關于高校財務二級管理內(nèi)部控制的幾點思考

中國計量學院 徐婳

近年來，隨著高等教育體制改革的深入,學?！獙W院兩級辦學模式已經(jīng)成為大多數(shù)綜合性高校的共同選擇。二級單位的辦學、財務自主權(quán)逐漸增大，如果沒有完整的內(nèi)部控制制度，不僅容易產(chǎn)生財務上的疏漏，引發(fā)職務犯罪，也加大了辦公費、科研費、勞務費等項目處理的難度，提高了學校整體財務管理的成本。因此，內(nèi)部控制在高校二級財務管理中更為重要，是二級單位管理工作的基礎，如何構(gòu)建一套適合高校財務二級管理特色的內(nèi)部控制體系是各高校需要探討的。

一、高校財務二級管理的現(xiàn)狀

高校財務二級管理是指高校在對二級單位統(tǒng)一領導的基礎上，根據(jù)二級單位具有的相應財權(quán)和事權(quán)核定其經(jīng)費總額，并對二級單位的經(jīng)費使用進行財務監(jiān)督和績效考評，各二級單位能夠自主安排和使用學校下達的預算經(jīng)費，同時接受學校的監(jiān)督和考評的新的財務管理模式。實行財務二級管理雖然在一定程度上增強各二級單位的自主性和工作積極性，但也給財務管理帶來了困難。

大部分經(jīng)濟業(yè)務由二級單位直接開展，形成了學校財務監(jiān)管的真空。某些領導將二級單位的經(jīng)費視作自己的小金庫，按照自己的意愿隨意支出，沒有合理的預算和規(guī)劃。且由于各財務二級管理單位的會計核算標準、會計科目設置不統(tǒng)一，給學校整體財務核算、財務監(jiān)督和財務控制帶來很大的不利。

學校和二級單位形成了兩個相互博弈的利益團體，學校財務監(jiān)管的觸角很難深入到二級單位經(jīng)濟活動的各個方面，二級單位從主觀上有逃離學校監(jiān)管的動機。

傳統(tǒng)財務管理模式形成了高校固有的財務監(jiān)管方式，實行二級管理模式后，使監(jiān)管理念、監(jiān)管體系、監(jiān)管手段和方法等問題不斷突出。管理經(jīng)驗上的不足也使得管理彈性較大，從而導致管理的不穩(wěn)定。

二、高校財務二級管理內(nèi)部控制存在的問題

2014年1月1日開始實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，目前各高校的內(nèi)部控制水平普遍達不到其規(guī)定的要求。由于高校長期以來在“統(tǒng)一領導、集中管理”的財務管理體制下發(fā)展，使得二級單位的內(nèi)部控制長期被忽視和缺失，內(nèi)部控制文化始終未能形成。經(jīng)過近年來的發(fā)展，雖有所改善，但由于實施時間不長，因而還存在著不少問題，主要表現(xiàn)在：

(一)內(nèi)部控制管理制度不健全，內(nèi)部控制范圍不全面

多數(shù)高校只有針對學校一級的內(nèi)部控制規(guī)范，針對二級學院的內(nèi)部控制則長期缺位。具體表現(xiàn)為：有的二級單位一直沒有建立重大事項論證決策機制，購買重大設備不經(jīng)過事前申報，大額支出不按規(guī)定事前經(jīng)過審批；有的二級單位的經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督不相互分離，造成漏洞等等。在此情況下高校的資金和資源由統(tǒng)一核算、調(diào)撥向各二級單位自主規(guī)劃，自主使用轉(zhuǎn)變，這雖然提高了資源的使用效率，但二級單位容易在財務管理過程中往往只關注本身的發(fā)展需求，而不能從學校整體發(fā)展的高度出發(fā)。

(二)人員素質(zhì)不整齊，評價指標不合理

高校二級單位財務管理實施獨立核算，收支自主把控后，相應的財務工作人員也亟需增加。但由于二級單位的財務工作人員多為兼職,往往沒經(jīng)過系統(tǒng)的會計技能培訓,對國家法律法規(guī)和財務規(guī)章制度也了解的不夠深入,一些關鍵崗位上也沒有實行輪崗制度，而且也不重視職業(yè)道德教育。同時由于沒有一套嚴格的內(nèi)控規(guī)章制度和考評辦法，對二級單位財務人員的工作考評沒有科學的辦法，對資金的預算、使用、結(jié)果，沒有具體的分析評價，對二級單位財務檢查也沒有形成規(guī)范的機制。所以，在二級財務單位能夠支配收支的金額越來越多的情況下，極易導致經(jīng)濟上的風險。

(三)管理責權(quán)利不明確，經(jīng)濟責任制建設不完善

實行二級財務管理后，二級單位財務自主權(quán)不斷增大，但卻沒有明確和落實二級單位相應的責任，這造成了二級單位負責人的職責和權(quán)力不對等、職能部門的權(quán)利重復交叉、任分解不清，進而導致對資金運作和資源配置的不計后果盲目決策。由于管理制度的不健全、不完善，使得財務監(jiān)管部門工作人員在進行財務監(jiān)督時，對發(fā)現(xiàn)問題常常因缺少依據(jù)而無從問責，進而使校內(nèi)財務監(jiān)督行為的權(quán)威性和有效性大打折扣。

(四)預算管理不科學、不嚴格，執(zhí)行力不夠

第一，高校在編制預算時，往往在全?？捎妙A算總額的基礎上，根據(jù)各二級單位預算期內(nèi)的教學工作任務和現(xiàn)有師生人數(shù)直接確定預算經(jīng)費，并沒有進行全面預算管理，也沒有針對二級單位的年度發(fā)展計劃和具體工作任務，進行資金上科學預測，很少考慮到二級單位的實際需要，使得預算編制不科學。第二，有的二級單位雖然建有內(nèi)控制度，但由于平時沒有進行嚴格控制，沒有進行及時檢查，監(jiān)督措施也常常沒有落到實處，使得二級單位內(nèi)控制度常常形同虛設，不能落實到位。同時由于對二級單位的預算執(zhí)行情況缺乏評價和考核機制，也使得學校對二級單位的財務監(jiān)督常常蒼白無力。第三，由于多數(shù)高校只對二級單位預算經(jīng)費總額進行控制，對具體支出項目不進行控制，且二級單位在預算制定過程中沒有充分參與，因此預算在執(zhí)行過程中容易受到抵觸，不能有效執(zhí)行，不能把預算當作學校內(nèi)部法令來執(zhí)行，造成預算執(zhí)行力不夠。

(五)內(nèi)部審計未發(fā)揮審計和監(jiān)管職能

第一，由于內(nèi)審部門是在黨委領導下工作，對自身利益的考慮和來自領導的壓力使得內(nèi)審部門常常不能有效的監(jiān)管黨政領導經(jīng)濟行為。第二，由于部分高校領導對內(nèi)部審計工作的不夠重視，使得內(nèi)審部門的地位往往不高、權(quán)威性往往不強，內(nèi)審部門因此常常難以有效開展工作。第三，高校內(nèi)部審計起步較晚，人員配置較少，且常常局限于對高校經(jīng)濟責任審計以及對預決算執(zhí)行情況和財務收支情況的審計，在高校存在的財務風險、科研研發(fā)效果等方面展開的較少。第四，組織人事部門往往在領導干部離任后才委托審計部門進行審計，這種“先離后審，審任脫節(jié)”的事后審計常常使審計工作陷于被動，對查出的問題也不好處理，審計結(jié)論難以落實。第五，內(nèi)部審計工作不能做到制度化、經(jīng)常化，對二級單位的財務審計力度不大，往往流于形式。

三、加強高校財務二級管理內(nèi)控能力的幾條建議

針對前面所述高校財務二級管理內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和存在的問題，為提升高校財務二級管理內(nèi)部控制，可以借鑒COSO報告的控制環(huán)境、內(nèi)控活動、風險評估、信息與溝通、監(jiān)督等五要素框架。具體有以下幾點建議：

(一)優(yōu)化高校財務二級管理內(nèi)控制度的環(huán)境

優(yōu)良的內(nèi)控環(huán)境能夠強有力的推進高校內(nèi)控制度建設，因此高校領導應該把內(nèi)控制度建設提到高校的重要議事日程上，從頂層設計出發(fā)，針對二級單位考慮學科發(fā)展，全面梳理內(nèi)控制度建設的薄弱環(huán)節(jié)。把高校日常管理工作、黨風廉政建設、風險防范措施等和高校內(nèi)控制度建設有機結(jié)合。確立內(nèi)控制度建設的明確目標，構(gòu)建內(nèi)控制度的基本框架，明確內(nèi)控部門和人員的職責，確立內(nèi)控考核評價方法，避免制度重復交叉、職責混淆不清、工作難以落實到位的情況。

(二)針對二級單位實際情況，建立完善內(nèi)控制度

根據(jù)財政部和教育部聯(lián)合下發(fā)《關于高等學校建立經(jīng)濟責任制加強財務管理的幾點意見》的文件精神，對高校財務管理工作相關內(nèi)容進行了具體的指導。但對于高校財務二級管理方面卻沒有專門的財務管理制度，致使管理上沒有最明確依據(jù)。在國家沒有對高校財務二級管理做出具體法律法規(guī)時，各高校可以根據(jù)其財務管理和會計核算的具體特點，制定出合理的財務二級管理制度，在原則上既為不偏離學校整體經(jīng)濟運行的方向，但也具有一定的靈活操作性，使各部門的資金預算和收支形成良性的循環(huán)。學校的財務總體工作實行校長負責制，在各院系及后勤等財務二級單位實施領導負責制，從而形成一個科學、有效的財務管理體系。這既能夠完善學校財務管理組織構(gòu)架的完整性，又起到了各級財管管理部門相互監(jiān)督管理的作用。

(三)健全校院兩級經(jīng)濟責任制

高校財務實施二級管理，必須建立完善的規(guī)章制度，加強高校財務二級管理的內(nèi)部控制。這是為了保障學校財務安全，保障學校建設、教學、科研等各項活動的有效進行，保護學校財務賬目及各項會計數(shù)據(jù)的規(guī)范性和完整性。實現(xiàn)學校各個二級財務單位的財務工作規(guī)范有序的進行。建立以院系級部門領導為主的經(jīng)濟責任制，明確各部門的責、權(quán)、利，嚴格履行“誰決策誰負責”的原則，這是實行分級，分層次管理的有效辦法，使學校的經(jīng)濟責任制度與學校的財務工作緊密的聯(lián)系在一起，從而有利于學校財務機制的良好運行。

(四)優(yōu)化預算收支管理，完善考評體系

預算管理是高校財務管理的重點內(nèi)容。二級單位在編制下年度經(jīng)費預算時必須經(jīng)過綜合考慮、科學分析，把經(jīng)過黨政會議批準的預算作為學校內(nèi)部的財經(jīng)法規(guī)來執(zhí)行，嚴格遵守，不隨意變更和突破。高校財務部門應運用信息化手段，推行預算預警機制，實時控制二級單位的預算經(jīng)費使用情況。不僅總量進行控制，而且實時監(jiān)控動態(tài)，及時糾正偏差，從而確保各二級單位根據(jù)預算使用經(jīng)費，以符合學校整體發(fā)展戰(zhàn)略要求。為進一步完善預算收支和相應的考評體系，可以在學校設立一個獨立的且權(quán)威性較強的預算管理委員會，對財務預算編制、組織預算考核等相關情況進行合理的監(jiān)督和管理，并且有專人負責，使財務預算成為高校二級財務管理的重要內(nèi)容，使學校各二級財務管理單位的財務工作做到先事預算、不浪費資金，從而提高財務經(jīng)費的目標管理水平。在考評體系的建立上，可以根據(jù)各院系單位的實際情況決定。經(jīng)費的的主要來源、數(shù)額，自籌經(jīng)費的年增長率等指標、科研經(jīng)費的年投入率、以及收入等指標、人才培養(yǎng)質(zhì)量指標，如就業(yè)、考研等、經(jīng)費預算與實際使用的效率指標等內(nèi)容都可以作為高校財務二級管理單位的考評體系的評價指標，但必須堅持科學、合理、可操作性強的原則。可以適當增加財經(jīng)預算、資本運營等方面的職能，將學校各項經(jīng)費做到有規(guī)劃、有預算的落到實處，擴展財務二級管理內(nèi)部控制的范圍。

(五)完善內(nèi)控制度建設的審計監(jiān)督機制

審計監(jiān)督機制是內(nèi)控制度體系的重要內(nèi)容，它有利于明顯提升高校內(nèi)部控制效果。財政和教育等職能部門應進一步創(chuàng)新針對高校經(jīng)濟活動的監(jiān)督檢查方式，時常關注高校的內(nèi)控制度建設情況，制定考核高校內(nèi)控制度建設完成情況的辦法，并定期進行測評。內(nèi)審、紀檢和監(jiān)察等部門應重點發(fā)揮在內(nèi)控建設方面的作用，建立和完善自身監(jiān)督體系和機制，結(jié)合學校二級單位實際情況，分析內(nèi)部控制關鍵點、薄弱點和失控點，針對性的提出風險防控措施。各高校應該把對二級單位的內(nèi)部審計與外部審計的相結(jié)合，把對二級單位領導的經(jīng)濟責任審計結(jié)果和對他任免、獎懲相結(jié)合，把監(jiān)察審計部門監(jiān)督與校內(nèi)全體師生和社會監(jiān)督相結(jié)合，從而形成監(jiān)督檢查長效機制，及時糾正監(jiān)察審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，預防可能發(fā)生的問題，從而促進學校內(nèi)部控制制度的健全和完善。

四、結(jié)束語

高校在實施二級財務管理時，二級單位的內(nèi)部控制是關鍵所在。內(nèi)控制度要遵循相互牽制原則和授權(quán)控制原則，使每一項經(jīng)濟業(yè)務都和其他部門或人員形成牽制和制約，不能出現(xiàn)約束黑洞。更要細化明確各級崗位工作人員的權(quán)力和職責，做到專人有專職、辦事有標準、工作有監(jiān)管。高校只有真正做到內(nèi)部控制，才能及時有效地防止違法違規(guī)行為在經(jīng)濟運行過程中的發(fā)生，使工作人員在經(jīng)濟活動中提高自律性，并優(yōu)化學校整體資本結(jié)構(gòu)，提高學校資源配置效率，保證學校資產(chǎn)的整體安全，最終實現(xiàn)二級單位與其母體高校的共同發(fā)展。

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