鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)績(jī)效審計(jì)的思考

林 瑤

（上海市奉賢區(qū)審計(jì)中心，上海市201400）

0 引言

為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，近年來(lái)，各級(jí)政府更加重視農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了鄉(xiāng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的投入，不僅安排鄉(xiāng)村公路日常的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)還設(shè)置了經(jīng)濟(jì)薄弱村道路改造等專(zhuān)項(xiàng)資金。本文結(jié)合鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的審計(jì)實(shí)踐，對(duì)鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)審計(jì)中應(yīng)注意的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重要內(nèi)容和審計(jì)方法等提出粗淺的看法，以期從審計(jì)的角度倒逼鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)完善制度、加強(qiáng)科學(xué)管理，為加快新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。

1 鄉(xiāng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)中存在的主要問(wèn)題

1.1 區(qū)域發(fā)展的不均衡，資金分布不均衡

有些地方基礎(chǔ)條件好些，財(cái)力比較好，對(duì)農(nóng)村公路的投入比較多，農(nóng)村公路的發(fā)展就快些，好一些；而有些地方基礎(chǔ)條件較薄弱，鎮(zhèn)、村提供的支持和配套及自籌資金比較少，農(nóng)村公路建設(shè)就滯后。后期的管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)又是根據(jù)設(shè)施量分配，致使基礎(chǔ)好的地區(qū)得到資金支持就越多。

1.2 投資決策主觀隨意，前期準(zhǔn)備工作不充分

由于鄉(xiāng)村公路建設(shè)的單項(xiàng)工程投資額相對(duì)較小，有些建設(shè)單位在投資決策階段沒(méi)有建立項(xiàng)目的儲(chǔ)備庫(kù)，沒(méi)有優(yōu)化比選，把有限的資金運(yùn)用到急需解決的項(xiàng)目中，發(fā)揮最大的社會(huì)效益。沒(méi)能足夠重視可行性研究工作，主觀隨意且時(shí)間倉(cāng)促，投入技術(shù)力量不足。沒(méi)有進(jìn)行充分的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，未將應(yīng)該列入造價(jià)內(nèi)容的費(fèi)用預(yù)計(jì)進(jìn)去，造成投資估算與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)。

1.3 勘察設(shè)計(jì)工作深度不夠，設(shè)計(jì)變更時(shí)有發(fā)生

有些項(xiàng)目從投資立項(xiàng)到委托勘探設(shè)計(jì)時(shí)間短，加上前期可行性研究工作深度不足，勘察設(shè)計(jì)單位急于趕任務(wù)，來(lái)不及對(duì)現(xiàn)場(chǎng)作深入細(xì)致的調(diào)查工作，忽略局部的加固等，進(jìn)而發(fā)生許多設(shè)計(jì)變更或增加工程內(nèi)容，設(shè)計(jì)階段不能起到有效控制造價(jià)的目的。

1.4 項(xiàng)目招投標(biāo)不規(guī)范，合同管理不到位

有些工程急于馬上開(kāi)工，在施工圖沒(méi)有完全設(shè)計(jì)出來(lái)的情況下，為趕工期進(jìn)行工程量清單招標(biāo)。招標(biāo)文件中的控制價(jià)只是簡(jiǎn)單按照設(shè)計(jì)概算，工程量清單也是僅供參考，不能使招投標(biāo)真正起到控制造價(jià)的實(shí)質(zhì)性作用。標(biāo)后簽訂合同環(huán)節(jié)，有些建設(shè)單位沒(méi)有足夠重視施工承包合同，合同只是流于形式，對(duì)人工、材料、機(jī)械單價(jià)和費(fèi)率沒(méi)有進(jìn)行明確，設(shè)計(jì)變更和工程量變化的簽證權(quán)限、手續(xù)也未能?chē)?yán)格把關(guān)，甚至簽訂了背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容的其他協(xié)議，造成給后期的工程結(jié)算甲乙雙方爭(zhēng)論不休，埋下隱患。

1.5 工程現(xiàn)場(chǎng)簽證不規(guī)范、隨意性強(qiáng)，工程監(jiān)理不到位

工程簽證對(duì)工程造價(jià)的影響很大，不少承包人會(huì)充分利用工程變更來(lái)虛增工程款。實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題：一是有些簽證涉及的工作內(nèi)容不清楚，數(shù)據(jù)缺乏可信度；二是很多簽證發(fā)生變更的原因表述不明確，很難確定造成變更的直接承擔(dān)者；三是有些簽證不及時(shí)，未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)形成文字記錄，往往事后才突擊補(bǔ)辦，個(gè)別項(xiàng)目甚至在結(jié)算審核時(shí)還在補(bǔ)辦簽證手續(xù)；四是有些監(jiān)理不負(fù)責(zé)，未對(duì)簽證內(nèi)容作實(shí)質(zhì)審核就簽字認(rèn)可，影響簽證單的真實(shí)性。

鄉(xiāng)村公路的路政管理不到位。部分鄉(xiāng)村公路存在路政管理跟不上的現(xiàn)象：一是農(nóng)村群眾交通安全意識(shí)、愛(ài)路護(hù)路意識(shí)淡薄，常在路上堆放雜物，將路當(dāng)成堆曬場(chǎng)；二是一些靠路而建的項(xiàng)目經(jīng)常將路當(dāng)成施工場(chǎng)地，堆放沙、石、預(yù)制板等建筑材料，阻礙交通；三是過(guò)往車(chē)輛中超限車(chē)輾壓增多，對(duì)路面造成損害。

1.6 財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，自籌資金困難

主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是鄉(xiāng)村的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金未進(jìn)行單獨(dú)核算；二是存在區(qū)鎮(zhèn)配套資金不到位的情況；三是工程價(jià)款的支付未按合同約定支付；四是存在個(gè)別虛列項(xiàng)目套取資金的情況。

2 鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

2.1 法定標(biāo)準(zhǔn)

主要包括：法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。具體有《中華人民共和國(guó)公路法》、《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》、《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理暫行辦法》，以及各地方出臺(tái)的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金使用辦法等等。

2.2 行業(yè)的管理制度

比如：上海各區(qū)縣制定的鄉(xiāng)村公路管理養(yǎng)護(hù)檢查考核辦法、鄉(xiāng)村公路大中修管理辦法、鄉(xiāng)村公路管養(yǎng)、大中修工程資金撥付辦法、鄉(xiāng)村公路橋梁養(yǎng)護(hù)管理辦法、鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量檢查考核評(píng)分辦法等等。

2.3 個(gè)性化標(biāo)準(zhǔn)

具體項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、勘察設(shè)計(jì)文件、招投文件、投標(biāo)文件、合同文件、驗(yàn)收資料等等業(yè)內(nèi)資料。

3 開(kāi)展鄉(xiāng)村公路績(jī)效審計(jì)采取的主要審計(jì)思路、方法

總體思路：以國(guó)家政策目標(biāo)為指引，以項(xiàng)目實(shí)施為切入點(diǎn)，綜合評(píng)價(jià)績(jī)效。鄉(xiāng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)是各級(jí)政府加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的具體舉措。審計(jì)要想取得理想成果，需要調(diào)整思路，明確路徑和抓手，從宏觀法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)政策文件著眼，從微觀的行業(yè)管理模式、項(xiàng)目推進(jìn)方式入手 ，以資金為主線(xiàn)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為落腳點(diǎn)，審計(jì)中注重宏觀政策內(nèi)容、目標(biāo)與具體事項(xiàng)、項(xiàng)目、資金的實(shí)施、使用情況及效果的對(duì)接，做好綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。

3.1 項(xiàng)目的計(jì)劃編制方面

鄉(xiāng)村公路的主管部門(mén)的年度計(jì)劃的編制是否科學(xué)，是否建立和形成滾動(dòng)的項(xiàng)目備選庫(kù)，對(duì)備選項(xiàng)目從聽(tīng)取建議、納入視線(xiàn)、前期調(diào)查、實(shí)施項(xiàng)目?jī)?yōu)化、比選等方面加強(qiáng)科學(xué)計(jì)劃，適時(shí)實(shí)施，使各區(qū)域均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，把有限的資金運(yùn)用到急需解決的項(xiàng)目中，發(fā)揮最大的社會(huì)效益。道路設(shè)計(jì)、規(guī)劃、建設(shè)是具有前瞻性，圍繞新農(nóng)村建設(shè)，充分考慮周邊企業(yè)的運(yùn)輸承載需求，避免道路重復(fù)建設(shè)，壽命周期短的現(xiàn)象。

3.2 工程項(xiàng)目管理方面

結(jié)合鄉(xiāng)村公路建設(shè)項(xiàng)目的具體情況可以主要抓住以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

3.2.1 項(xiàng)目?jī)?nèi)控制度建立及執(zhí)行情況

審查是否按國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全相關(guān)內(nèi)部管理制度；項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制等各項(xiàng)制度是否完備；項(xiàng)目建設(shè)的決策、招投標(biāo)管理、合同管理、資金管理、竣工驗(yàn)收等重點(diǎn)環(huán)節(jié)控制制度是否健全、有效；設(shè)計(jì)、監(jiān)理、財(cái)務(wù)監(jiān)理等機(jī)構(gòu)是否職責(zé)分明、履職是否到位等。

3.2.2 招投標(biāo)及合同簽訂情況

審查是否存在應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)的情況；審查招投標(biāo)程序的合法性及操作的規(guī)范性；審查招投標(biāo)文件是否合規(guī)；審查投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、定標(biāo)是否合規(guī)；審查合同條款是否合規(guī)、公允，與招標(biāo)文件和投標(biāo)承諾是否一致。

3.2.3 工程審價(jià)情況

審查工程項(xiàng)目是否委托了相應(yīng)資質(zhì)的投資監(jiān)理，是否分階段對(duì)工程款進(jìn)行了審核；審查工程簽證單是否具有發(fā)包人代表、監(jiān)理工程師、承包人三方的簽字和蓋章；結(jié)合招投標(biāo)文件、施工合同審核工程量的真實(shí)性，是否存在重復(fù)計(jì)算工程款的情況等。

3.2.4 項(xiàng)目質(zhì)量安全管理情況

重點(diǎn)審查建設(shè)單位項(xiàng)目質(zhì)量管理制度的制定和執(zhí)行情況；監(jiān)理單位對(duì)設(shè)備、材料物資進(jìn)場(chǎng)檢測(cè)等質(zhì)量控制管理情況；施工單位是否按照工程設(shè)計(jì)圖紙和施工技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)組織施工，是否落實(shí)質(zhì)量安全等控制制度和措施。

3.2.5 檔案管理情況

重點(diǎn)審查建設(shè)單位是否按照項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備、施工、竣工驗(yàn)收順序，對(duì)各參建單位移交的全部案卷進(jìn)行系統(tǒng)整理排序歸檔。

3.3 日常養(yǎng)護(hù)方面

主要結(jié)合日常養(yǎng)護(hù)的考核標(biāo)準(zhǔn)、招投標(biāo)文件、合同等資料進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘審查。

（1）公路路面保養(yǎng)、修理是否符合下列要求：防止路面松散、裂縫和擁包等病害的產(chǎn)生和發(fā)展；保持路面平整完好、橫坡適度、排水暢通；路面應(yīng)定期清掃，及時(shí)清除雜物。

（2）路基、防護(hù)設(shè)施養(yǎng)護(hù)是否符合下列要求：路基各部尺寸保持規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)要求；路肩橫坡適度，邊緣順直，表面平整堅(jiān)實(shí)整潔；路肩與路面接茬平順；擋土墻、護(hù)坡等設(shè)施保持完好無(wú)損壞。

（3）橋梁結(jié)構(gòu)養(yǎng)護(hù)是否符合下列要求：橋面整潔、無(wú)雜物堆積、雜草蔓生；橋面鋪裝無(wú)裂縫、局部坑槽、波浪、碎邊、橋頭無(wú)跳車(chē)；橋面泄水孔無(wú)堵塞、破損；橋梁各部位完好、無(wú)撞壞、斷裂、松動(dòng)、缺件、剝落、銹蝕等；橋孔下無(wú)堆積。

（4）排水、附屬設(shè)施養(yǎng)護(hù)是否符合下列要求：及時(shí)排除明溝涵管、雨水管堵塞，并疏浚；沿線(xiàn)附屬設(shè)施應(yīng)定期保養(yǎng)、及時(shí)修理和更換損壞部分。

（5）公路綠化養(yǎng)護(hù)是否符合下列要求：公路綠化主干挺直、分枝合理、無(wú)明顯病蟲(chóng)害；綠地草坪內(nèi)保持清潔、無(wú)雜草生長(zhǎng)、漂浮物、枯枝爛頭等；按時(shí)整形、修剪、扶正剝芽、挖除死樹(shù)、殘樁。

3.4 路政管理方面

路政管理人員是否到位，管理制度是否齊全。每周兩次路政巡查記錄情況、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)上報(bào)情況。查閱掘路、占路、道口開(kāi)設(shè)、管線(xiàn)鋪設(shè)審批資料，對(duì)擅自掘路、占路、道口開(kāi)設(shè)、管線(xiàn)鋪設(shè)執(zhí)法情況。審核路政執(zhí)法部門(mén)是否開(kāi)出了相關(guān)職能部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)制的專(zhuān)用收據(jù)，公路管理機(jī)構(gòu)收取的公路路產(chǎn)損壞賠（補(bǔ)）償費(fèi)是否及時(shí)上繳同級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，按照收支兩條線(xiàn)的辦法進(jìn)行管理。

3.5 靈活運(yùn)用收集證據(jù)的方法，多方位印證審計(jì)結(jié)論

對(duì)于評(píng)價(jià)鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，起到一定的社會(huì)效益，可以在通過(guò)監(jiān)理總結(jié)、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告與可行性研究報(bào)告對(duì)比分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合有關(guān)部門(mén)轉(zhuǎn)達(dá)的市民投訴、人大和政協(xié)代表提案、12319熱線(xiàn)等，還需現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地踏勘，還可以召開(kāi)群眾座談會(huì)、發(fā)放調(diào)查表的方式聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，客觀評(píng)價(jià)群眾滿(mǎn)意度、社會(huì)效益。

為了擴(kuò)大審計(jì)的覆蓋面，提高審計(jì)的效率，全面掌握鄉(xiāng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)情況可以設(shè)置表格的形式，在被審計(jì)填寫(xiě)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行隨機(jī)抽樣審計(jì)，運(yùn)用科學(xué)的統(tǒng)計(jì)抽樣分析方法判斷總體情況。例如全過(guò)程造價(jià)控制情況調(diào)查表（見(jiàn)表1）。

通過(guò)表格可以全面掌握各項(xiàng)目的造價(jià)情況，抽取超支嚴(yán)重的項(xiàng)目進(jìn)行具體詳細(xì)分析。當(dāng)然還可以設(shè)置資金到位、工程款的支付情況表等等。

表1 全過(guò)程造價(jià)控制情況調(diào)查表

對(duì)于工程量的計(jì)算方面，除了在常規(guī)的現(xiàn)場(chǎng)與圖紙的核對(duì)的基礎(chǔ)上計(jì)算工程量外，還可以采用雷達(dá)檢測(cè)、鉆心取樣、試驗(yàn)檢測(cè)等手段，并借助圖文照相、攝像等影像技術(shù)實(shí)況記錄現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)獲取證據(jù)。

3.6 財(cái)務(wù)審計(jì)與工程審計(jì)全方位融合，審計(jì)內(nèi)容不留盲區(qū)

財(cái)務(wù)資料與工程審計(jì)資料相結(jié)合，緊抓住鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的資金主線(xiàn)核實(shí)資金是否足額下?lián)?，配套資金是否及時(shí)到位，是否存在截留、擠占現(xiàn)象，通過(guò)工程審價(jià)結(jié)論可以確定工程款具體應(yīng)付金額。財(cái)務(wù)審計(jì)與工程審計(jì)有效結(jié)合，還可以發(fā)現(xiàn)以下主要錯(cuò)弊風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)表2）。

表2 財(cái)務(wù)審計(jì)與工程審計(jì)情況匯總表