國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革研究

中國(guó)南海石油聯(lián)合服務(wù)總公司 張錫葵

“國(guó)有資產(chǎn)”即國(guó)家以及全民所有的全部財(cái)產(chǎn)及其權(quán)利的總和。換言之，國(guó)有資產(chǎn)就是依法屬于國(guó)家所有的全部增值型或經(jīng)營(yíng)性、非增值型或非經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)。改期開(kāi)放30多年以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題始終困擾著國(guó)企改革?，F(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，一方面，國(guó)企經(jīng)營(yíng)效益始終未有較大改觀，另一方面，國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題長(zhǎng)期存在。因此，國(guó)有資產(chǎn)使用效率能否提升，關(guān)鍵在于改革現(xiàn)行管理體制，加快經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新，想盡一切辦法，使國(guó)有資產(chǎn)存量盡可能盤活、并實(shí)現(xiàn)安全和保值增值。

一、現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制缺陷

(一)重視程度以及創(chuàng)新意識(shí)缺陷

重視程度以及創(chuàng)新意識(shí)缺陷應(yīng)是現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制的首要缺陷。事實(shí)上，國(guó)有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)一方面在于理論研究及思路創(chuàng)新；另一方面就在于管理制度以及方法先進(jìn)與否。然而，國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)（部門）普遍缺乏對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的清晰認(rèn)識(shí)，研究深度也不足，致使管理目標(biāo)并不明確。首先，不重視國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。管理者往往多重視有形資產(chǎn)而輕無(wú)形資產(chǎn)；重國(guó)有資產(chǎn)使用而輕其監(jiān)管，致使其大量閑置、損毀、流失，使用效率大降，保值增值無(wú)從談起。其次，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的國(guó)有資產(chǎn)認(rèn)識(shí)不足。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，國(guó)有資產(chǎn)管理部門固步自封，創(chuàng)新思維有限，鮮少在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中運(yùn)用先進(jìn)資產(chǎn)管理理念，致使國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率，乃至質(zhì)量有所降低。

(二)法律制度缺陷

法律制度缺陷是現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制缺陷的主要問(wèn)題之一。現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系并不健全，主要表現(xiàn)為范圍以及方向并不明確。目前，我國(guó)在國(guó)有資產(chǎn)管理方面并無(wú)專門的法律，僅僅是在很多法律中分散提到國(guó)有資產(chǎn)管理，諸如公司法、物權(quán)法、證券法，乃至憲法，有《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理法》而無(wú)《國(guó)有資產(chǎn)法》。但是，上述法律對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)范以及所闡述的調(diào)整范圍都不統(tǒng)一，致使國(guó)有資產(chǎn)管理較為低效。其次，目前，我國(guó)所出臺(tái)的同國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)的一些條例或政策極為分散，而且對(duì)現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)性抑或非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)定都不明確，特別是鮮少看到轉(zhuǎn)化非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的條款?？梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)管理法制建設(shè)缺陷較為嚴(yán)重。

(三)機(jī)構(gòu)設(shè)置缺陷

我國(guó)中央設(shè)有專門的“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院國(guó)資委”），地方政府也設(shè)有“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”或國(guó)資管理部門，然而，它們都從屬于中央或地方政府，是政府機(jī)關(guān)，其履職職能并不獨(dú)立或完善，從而對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理形成束縛或制約。而在國(guó)企單位中，并非所有單位都設(shè)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，這是國(guó)有資產(chǎn)管理不利的一個(gè)主要因素。此外，即便是國(guó)企單位設(shè)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，也多因內(nèi)部控制制度不健全而無(wú)法對(duì)財(cái)產(chǎn)形成有力的保護(hù)；有些單位更因?yàn)槁毮?、職?wù)分離不徹底而引發(fā)國(guó)有資產(chǎn)大量流失，等等。機(jī)構(gòu)設(shè)置缺陷背景下，國(guó)企單位往往很難按照既定權(quán)限或程序履行“集體決策審批制”或“聯(lián)簽制”，極易威脅國(guó)有資產(chǎn)安全。2014年，“國(guó)家審計(jì)署”針對(duì)11家央企的財(cái)務(wù)狀況所披露的，“2012年度財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)果”表明，某集團(tuán)在未按規(guī)定程序?qū)嵤┛尚行匝芯俊⑽瓷蠄?bào)集團(tuán)董事會(huì)審批、未報(bào)請(qǐng)發(fā)改委核準(zhǔn)的前提下，私自相繼同境外3家公司聯(lián)合開(kāi)發(fā)3個(gè)境外礦山，這三個(gè)公司分別是“巴基斯坦礦業(yè)開(kāi)發(fā)有限公司”、“美國(guó)曉業(yè)貿(mào)易公司”、“澳大利亞蘭伯特角公司”；合作時(shí)間首次是2003年11月；第二次是2006年7-8月；第三次是2008年2月。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2012年底，三次項(xiàng)目累計(jì)投入7.7億元、14.4億元、33.56億元，虧損各為5.2億元、2.73億元、23億元。

(四)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)缺陷

國(guó)家是國(guó)企資產(chǎn)的所有者，而這一職能需借由政府機(jī)構(gòu)達(dá)成。通常，政府既是國(guó)有資產(chǎn)的所有者，也是其實(shí)際支配者，而國(guó)企或事業(yè)單位既是國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際使用者，又是其經(jīng)營(yíng)者；從獨(dú)立支配權(quán)來(lái)看，前者較大，而后者并無(wú)。政府所履行的職能是“雙重”的，既是國(guó)有資產(chǎn)所有者，又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理者，因此，準(zhǔn)確定位較難，致使其無(wú)法規(guī)范兩種權(quán)力的行使（社會(huì)公共管理權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)），這是管理混亂的根本原因。國(guó)家劃撥國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)限給企業(yè)，既侵害國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，又致使其產(chǎn)權(quán)真正歸屬無(wú)法確定，這是地方政府或國(guó)企機(jī)會(huì)主義產(chǎn)生的本質(zhì)根源。國(guó)有資產(chǎn)管理的“一放就亂”、“一收就死”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成制約，降低了國(guó)有資產(chǎn)管理效率。政府在履行國(guó)有資產(chǎn)管理職能時(shí)，對(duì)國(guó)企提出一些非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)，將部分政府職能轉(zhuǎn)嫁，而國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中，政府的越級(jí)管理行為，也影響國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，致使無(wú)法達(dá)成資產(chǎn)管理目標(biāo)。

二、國(guó)有資產(chǎn)機(jī)制改革措施

(一)倡導(dǎo)法制化管理

倡導(dǎo)法制化管理，構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系是改善現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制缺陷的重要途徑；同時(shí)有利于深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革。以法律、制度手段的有效結(jié)合為途徑，嚴(yán)肅國(guó)有資產(chǎn)管理體制，使其更具權(quán)威性，進(jìn)而使國(guó)有資產(chǎn)管理更趨于法制化。反過(guò)來(lái)說(shuō)，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理的法制化水平，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系予以規(guī)范也是必然條件。借由明確國(guó)有資產(chǎn)配置、程序和具體方法，可使國(guó)有資產(chǎn)管理更加有章可循、有法可依，進(jìn)而更加規(guī)范。

(二)完善內(nèi)部控制以及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

完善企業(yè)內(nèi)部控制制度以及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，對(duì)提升企業(yè)內(nèi)部管理水平以及風(fēng)險(xiǎn)防范能力，避免國(guó)有資產(chǎn)流失是極為有利的。為此，企業(yè)除了增設(shè)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組之外，還要設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理部門，以強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理。實(shí)踐中，要強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)登記以及各種資產(chǎn)、文件資料等實(shí)物保管，重要文件資料應(yīng)留備份；定期盤點(diǎn)并檢查賬、實(shí)是否相符，發(fā)現(xiàn)誤差應(yīng)及時(shí)分析原因，明確責(zé)任；對(duì)不相容職務(wù)分離制度嚴(yán)格執(zhí)行，明確各機(jī)構(gòu)、崗位職責(zé)，形成相互監(jiān)督制約機(jī)制；對(duì)“三重一大”事項(xiàng)應(yīng)按規(guī)定集體決策審批或聯(lián)簽執(zhí)行。

(三)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作

管理體制調(diào)整后，應(yīng)隨之構(gòu)建經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作，這是國(guó)有資產(chǎn)實(shí)物管理結(jié)合價(jià)值管理的重要舉措。首先，統(tǒng)一政府融資平臺(tái)。政府以公共資源、基礎(chǔ)設(shè)施等國(guó)有資產(chǎn)為基礎(chǔ)，拓展資金的融資渠道，以為企業(yè)重大項(xiàng)目配套資金落實(shí)為手段，達(dá)成投資引導(dǎo)意圖。其次，強(qiáng)化地方政府融資約束，對(duì)其違規(guī)擔(dān)保行為嚴(yán)令禁止。既要嚴(yán)控貸款期限，對(duì)貸款授權(quán)制度予以規(guī)范；又要加強(qiáng)督促銀行信貸管理。第三，統(tǒng)一運(yùn)作監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以公開(kāi)、透明的方式對(duì)非經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行運(yùn)作，使其向經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。集中非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)后，可使金融市場(chǎng)中國(guó)有資產(chǎn)的整體作用得以發(fā)揮，促其從實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)為價(jià)值形態(tài)。

(四)規(guī)范健全管理機(jī)構(gòu)

規(guī)范、健全管理機(jī)構(gòu)是改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵。它將代表國(guó)家統(tǒng)一履行國(guó)有資產(chǎn)管理職能。因此，國(guó)企單位除了設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)之外，還要增設(shè)專門的資產(chǎn)管理崗位，委派專人負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理，詳盡地掌握相關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的一切經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，以確保其安全，進(jìn)而促進(jìn)其保值、增值。

(五)優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)

國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中，應(yīng)引入現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制，以便在明確劃分產(chǎn)權(quán)以及使用權(quán)的基礎(chǔ)上，明確產(chǎn)權(quán)管理。作為國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際出資人，政府應(yīng)少干預(yù)國(guó)企日常經(jīng)營(yíng)，尤其是應(yīng)適度干預(yù)完全控股企業(yè)，而非過(guò)度干預(yù)，以確保企業(yè)獨(dú)立法人資格的完整性。此外，作為出資人，政府應(yīng)承認(rèn)并尊重企業(yè)獨(dú)立、完全法人資格，雖以固定身份參與股權(quán)管理，但不過(guò)分干涉經(jīng)營(yíng)。以分級(jí)所有國(guó)有資產(chǎn)為手段，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。其次，國(guó)有資產(chǎn)管理旨在社會(huì)效應(yīng)最大化，并借此平衡社會(huì)功能，因此，政府應(yīng)把精力多投入公共服務(wù)管理，多創(chuàng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境，借由所有權(quán)分開(kāi)使用權(quán)，降低對(duì)國(guó)企的行政干預(yù)度，以釋放國(guó)企活力，促其盤活國(guó)有資產(chǎn)存量，實(shí)現(xiàn)其保值增值。

(六)強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督

在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)歸國(guó)家，單位占有、使用，而政府進(jìn)行分級(jí)監(jiān)管。因此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)，定期審計(jì)，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)通報(bào)違紀(jì)違法行為，及時(shí)移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)；對(duì)觸犯刑律的相關(guān)責(zé)任者，應(yīng)及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理。

[l]劉株彬,張鴻超,馬守鳳.淺談行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)措施[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù),2014(05)

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