我國(guó)基層矛盾化解機(jī)制的困境及其法治化轉(zhuǎn)型

摘要：隨著改革的不斷深入，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型加快，客觀上促使社會(huì)摩擦增加，社會(huì)整體進(jìn)入了矛盾高發(fā)期。及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解基層社會(huì)矛盾是維護(hù)我國(guó)社會(huì)大局穩(wěn)定的重要方式，然而現(xiàn)行的矛盾化解機(jī)制面對(duì)新的社會(huì)矛盾卻呈現(xiàn)出不堪重負(fù)的一面，實(shí)現(xiàn)其法治化轉(zhuǎn)型是我國(guó)基層矛盾化解機(jī)制克服自身運(yùn)行困境的根本途徑。本文分析我國(guó)基層矛盾化解機(jī)制的現(xiàn)狀，并為其實(shí)現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型提出構(gòu)想。

作者簡(jiǎn)介：黃輝，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士后研究人員，研究方向?yàn)閼椪c法治。

基金項(xiàng)目：湖北省教育廳人文社科研究項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型期我國(guó)基層社會(huì)矛盾化解的法治困境與路徑選擇”（15y063）。

收稿日期：20151016

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16717023（2015）06007007

在新常態(tài)下隨著改革的不斷深化，社會(huì)轉(zhuǎn)型加快，利益調(diào)整加速，客觀上各類(lèi)社會(huì)摩擦增加，我國(guó)社會(huì)整體進(jìn)入矛盾高發(fā)期。由于城鄉(xiāng)二元體制及工農(nóng)“剪刀差”的存在，基層社會(huì)在深化改革過(guò)程中社會(huì)轉(zhuǎn)型更為劇烈，各類(lèi)矛盾表現(xiàn)更為突出，因此及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解基層社會(huì)矛盾對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定具有根基性作用。十八大以來(lái)黨將全面推進(jìn)依法治國(guó)確立為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的根本方式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出通過(guò)“建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制”實(shí)現(xiàn)“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”的目標(biāo)。但在實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)基層矛盾化解能力的現(xiàn)代化、化解方式的法治化，仍然有著文化以及現(xiàn)實(shí)上的困境。

一、我國(guó)現(xiàn)行基層矛盾化解機(jī)制的特征

一項(xiàng)制度的建立和發(fā)展在某種意義上是以文化的形式存在的，因而考察一項(xiàng)制度離不開(kāi)對(duì)文化的審視。由于“文化在本質(zhì)上是實(shí)踐的，既在人的社會(huì)實(shí)踐中生成，也隨著人的社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展而不斷發(fā)生改變，同時(shí)文化的生成與發(fā)展也是為人類(lèi)的社會(huì)實(shí)踐服務(wù)的?！?［1］14，所以實(shí)踐的文化以制度的形式存在，制度實(shí)踐的結(jié)果則不斷使文化得到發(fā)展。文化的形成和發(fā)展從根本上來(lái)說(shuō)是由社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系在實(shí)踐中共同作用的結(jié)果。因而一項(xiàng)制度是否適應(yīng)社會(huì)的需要、是否具有發(fā)展的空間，要從文化、政治、經(jīng)濟(jì)等多方面進(jìn)行考察。要實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行矛盾化解機(jī)制的完善和發(fā)展，必須深刻理解其所根植的文化土壤、政治體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)。

（一）“禮”是現(xiàn)行基層矛盾化解機(jī)制根植的文化土壤

我國(guó)現(xiàn)行的基層矛盾化解方式深受中國(guó)傳統(tǒng)“禮”文化的影響，具有明顯的“教化”特征。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的秩序是以“禮”為基礎(chǔ)的?！岸Y”的秩序內(nèi)化了倫理的要求和道德的期望。在長(zhǎng)期的治理實(shí)踐當(dāng)中，社會(huì)治理方式幾經(jīng)變遷，經(jīng)歷了“引禮入法”、“儒法融合”的過(guò)程，最終形成了“德主刑輔”、“明德慎刑”的社會(huì)治理原則。在這種治理原則下，“德”始終處于關(guān)鍵地位，在教育人的過(guò)程中要“明德”，在社會(huì)治理中要“德治”，在這中間“德”既是手段又是目的。“德”觀念的樹(shù)立，需要依靠“明德”的過(guò)程，“明德”的過(guò)程也就是教化的過(guò)程。因而這是一種依靠“柔性”的道德文化進(jìn)行社會(huì)治理的方式。這種傳統(tǒng)的治理文化中，既有孔子的“仁”、“德”之治，也有老子的“無(wú)為之治”。但總的來(lái)說(shuō)這種治理方式主要是建立在倫理化的“禮制”之上并依靠“柔性”的道德來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在社會(huì)治理過(guò)程中只有出現(xiàn)了嚴(yán)重?fù)p害“禮”的制度和要求的時(shí)候，才會(huì)運(yùn)用“刑罰”的方式來(lái)進(jìn)行糾正，以維護(hù)“禮”的秩序。這種“刑罰”本質(zhì)上仍是為“德”服務(wù)的，因而在傳統(tǒng)社會(huì)的治理過(guò)程中，這實(shí)際上是一種教化實(shí)施的過(guò)程。從某種意義上來(lái)看，本質(zhì)上傳統(tǒng)的社會(huì)秩序是建立在“三綱五?！敝系膫惱砘纳鐣?huì)秩序，是一種感情秩序。昂格爾將中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的秩序劃分為“感情秩序”和“社會(huì)安排”，將治理方式視為一種“教導(dǎo)”學(xué)說(shuō)，并認(rèn)為“感情秩序、社會(huì)安排、教導(dǎo)學(xué)說(shuō)三者互相依賴(lài)。當(dāng)這兩個(gè)秩序（即感情秩序和社會(huì)秩序或稱(chēng)社會(huì)安排）在相同的調(diào)節(jié)性計(jì)劃的方向上匯合，他們會(huì)緩和自我維護(hù)的相反條件之間的對(duì)抗，并產(chǎn)生大量快樂(lè)的社群。” ［2］236因而在傳統(tǒng)的社會(huì)治理中，事實(shí)上是通過(guò)“教導(dǎo)學(xué)說(shuō)”實(shí)現(xiàn)“感情”與“社會(huì)”的統(tǒng)一，是一種教化的方式。這種統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)方式表現(xiàn)為“說(shuō)理———心服” ［3］78的教化過(guò)程。這一過(guò)程經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，積淀成為中國(guó)特有的治理文化和實(shí)施方式。

（二）現(xiàn)行矛盾化解機(jī)制依存的社會(huì)基礎(chǔ)具有傳統(tǒng)性

在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中人們“尊血親、重人倫”，社會(huì)結(jié)構(gòu)是一個(gè)大的“宗法”體系。并且“中國(guó)傳統(tǒng)從‘和’的立場(chǎng)出發(fā)，主張‘你中有我、我中有你’的整體統(tǒng)一?！?［4］26整個(gè)國(guó)家通過(guò)“親親、尊尊”的“倫理綱?！贝?lián)成起來(lái)，表現(xiàn)為“家國(guó)”的形式。于是“家國(guó)”合一，政治與社會(huì)一體，所有社會(huì)問(wèn)題都成了“家庭”問(wèn)題，所有政治問(wèn)題都成了“倫理”問(wèn)題。所以在大多數(shù)社會(huì)治理和矛盾化解過(guò)程中，都可以采取側(cè)重強(qiáng)化道德要求的“教育”、“教化”方式，而非尖銳的“刑罰”方式。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分的單一，造成社會(huì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、利益追求單一，在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不具備形成能夠相互監(jiān)督和相互制約利益群體的經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)，因而在社會(huì)治理過(guò)程中用較為“柔性”的道德約束即可達(dá)到社會(huì)治理的目的。也正是這種原因，使得在社會(huì)治理中相對(duì)剛性的律法制度的發(fā)展也就滯后。這種“柔性”的道德約束在中國(guó)傳統(tǒng)治理文化中表現(xiàn)為“禮制”?！岸Y”在社會(huì)治理中發(fā)揮的作用是隱性的而非顯性的，它的形成和作用的發(fā)揮是一個(gè)潛移默化和長(zhǎng)期積淀的過(guò)程。其傳承也是依靠長(zhǎng)期的教育，使之轉(zhuǎn)換為人的內(nèi)在的習(xí)慣。“所以這種秩序注重修身，注重克己。理想的禮治是每個(gè)人都自動(dòng)地守規(guī)矩，不必有外在的監(jiān)督?！?［5］52在傳統(tǒng)治理文化中“自覺(jué)守禮俗”是傳統(tǒng)治理秩序的內(nèi)在要求，與此相對(duì)應(yīng)的是民眾“輕易不告官”的自覺(jué)，這就使得在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)存在一種“息訟”、“無(wú)訟”的追求。事實(shí)上“中國(guó)解決爭(zhēng)端首先必須考慮‘情’，其次是‘禮’，最后才訴諸‘法’。” ［6］487因而在社會(huì)治理和個(gè)人糾紛解決的過(guò)程中，對(duì)以道德為基礎(chǔ)的教化就提出了極高的要求和期望，教化也因此成為了手段和目的。在社會(huì)治理的過(guò)程中，法律始終不在首要選擇的位置，并在客觀上使各種充滿彈性的調(diào)解技術(shù)興起和發(fā)達(dá)起來(lái)。

在我國(guó)基層矛盾化解機(jī)制中，“調(diào)解”是目前實(shí)現(xiàn)“定爭(zhēng)止紛”的主要方式。這既是對(duì)我國(guó)的傳統(tǒng)文化的適應(yīng)和繼承，也是在革命斗爭(zhēng)和社會(huì)治理實(shí)踐中的創(chuàng)新和發(fā)展，本質(zhì)上是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)。中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”，盡管經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使當(dāng)今社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，但“熟人社會(huì)”的特征依然存在于人們的思想深處，并在一定程度上影響著社會(huì)關(guān)系的構(gòu)成。“從本質(zhì)上講，熟人關(guān)系是一種信任關(guān)系，是人們對(duì)安全和秩序的本能要求，相反，陌生人和陌生的環(huán)境總是充滿著不安全?！?［7］114因而在“熟人社會(huì)”當(dāng)中由相互信任所產(chǎn)生的人情觀念是社會(huì)矛盾最好的潤(rùn)滑劑，這也決定了在解決糾紛和化解矛盾中由具有傳統(tǒng)權(quán)威的人進(jìn)行“以和為貴”的調(diào)解具有可行性。馬克思將資本主義社會(huì)形成之前和之后的人類(lèi)群體劃分為“依靠個(gè)人關(guān)系結(jié)合”的共同體和“依靠交換關(guān)系集合”的共同體?！扒耙环N情況的前提是，各個(gè)人通過(guò)某種聯(lián)系———家庭、部落或者是土地本身等結(jié)合在一起；后一種情況的前提是，每個(gè)人互不依賴(lài)，僅僅通過(guò)交換集合在一起?！?［8］103以此與中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)相對(duì)照，中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)顯然屬于“依靠個(gè)人關(guān)系”的共同體，是一個(gè)依照“血緣親疏”關(guān)系進(jìn)行組建的社會(huì)，在鄉(xiāng)村中人們交往的對(duì)象幾乎都是自己不出“五服”的血親。這種建立在一定“血親”關(guān)系之上并通過(guò)私人關(guān)系連接起來(lái)的社會(huì)系統(tǒng)，決定了在處理糾紛過(guò)程中普遍采用相對(duì)溫和的、并依靠私人關(guān)系維系的“調(diào)解”，而非高度對(duì)立且破壞私人關(guān)系的“告官”、“訴訟”。

（三）民主、團(tuán)結(jié)是現(xiàn)行基層矛盾化解機(jī)制的政治要求

中國(guó)共產(chǎn)黨的社會(huì)治理實(shí)踐，起源于半殖民地、半封建社會(huì)的農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)特征、文化特點(diǎn)以及革命斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要，決定了中國(guó)共產(chǎn)黨在形成自身治理文化的過(guò)程中，深受傳統(tǒng)文化的影響。因而我國(guó)現(xiàn)行的基層矛盾化解方式，普遍帶有“教化”的特征，即在實(shí)現(xiàn)化解矛盾的同時(shí)實(shí)現(xiàn)思想的統(tǒng)一以及政策的貫徹。一般認(rèn)為這種帶有教化目的的矛盾化解方式以對(duì)“內(nèi)部矛盾”和“外部矛盾”的劃分為基礎(chǔ)，并以“說(shuō)理—心服”的過(guò)程來(lái)展開(kāi)?；诿苄再|(zhì)的不同，采取的處理方式也截然不同。對(duì)于內(nèi)部矛盾始終采取較為柔和的“教化方式”，對(duì)于“外部矛盾”則采取較為激烈的強(qiáng)制措施。而從基層矛盾糾紛的性質(zhì)來(lái)看，無(wú)疑是屬于內(nèi)部矛盾的范疇，因而在其化解過(guò)程中也就多采用較為溫和的方式，即采取“說(shuō)理—心服”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)教化的目的，這本質(zhì)上是一種最大程度團(tuán)結(jié)群眾的方式。

現(xiàn)行基層矛盾化解機(jī)制的形成是取得和保持執(zhí)政“合法性”重要方式?！昂戏ㄐ浴敝浮耙环N政治統(tǒng)治或政治權(quán)力能夠讓被統(tǒng)治的客體認(rèn)為是正當(dāng)?shù)?、合乎道義的，從而自愿服從或認(rèn)可的能力與屬性?！?［9］83在長(zhǎng)期的革命和社會(huì)治理實(shí)踐當(dāng)中，一方面由于取得正統(tǒng)權(quán)威及“合法性”的需要，使得中國(guó)共產(chǎn)黨樂(lè)意繼承傳統(tǒng)文化中倫理化的為民做主的“父母官”的政治形象，并在社會(huì)治理中將宣傳方針、落實(shí)政策和教化人民的職能融入制度設(shè)計(jì)。因而在社會(huì)矛盾化解過(guò)程中無(wú)不將教化作為首要目的。而關(guān)于人民內(nèi)部矛盾和敵我矛盾兩類(lèi)矛盾的劃分，決定了對(duì)于人民內(nèi)部矛盾適用“團(tuán)結(jié)—批評(píng)—團(tuán)結(jié)”的方式，“就是從團(tuán)結(jié)的愿望出發(fā)，經(jīng)過(guò)批評(píng)或者斗爭(zhēng)使矛盾得到解決，從而在新的基礎(chǔ)上達(dá)到新的團(tuán)結(jié)?！?［10］763這種以團(tuán)結(jié)為目的的批評(píng)或斗爭(zhēng)，總體上仍然是溫和的，其主要目的是最大限度團(tuán)結(jié)群眾擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)，取得和保持執(zhí)政的“合法性”。

另外，現(xiàn)行基層矛盾化解機(jī)制是實(shí)現(xiàn)民主和保障人民當(dāng)家做主地位的重要方式。在馬克思主義的民主學(xué)說(shuō)中，無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)家應(yīng)當(dāng)實(shí)行“直接民主”，因而在黨的制度設(shè)計(jì)和各項(xiàng)制度安排中，都將群眾參與視為“直接民主”的重要表現(xiàn)和群眾路線的重要實(shí)現(xiàn)形式。因而在社會(huì)治理實(shí)踐當(dāng)中，一直都強(qiáng)調(diào)群眾的參與性。在化解社會(huì)矛盾的過(guò)程中更是注重群眾的參與和互動(dòng)，于是各種調(diào)解方式在社會(huì)治理當(dāng)中充當(dāng)了重要角色。而事實(shí)上在革命實(shí)踐的各個(gè)時(shí)期，調(diào)解都是黨進(jìn)行社會(huì)治理的重要方式，并且調(diào)解一直被視為踐行“相信群眾、依靠群眾”的群眾路線的具體形式，以及保障人民群眾民主權(quán)利的重要方式。例如，在陜甘寧邊區(qū)時(shí)期，就曾提出“提倡民間調(diào)解紛爭(zhēng)，減少訴訟”，并頒布了《陜甘寧邊區(qū)民刑事調(diào)解條例》。這種方式實(shí)際上是黨的政策與“民間法”的一種融合，極大地加快了黨的權(quán)威的樹(shù)立，并有效地降低了社會(huì)治理成本。

二、我國(guó)基層矛盾化解機(jī)制面臨的困境

馬克思認(rèn)為，“隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革?！?［11］38改革開(kāi)放三十余年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，取得了令世人矚目的成就。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使經(jīng)濟(jì)成分多元化、利益團(tuán)體多樣化，這在客觀上造成了各種利益沖突增加，社會(huì)矛盾凸顯。我國(guó)現(xiàn)行的矛盾化解機(jī)制在此過(guò)程中顯得越發(fā)不堪重負(fù)，面臨著亟須變革的困境。

（一）現(xiàn)行矛盾化解機(jī)制存在的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，已經(jīng)建立起有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了社會(huì)群體的分化，各種利益群體不斷出現(xiàn)，這一方面使得我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了進(jìn)一步的發(fā)展，另一方面也使得我國(guó)社會(huì)摩擦明顯增多。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活躍使得社會(huì)人員流動(dòng)增加，利益群體的增加使得利益表達(dá)的需求擴(kuò)大，這都表明了我國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)結(jié)構(gòu)需要發(fā)生重大改變，傳統(tǒng)的矛盾化解機(jī)制亟須改變。

在社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，城鎮(zhèn)化的發(fā)展是傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)解體的重要表現(xiàn)，是社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)階段。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，截止2014年年底我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54．77%。另外“農(nóng)民工現(xiàn)已成為我國(guó)極其重要的社會(huì)群體，人數(shù)已占我國(guó)城市勞動(dòng)力的1／3以上，且近年來(lái)全國(guó)農(nóng)民工的總量和外出農(nóng)民工的人數(shù)仍在不斷地增加，2010年、2011年、2012年分別為2．4億人、2．5億人、2．6億人和1．5億人、1．58億人、1．6億人?！?［12］11城鎮(zhèn)化率的提高和農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換及流動(dòng)人口的增加，意味著我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)正在逐步解體，我國(guó)現(xiàn)行的矛盾化解機(jī)制運(yùn)行的文化基礎(chǔ)，正在發(fā)生改變。隨著城鎮(zhèn)化率的提高、流動(dòng)人口的增加，大量的傳統(tǒng)村莊正在逐漸消失，“熟人社會(huì)”的特征逐漸淡化。靠“血親”串聯(lián)起來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在被新的社會(huì)關(guān)系所替代，這使得在基層矛盾化解的過(guò)程中所依據(jù)的“倫理權(quán)威”減弱，傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”正演變?yōu)椤鞍胧烊松鐣?huì)”甚至“陌生人的社會(huì)”，舊有的社會(huì)平衡正在被打破。因而過(guò)去依托于穩(wěn)定的、倫理化的社會(huì)結(jié)構(gòu)所形成的溫和的傳統(tǒng)矛盾化解方式，在矛盾發(fā)現(xiàn)及化解過(guò)程中越發(fā)地表現(xiàn)出不堪重負(fù)，目前亟須構(gòu)建與新的社會(huì)狀態(tài)相適應(yīng)的新型矛盾化解機(jī)制。

傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的解體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立帶來(lái)的利益群體的增加，表明了舊有的基層矛盾化解機(jī)制所依存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了改變?！爸袊?guó)社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)研究報(bào)告表明如今的中國(guó)社會(huì)可以劃分為十大階層、五大等級(jí)?！?［13］114舊有的矛盾化解機(jī)制建立在傳統(tǒng)的單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和單純的社會(huì)基礎(chǔ)之上，面對(duì)的社會(huì)矛盾糾紛相對(duì)單一，影響相對(duì)微弱。而在目前經(jīng)濟(jì)成分多元、利益群體分化的情況下，基層矛盾化解所面臨的矛盾糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜，牽涉的經(jīng)濟(jì)利益增加，單純依靠行政手段進(jìn)行干預(yù)的矛盾化解方式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)有的社會(huì)形勢(shì)和矛盾化解要求。由于傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的解體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，人們對(duì)法治的期望增加，建立法治化的基層矛盾化解機(jī)制的條件已經(jīng)具備。

（二）社會(huì)治理的政治要求發(fā)生轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的矛盾化解機(jī)制承擔(dān)了過(guò)多的社會(huì)治理要求，進(jìn)行矛盾化解的目的不僅僅單純是為了解決個(gè)別矛盾糾紛，更多的是為了通過(guò)矛盾糾紛的化解，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，達(dá)到教育群眾、貫徹黨政方針的目的。在新時(shí)期利益分化和社會(huì)矛盾增加的情況下，基層矛盾化解機(jī)制的職能應(yīng)朝著提高社會(huì)自我管理能力和激發(fā)社會(huì)活力的方向轉(zhuǎn)變。

事實(shí)上在對(duì)待社會(huì)矛盾甚至是群眾個(gè)體矛盾方面，現(xiàn)行的矛盾化解機(jī)制承擔(dān)的更多的是一種“維穩(wěn)”的責(zé)任。在“維穩(wěn)”的前提下群眾正常的利益訴求也被歸為社會(huì)矛盾，矛盾化解成為了“維穩(wěn)”的方式。這雖然在一定程度上維護(hù)了社會(huì)表面上的穩(wěn)定，但是卻又在一定程度上阻礙了正常的群眾利益表達(dá)，并且由于“維穩(wěn)”的需要，使得矛盾化解的范圍被無(wú)限擴(kuò)大，造成大量的行政資源浪費(fèi)。由于教育群眾和貫徹黨政方針的需要，使社會(huì)矛盾的劃分門(mén)檻過(guò)低，對(duì)于一些不屬于群眾正常訴求的事件也被納入社會(huì)矛盾化解范圍內(nèi)，造成個(gè)別群眾為個(gè)人私利而故意制造矛盾，例如在信訪活動(dòng)中就存在“謀利型上訪”，“謀利型上訪者不是因?yàn)槠錂?quán)益受到侵害而上訪，上訪的目的也往往不是為了申冤，而是希望通過(guò)上訪來(lái)請(qǐng)求或者要挾政府滿足其利益要求?！?［14］187這種“謀利型”的行為本身不屬于社會(huì)矛盾的范圍，但是因?yàn)椤敖袒奔啊熬S穩(wěn)”的需要也被納入矛盾化解的范圍內(nèi)，這種現(xiàn)象對(duì)基層政府的日常工作帶來(lái)了極大困擾，也為政府工作帶來(lái)了兩難的境地。

目前改革進(jìn)行到深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到新常態(tài)，舊有的以“維穩(wěn)”為目的的矛盾化解方式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)治理的需要，因而在社會(huì)治理中應(yīng)當(dāng)樹(shù)立法律至上的原則，充分激發(fā)社會(huì)活力，建設(shè)服務(wù)型政府，減少行政干預(yù)以提高社會(huì)自我管理能力。只有這樣才能成功突破改革深水區(qū)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化。

（三）傳統(tǒng)的矛盾化解機(jī)制不適應(yīng)法治的要求

十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”明確為全面深化改革的總目標(biāo)，并將“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”作為全面深化改革的重要組成部分。社會(huì)治理的法治化是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的重要組成部分。實(shí)現(xiàn)基層矛盾化解的法治化是社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的題中之意。但就目前來(lái)講，基層矛盾化解方式與法治化的要求仍然存在著較大的差距。

首先，現(xiàn)行的矛盾化解機(jī)制缺乏嚴(yán)格的程序性，而程序是法治得以實(shí)現(xiàn)的基本條件和制度運(yùn)行的合法性依據(jù)。富勒認(rèn)為，“一套使人行為服務(wù)于規(guī)則之治的系統(tǒng)所必須具備的首要素質(zhì)是顯而易見(jiàn)的：必須有規(guī)則存在。我們可以將此表述為一般性要求?！?［15］55而目前的現(xiàn)狀是各種基層矛盾化解方式由于程序性的缺乏，使其難以形成固定的規(guī)則，造成在運(yùn)行過(guò)程的無(wú)序。同時(shí)這種程序性的缺乏造成了多數(shù)矛盾化解機(jī)制效率低下，化解結(jié)果也缺乏穩(wěn)定的權(quán)威性。哈貝馬斯認(rèn)為，“社會(huì)的合理性問(wèn)題，要通過(guò)人的行為的合理性來(lái)解決，主要是通過(guò)人的交往行為的合理性來(lái)解決?！?［16］55嚴(yán)格的程序性能夠使合理性的作用更為穩(wěn)定，進(jìn)而保證多數(shù)人行為的合理和社會(huì)秩序的長(zhǎng)期穩(wěn)定。法治的實(shí)施是以程序正義為基礎(chǔ)的，沒(méi)有嚴(yán)格的程序，法治的根基也將受到危害。與法治嚴(yán)格的程序性相比，現(xiàn)行矛盾化解機(jī)制僅具有松散的程序性。例如作為基層矛盾化解重要方式的人民信訪，雖然不是完全沒(méi)有程序性，但是其程序性缺乏嚴(yán)格性和明確性。這種程序性的松散甚至缺失，給一些“潛規(guī)則”的產(chǎn)生留下了空間?！斑@種‘潛規(guī)則’不是由某一方預(yù)先制定的，而是由有關(guān)各方在‘推拉伸縮’的實(shí)踐中形成的?！?［17］62信訪中各有關(guān)方的“推拉伸縮”從根本上造成了對(duì)程序性的破壞，而在“推拉伸縮”中形成的潛規(guī)則進(jìn)一步降低了制度的程序性，造成矛盾化解結(jié)果的不確定性和效力的不穩(wěn)定性。

其次，現(xiàn)行的矛盾化解機(jī)制缺乏明確的條文、規(guī)章作為矛盾化解開(kāi)展的指導(dǎo)性依據(jù)，矛盾化解的結(jié)果和效力全憑化解人的個(gè)人道德水平和個(gè)人能力的高低。在傳統(tǒng)思維中“情理”重于“法律”，“當(dāng)出現(xiàn)法律與‘情’、‘理’相抵觸時(shí)，則堅(jiān)持‘舍法取義’的原則———因?yàn)椤删裰皇堑赖戮竦牧拥却闷贰！?［18］6這使得在矛盾化解過(guò)程中容易造成側(cè)重“情”、“理”而罔顧法律的情況，造成矛盾化解的不徹底，甚至造成過(guò)程及結(jié)果的違法。因而在基層矛盾化解，尤其是在運(yùn)用調(diào)解手段時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)置嚴(yán)格程序和監(jiān)督機(jī)制，避免矛盾化解過(guò)程中因缺乏相應(yīng)條文指導(dǎo)而造成新的矛盾產(chǎn)生，使矛盾化解結(jié)果的權(quán)威性降低。只有通過(guò)加強(qiáng)立法，以明確的法律規(guī)章來(lái)嚴(yán)格程序、強(qiáng)化監(jiān)督，才能真正保障矛盾化解過(guò)程和結(jié)果的公平性，并真正體現(xiàn)出制度的權(quán)威性。只有嚴(yán)苛的法律和制度才能制約在矛盾化解過(guò)程中充滿彈性和博弈的個(gè)人權(quán)威的濫用，使矛盾化解真正依靠法律而非道德。

三、化解我國(guó)基層矛盾的路徑探討：基于法治化視角

十八大以來(lái)黨確立了建設(shè)法治中國(guó)的目標(biāo)，并將全面推進(jìn)依法治國(guó)作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。推動(dòng)我國(guó)基層矛盾化解法治化是全面依法治國(guó)的重要組成部分，有助于推動(dòng)法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)。同時(shí)實(shí)現(xiàn)基層矛盾化解體系的法治化，有助于降低基層政府的行政成本，推動(dòng)政府自身改革和轉(zhuǎn)型。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)基層矛盾化解機(jī)制的法治化應(yīng)從以下幾方面著手。

（一）積極培育公民法律意識(shí)，提高政府依法行政的水平

首先，在全面建設(shè)法治社會(huì)、推動(dòng)基層矛盾化解法治化的過(guò)程中，應(yīng)積極培育公民的法律意識(shí)。只有積極培養(yǎng)和塑造全民信仰法律、尊重法律的法律意識(shí)，才能真正使人們的意識(shí)和行為自覺(jué)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變。如果公民的法律意識(shí)淡薄，全民守法意識(shí)不強(qiáng)，那么所謂的知法、守法也就無(wú)從談起，全面推進(jìn)依法治國(guó)也就無(wú)從入手。培育公民的法律意識(shí)應(yīng)當(dāng)樹(shù)立憲法權(quán)威的崇高覺(jué)悟，并在憲法的指導(dǎo)下培育公民私權(quán)意識(shí)，引導(dǎo)公民形成依法行事的自覺(jué)。只有樹(shù)立憲法權(quán)威的崇高覺(jué)悟，才能真正樹(shù)立起權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的自覺(jué)?！叭诵缘氖滓▌t，是維護(hù)自身的生存，人性的首要關(guān)懷，是對(duì)于其自身所應(yīng)有的關(guān)懷” ［19］5。只有公民真正樹(shù)立起私權(quán)意識(shí)，才能真正自覺(jué)維護(hù)人與人之間平等和自由，在維護(hù)自身利益的同時(shí)充分尊重他人權(quán)益。因而在維護(hù)公民權(quán)益和化解社會(huì)矛盾糾紛時(shí)，要不斷提高法律運(yùn)用的范圍和水平，通過(guò)法律實(shí)踐，引導(dǎo)公民知法、懂法、信法，并在此基礎(chǔ)上不斷完善法律體系，推動(dòng)法律制度的完善和發(fā)展。

其次，法治政府的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)基層矛盾化解機(jī)制法治化的基礎(chǔ)和前提。通過(guò)提升政府依法行政的能力和水平，可以有效避免政府因行政行為違法而制造和激化社會(huì)矛盾。通過(guò)重大決策的聽(tīng)證制度、重要事項(xiàng)的公示制度、重點(diǎn)工作的通報(bào)制度、政務(wù)信息的查詢(xún)制度的建立和完善，將“政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程都納入法制化軌道，權(quán)利與責(zé)任緊密相連，集陽(yáng)光政府、有限政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府于一身，并用法律加以固定?！?［20］24能夠有效推動(dòng)政府依法行政的水平，同時(shí)建設(shè)法治政府，推動(dòng)依法行政能夠更好地保障人民群眾政治參與和利益表達(dá)的暢通，促進(jìn)民主政治的發(fā)展。同時(shí)政府加強(qiáng)自身法治建設(shè)，提高依法行政能力，對(duì)公民守法、用法能起到良好的示范作用，并能夠進(jìn)一步提高全民守法、用法的自覺(jué)性。另外，在推動(dòng)社會(huì)矛盾化解的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意加強(qiáng)對(duì)法律的運(yùn)用。“治理國(guó)家靠政策還是靠法律，是由一個(gè)國(guó)家的發(fā)展階段決定的，也是一個(gè)國(guó)家法治程度的重要標(biāo)志?！?［21］30建設(shè)法治政府、提高依法行政的水平，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律在政府行政中的作用，使政府管理更加依靠法律。目前我國(guó)基本上已經(jīng)建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系也業(yè)已形成，因而我們?cè)谕苿?dòng)社會(huì)治理和矛盾化解過(guò)程中由依靠政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽糠删邆淞嘶緱l件。政府在進(jìn)行社會(huì)治理和矛盾化解過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)縮小政策在社會(huì)治理微觀領(lǐng)域的適用空間，充分發(fā)揮法律作用，以樹(shù)立并強(qiáng)化法制權(quán)威。法律相較政策更具有嚴(yán)謹(jǐn)性和穩(wěn)定性，有利于在社會(huì)治理中形成統(tǒng)一的規(guī)范。堅(jiān)持降低和減少政策在社會(huì)治理中微觀領(lǐng)域的運(yùn)用，可以有效避免因?qū)φ呓庾x不同而造成的政策適用邊界不清晰的問(wèn)題，進(jìn)而避免造成在行政過(guò)程中產(chǎn)生社會(huì)矛盾。

（二）積極運(yùn)用社會(huì)法律資源，嚴(yán)格完善矛盾化解程序

首先，應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用和盤(pán)活社會(huì)的法律資源，緩解我國(guó)司法資源的不足。事實(shí)上無(wú)論是在學(xué)校、律師事務(wù)所還是司法機(jī)構(gòu)都有服務(wù)社會(huì)和法律實(shí)踐的需求。學(xué)校法律院系有社會(huì)實(shí)踐的需要，律師有服務(wù)公益的愿望，司法機(jī)構(gòu)有“送法下鄉(xiāng)”的職能，這決定了基層矛盾化解工作具有了整合社會(huì)法律資源的基礎(chǔ)。將法律資源引入基層矛盾化解工作當(dāng)中，實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了普法的效用，也滿足了各方的現(xiàn)實(shí)需要，是一個(gè)雙贏的選擇。很多時(shí)候矛盾糾紛當(dāng)中的相關(guān)人員對(duì)政府和法院的分工并不明確，因而才造成了大事、小事找政府的現(xiàn)象。通過(guò)社會(huì)法律資源的介入，可以很好地將這一部分有法律需要的群眾引向司法訴訟的渠道，有力分擔(dān)基層政府化解矛盾糾紛的壓力，讓國(guó)家和社會(huì)的法律資源納入政府化解糾紛當(dāng)中去，事實(shí)上向老百姓表明了一些問(wèn)題走司法渠道更為有效的態(tài)度。此外，可以在基層政府內(nèi)設(shè)置大中專(zhuān)院校法律學(xué)生實(shí)踐基地和公益律師工作熱線，使社會(huì)法律資源作為客觀公正的第三方身份出現(xiàn)，把原本就應(yīng)走法律渠道的社會(huì)矛盾從政府“調(diào)解”工作中分離出來(lái)，以達(dá)到維護(hù)司法權(quán)威和依法行政的作用。

其次，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格和完善矛盾化解機(jī)制的程序性，使矛盾化解的過(guò)程和結(jié)構(gòu)均可公開(kāi)，矛盾化解的程序嚴(yán)格，結(jié)果公正，并最終形成良好的社會(huì)規(guī)制力。調(diào)解是基層矛盾化解的基本手段之一，但是由于調(diào)解具有較大的彈性，因而其調(diào)解過(guò)程和結(jié)果很難為其他事件所借鑒。因而可以通過(guò)建立矛盾化解“調(diào)解”公示和現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)證制度來(lái)擴(kuò)大其權(quán)威性和約束力。建立矛盾糾紛調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)證制度和調(diào)解結(jié)果公示制度，是擴(kuò)大調(diào)解影響力促使其形成社會(huì)規(guī)制力的重要方式。所謂調(diào)解的社會(huì)規(guī)制力是指調(diào)解做出以后會(huì)影響社會(huì)中人們的心理以及行為，人們會(huì)按照此次調(diào)解的社會(huì)指引安排自己的行為活動(dòng)，以產(chǎn)生類(lèi)似法律規(guī)制作用。調(diào)解做出之后會(huì)產(chǎn)生一定的社會(huì)影響力，盡管不像法律那樣有強(qiáng)制影響力，但是依然會(huì)在人們的心中產(chǎn)生指向性作用。需要指出的是這種規(guī)制力的產(chǎn)生及其作用的大小，受社會(huì)環(huán)境的影響。建立矛盾糾紛政府調(diào)解結(jié)果公示制度，有利于這種社會(huì)規(guī)制力的形成，并能夠產(chǎn)生相應(yīng)的輿論監(jiān)督。這里所指的輿論監(jiān)督并非新聞媒體的監(jiān)督，而是指在調(diào)解結(jié)果公示之后，在群眾心中形成穩(wěn)定的心理傾向之后，在群眾之間產(chǎn)生的一種社會(huì)輿論。這種輿論的產(chǎn)生有利于監(jiān)督調(diào)解結(jié)果的執(zhí)行并起到保障調(diào)解的執(zhí)行效果。經(jīng)過(guò)在群眾中間“天長(zhǎng)日久的渲染，容易引導(dǎo)群眾接受這種意見(jiàn)傾向?！?［22］227因而公示的范圍越是廣泛，這種規(guī)制力和監(jiān)督效果越明顯。與調(diào)解結(jié)果公示制度相配合的是建立調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)證制度。對(duì)于不涉及保密和當(dāng)事人隱私的矛盾糾紛調(diào)解，可以在征得相關(guān)人同意的情況下召開(kāi)一定范圍的調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)，使調(diào)解的過(guò)程、依據(jù)的原則等調(diào)解要素通過(guò)這一形式展現(xiàn)給群眾。這一聽(tīng)證和展示的過(guò)程實(shí)際上就是一次對(duì)群眾進(jìn)行教化的過(guò)程。而通過(guò)這一教化過(guò)程，在事實(shí)上培養(yǎng)了一批政府政策的宣傳員，有利于在群眾心目中形成規(guī)制力，規(guī)范群眾行為，提高群眾自我調(diào)解的能力。如果能夠?qū)⒋酥贫乳L(zhǎng)久堅(jiān)持下去將會(huì)提高整個(gè)社會(huì)的自我調(diào)節(jié)能力，節(jié)省行政資源。

（三）應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)信訪法治進(jìn)程

事實(shí)上無(wú)論是實(shí)現(xiàn)國(guó)家的整體上的“法治”，還是單純就“基層矛盾化解”實(shí)現(xiàn)“法治”，絕不是單純的技術(shù)層面上的移植所能夠完成的，而是在文明精神共通之處實(shí)現(xiàn)文化的互補(bǔ)和融合，因而在信訪實(shí)現(xiàn)法治的過(guò)程中，除了應(yīng)當(dāng)積極吸收西方法治文化的先進(jìn)成果外，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重與中國(guó)本土文化的融合，否則再好的制度都有可能存在著在西方為“橘”，在中國(guó)為“枳”的可能。因而我們?cè)跇?gòu)建新型的基層矛盾化解機(jī)制、促進(jìn)其法治化的過(guò)程中，要充分尊重舊有機(jī)制的優(yōu)勢(shì)和西方法治的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。法國(guó)學(xué)者讓?zhuān)R克·夸克認(rèn)為，“法律無(wú)論具有何種形式上的優(yōu)勢(shì)，只要它所創(chuàng)建的規(guī)則與程序不能回應(yīng)共同體的根本利益，那么它就無(wú)法賦予政治現(xiàn)實(shí)以形式，充當(dāng)政治活動(dòng)的真正標(biāo)準(zhǔn)?！?［23］35因而要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、社會(huì)結(jié)構(gòu)的特征、社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，在充分尊重傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上構(gòu)建有中國(guó)特色的基層矛盾化解機(jī)制，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治以及人民群眾需求的變化來(lái)不斷推動(dòng)該制度的完善。