗。

普通發(fā)票的領(lǐng)取和開具上也可創(chuàng)新方法。通過建設(shè)自助辦稅服務(wù)站，在剔除開票人提交付款人證明的情況下，納稅人憑自己的辦稅盤（卡）或二代身份證使用自助辦稅機(jī)輸入票面信息，完成繳稅后取得開具的發(fā)票。也可直接登錄網(wǎng)絡(luò)輸入票面信息，再到自助辦稅機(jī)上打印發(fā)票。通過發(fā)票的創(chuàng)新管理可進(jìn)而建設(shè)功能完備的自助辦稅服務(wù)站，將納稅服務(wù)直接輻射到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至社區(qū)村組，稅務(wù)機(jī)構(gòu)可以進(jìn)一步收縮，在征收成本、納稅成本的共同降低情況下大幅提升納稅服務(wù)體驗(yàn)。長遠(yuǎn)而言，普通發(fā)票最終將實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化電子化，采用前述的增值稅專用發(fā)票網(wǎng)絡(luò)管理模式，可一舉解決現(xiàn)在假票克隆票泛濫的問題，既增加稅收又遏制腐敗。

制定的政策要求可否刪減、需提交的資料可否簡(jiǎn)并？制定的政策要求、需提交的資料能否利用現(xiàn)有系統(tǒng)信息直接實(shí)現(xiàn)？雖然是兩項(xiàng)測(cè)試，但由于計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用而密切相關(guān)，測(cè)試與價(jià)值工程實(shí)施程序的(3)、(4)相對(duì)應(yīng)。對(duì)此可通過建設(shè)功能齊全、通暢快捷的網(wǎng)絡(luò)辦稅服務(wù)廳，提供全面、完善、便捷的網(wǎng)上辦稅平臺(tái)，盡力提供扁平化的圖形操作界面，設(shè)計(jì)通用文書表格，建立完整詳細(xì)的涉稅文書填報(bào)方案，設(shè)立完備的信息關(guān)聯(lián)、幫助指引、邏輯審核等功能，納稅人通過鼠標(biāo)點(diǎn)選即可完成大部分涉稅文書的填報(bào)，加密直接存入稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)器列為未辦事項(xiàng)流轉(zhuǎn)，納稅人通過計(jì)算機(jī)、手機(jī)等設(shè)備可便捷查詢運(yùn)行流程，稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理結(jié)果自動(dòng)回復(fù)納稅人。通過系統(tǒng)優(yōu)化，最大限度的減少納稅人查找填寫表格、準(zhǔn)備資料的時(shí)間和精力花費(fèi)，為納稅人提供全流程全天候的網(wǎng)絡(luò)辦稅平臺(tái)。

創(chuàng)新理念，為民善治，必將從根本上提升納稅服務(wù)質(zhì)量和效率，提升納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的滿意度和對(duì)稅收法律的遵從度，也必將推動(dòng)稅收管理方式的變革，助力稅收現(xiàn)代化的早日實(shí)現(xiàn)。窺一斑知全貌，創(chuàng)新管理理念不僅僅適用于稅務(wù)機(jī)關(guān)，各行政機(jī)關(guān)均可結(jié)合自身特點(diǎn)，運(yùn)用科學(xué)方法，設(shè)立本部門合理性審查“檢測(cè)線”，降低辦事門檻、簡(jiǎn)化辦事手續(xù)、優(yōu)化辦事流程、規(guī)范辦事程序、提升辦事效率，從而更好地激發(fā)市場(chǎng)活力，更好地服務(wù)于大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，為“中國夢(mèng)”的早日實(shí)現(xiàn)助力添彩。