基于政策導(dǎo)向視角下中國煤炭進(jìn)出口貿(mào)易路徑研究

彭云艷，孔凡玲，閆靜怡

（1.黑龍江科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，哈爾濱 150027；2.黑龍江科技大學(xué) 管理學(xué)院，哈爾濱 150027）

煤炭工業(yè)是我國重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，煤炭在我國資源狀況和煤炭在能源生產(chǎn)及消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例額占2/3以上。近年來，受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的影響，我國煤炭行業(yè)進(jìn)入“需求增速放緩期、超前產(chǎn)能和庫存消化期、環(huán)境約束強(qiáng)化期、結(jié)構(gòu)調(diào)整攻堅期”，煤炭行業(yè)“四期并存”成為新常態(tài)。對此，政府提出煤炭行業(yè)充分利用“兩種資源、兩個市場”，堅持“走出去，引進(jìn)來”，穩(wěn)步開展煤炭進(jìn)出口貿(mào)易，保證能源安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一、我國煤炭進(jìn)出口情況分析

1.中國煤炭進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展歷程。隨著我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步高速增長，對能源的需求、國際能源尤其煤炭形勢的變化以及環(huán)保要求的日益提高，我國的煤炭進(jìn)出口政策也發(fā)生了相應(yīng)的變化，大體上經(jīng)歷了出口導(dǎo)向型、放寬進(jìn)口、鼓勵進(jìn)口優(yōu)質(zhì)煤、進(jìn)口收緊等幾個階段，中國完成了從世界第二大煤炭出口大國到世界上最大煤炭進(jìn)口國的全部過程，中國煤炭進(jìn)出口貿(mào)易量占世界貿(mào)易總量的比例，十年間已經(jīng)從2003年前后的12%上升至2013年的27.7%。

2.中國煤炭進(jìn)出口貿(mào)易變化的因素。（1）政策推動。煤炭進(jìn)出口份額逆轉(zhuǎn)的情況，直接與我國的政策相關(guān)（見下頁表2）。國家通過各種政策手段，不斷地推動、完善我國的能源供應(yīng)與安全。特別是近些年來，我國堅決貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅持節(jié)約環(huán)保、多元的能源發(fā)展戰(zhàn)略，通過煤炭貿(mào)易稅收調(diào)整，使煤炭進(jìn)口猛增。一系列舉措，既緩解了我國煤炭大量開采所帶來的環(huán)境和資源的消耗問題，又解決了我國南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市和沿海城市的能源需求的矛盾。同時，通過對煤炭出口實(shí)行的配額限制來控制煤炭的出口量，保持了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將對煤炭資源的需求持續(xù)旺盛。（2）市場選擇。我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，需要大量煤炭供給，以保證充足的電力支撐。由于我國煤炭資源分布不均，國內(nèi)運(yùn)輸成本較高，使國外煤炭的價格比國內(nèi)煤炭有競爭力。加之，國際市場煤炭價格低迷，煤炭出口國已形成一定的生產(chǎn)規(guī)模，煤炭產(chǎn)量穩(wěn)定，質(zhì)量有保障，促使了煤炭進(jìn)口的平穩(wěn)增長。

表1 2007—2014年中國煤炭進(jìn)出口貿(mào)易對比表 單位：億噸

3.中國煤炭進(jìn)出口貿(mào)易表現(xiàn)出的特點(diǎn)。我國煤炭出口目的地相對集中，煤炭出口亞太地區(qū)市場的比重逐年增長，向日本、韓國、中國臺灣地區(qū)集中；我國煤炭出口依據(jù)《煤炭出口配額管理辦法》實(shí)施配額制，在調(diào)解結(jié)構(gòu)、保障能源安全的同時，對煤炭出口總量進(jìn)行限制，價格隨市場變化調(diào)解；我國煤炭出口煤種以動力煤為主。我國東部沿海作為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，成為主要煤炭進(jìn)口區(qū)域，海運(yùn)口岸進(jìn)口量加大，優(yōu)質(zhì)動力煤和煉焦煤是煤炭進(jìn)口重點(diǎn)；進(jìn)口來源國相對集中，但已出現(xiàn)多元化趨勢，我國煤炭進(jìn)口國由澳大利亞、印尼、越南、俄羅斯和蒙古等主要國家，發(fā)展到全球40多個國家。

表2 近年我國主要煤炭進(jìn)出口貿(mào)易的政策變遷

二、影響我國煤炭進(jìn)出口政策因素分析

1.煤炭進(jìn)出口管理政策。煤炭進(jìn)出口行業(yè)是受國家宏觀調(diào)控政策和國際煤炭貿(mào)易市場供需格局變化影響最大的行業(yè)。從2003年起我國正式對煤炭出口進(jìn)行嚴(yán)格的配額限制，開始對煤炭出口的控制，當(dāng)年配額0.8億噸，2010年配額0.26億噸，現(xiàn)今我國對煤炭進(jìn)口實(shí)行自動進(jìn)口許可管理。

2.煤炭進(jìn)出口關(guān)稅政策。近年來我國政府鼓勵煤炭進(jìn)口，刺激了煤炭經(jīng)銷企業(yè)和眾多電廠開始紛紛開發(fā)國外煤炭資源，并大幅增加煤炭進(jìn)口。我國出臺了一系列有關(guān)鼓勵煤炭進(jìn)口的政策，如煤炭出口從免稅變?yōu)檎鞫?，而將征收煤炭進(jìn)口稅變?yōu)槊舛惖龋ㄒ姳?）。

出口退稅政策調(diào)整對我國煤炭出口量影響明顯。我國煤炭出口退稅政策經(jīng)歷了鼓勵出口創(chuàng)匯、調(diào)節(jié)國內(nèi)煤炭余缺、抑制煤炭出口等階段。2008年，我國對所有煤炭進(jìn)口關(guān)稅稅率下調(diào)為零；自2012年我國又取消了褐煤進(jìn)口關(guān)稅；由于國外煤炭的價格優(yōu)勢，國內(nèi)煤炭產(chǎn)能過剩的問題日益突顯，國家加強(qiáng)宏觀調(diào)控，自2015年起，將煤炭出口關(guān)稅稅率下調(diào)至3%，但仍與國外煤炭價格存在差距，在國際煤炭市場上顯得競爭力不高。

表3 不同階段我國煤炭出口退稅率調(diào)整表

3.匯率政策。人民幣匯率對中國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和各行各業(yè)可能帶來的影響是錯綜復(fù)雜的。人民幣匯率作為價格杠桿、“看不見的手”，其上下浮動對調(diào)節(jié)國際收支有一定作用。在國際煤炭貿(mào)易仍以美元結(jié)算的前提下，出口煤炭離岸價格受市場供求因素影響之外，出口國本幣對美元匯率變化情況也是重要影響因素之一。現(xiàn)今，人民幣面臨著升值的壓力，意味著煤炭出口價格將下跌。同時，國外煤炭相對具有價格優(yōu)勢，將進(jìn)一步增加對煤炭的進(jìn)口需求，擠壓國內(nèi)的煤炭市場空間競爭優(yōu)勢。

4.其他政策。影響煤炭進(jìn)出口貿(mào)易的政策因素還有很多，例如國家提高生產(chǎn)型企業(yè)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、出口流通企業(yè)的注冊標(biāo)準(zhǔn)、大氣防治、商品煤質(zhì)量等經(jīng)濟(jì)、財政、環(huán)保、節(jié)能等政策，都會對煤炭進(jìn)出口產(chǎn)生直接或間接的影響。

三、煤炭政策導(dǎo)向發(fā)揮效果的研判

1.政策導(dǎo)向的必要性。近些年，受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的影響，我國煤炭行業(yè)進(jìn)入“需求增速放緩期、超前產(chǎn)能和庫存消化期、環(huán)境約束強(qiáng)化期、結(jié)構(gòu)調(diào)整攻堅期”，煤炭行業(yè)“四期并存”成為新常態(tài)。對于企業(yè)而言，過去依靠數(shù)量、速度、粗放型的發(fā)展模式已經(jīng)結(jié)束，必須轉(zhuǎn)向依靠質(zhì)量、效益、集約型發(fā)展；對于國家而言，運(yùn)用政策手段，調(diào)控煤炭行業(yè)發(fā)展，合理布局，平穩(wěn)能源供給，保證經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展顯得尤為必要。

2.政策導(dǎo)向的正效應(yīng)。國內(nèi)煤炭由生產(chǎn)經(jīng)營困難到產(chǎn)能加大，國家鼓勵出口，可以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)匯的目的；對國內(nèi)煤炭供需平衡有一定的幫助，某種程度上促進(jìn)了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)化了能源戰(zhàn)略儲備；有效應(yīng)對了資源、環(huán)境、氣候安全和經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展；采取“東進(jìn)西出，南進(jìn)北出”的策略，改善了我國東南沿海等煤炭資源貧瘠地區(qū)對煤炭的需求，有效解決了這一地區(qū)的能源供應(yīng)，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要；直接促進(jìn)了國內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)升級、企業(yè)技術(shù)改造，注重循環(huán)經(jīng)濟(jì)，使企業(yè)重視多元化可持續(xù)性發(fā)展；促使更多企業(yè)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，積極進(jìn)行海外投資、融資，收（并）購、參股國外煤礦，組建大型跨國礦業(yè)集團(tuán)，提高我國煤炭企業(yè)的全球競爭力和抗風(fēng)險能力。

3.政策導(dǎo)向的負(fù)效應(yīng)。煤炭行業(yè)存在“政府”與“市場”，政府通過限產(chǎn)能、限進(jìn)口等政策性救市難以從根本上解決國內(nèi)煤炭市場產(chǎn)能大量釋放以及下游產(chǎn)業(yè)需求不匹配的問題。但是依靠控制進(jìn)口來保護(hù)國內(nèi)煤企，不利于國內(nèi)煤炭企業(yè)在國際市場化的環(huán)境下競爭成長；中國地大物博，除中央宏觀調(diào)控政策外，還有地方政府地域性政策，由于國內(nèi)煤炭價格下行，企業(yè)虧損，地方政府通過發(fā)電指標(biāo)與煤炭采購量掛鉤等方式，限制外省煤炭，托底本省煤價。這種保護(hù)性政策，不利于市場化改革，也遭遇包括電力行業(yè)在內(nèi)的各行業(yè)反對，同時其他煤炭出口省份也反對此種舉措；煤炭行業(yè)所處領(lǐng)域和生態(tài)鏈條過于龐大復(fù)雜，受上下游行業(yè)市場影響較大。加之，煤炭政策的延后性和慣性，可能使政策效果體現(xiàn)不明顯，甚至政策效果促進(jìn)了一個行業(yè)發(fā)展，卻可能對另一個行業(yè)造成了損傷；國內(nèi)煤炭政策可以適時調(diào)整，但國際上各國也相應(yīng)地采取各種應(yīng)對策略，抵消我國政策的正效應(yīng)，使進(jìn)出口貿(mào)易情行仍然沒有大的改觀。

四、我國煤炭進(jìn)出口貿(mào)易政策的求解路徑

1.調(diào)控總量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。由于煤炭的替代品石油國際價格大幅下跌，國際煤炭市場產(chǎn)能旺盛，將繼續(xù)保持供大于求態(tài)勢；而國內(nèi)煤炭產(chǎn)能過剩，限產(chǎn)政策需要市場長時間消化過剩產(chǎn)能，煤炭企業(yè)經(jīng)營壓力將加大，國內(nèi)煤炭供需形勢也不會發(fā)生較大變化，煤炭價格應(yīng)在低位徘徊。這要求，國家一要調(diào)控總量，合理調(diào)控南北東西能源儲備戰(zhàn)略布局；二要采取關(guān)停并轉(zhuǎn)和重組兼并，上大壓小，走集約化開發(fā)之路；三要強(qiáng)化監(jiān)管，建立健全煤炭開采法律法規(guī)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)等諸多策略，強(qiáng)化資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度；四要扶持煤炭企業(yè)，加強(qiáng)升級改造，提高生產(chǎn)能力、淘汰落后產(chǎn)能、切實(shí)減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)，推進(jìn)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.政策落地，充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用。在實(shí)施煤炭進(jìn)出口關(guān)稅等政策的支持下，我國由傳統(tǒng)的煤炭出口國轉(zhuǎn)為煤炭凈進(jìn)口國。但由于近兩年國內(nèi)煤炭大量積壓、企業(yè)虧損嚴(yán)重，煤炭行業(yè)陷入困境。為此，國家政策應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化調(diào)整，如統(tǒng)籌煤炭進(jìn)出口關(guān)稅，放寬出口配額，取消煤炭品種出口關(guān)稅，完善煤炭進(jìn)出口總量、結(jié)構(gòu)、趨勢等的監(jiān)管，據(jù)實(shí)調(diào)整國內(nèi)外市場變化適時煤炭出口相關(guān)政策措施等。同時充分發(fā)揮市場配置資源的主導(dǎo)，逐步完成市場化進(jìn)程，逐漸與國際接軌，積極營造和提供公平、充分的競爭環(huán)境。

3.實(shí)施“兩手抓，兩促進(jìn)”，保持煤炭進(jìn)出口適度平衡。對于政府而言，不論采取何種調(diào)控手段，都不能夠在短期內(nèi)發(fā)揮巨大作用，這就要求政府考慮采取相應(yīng)的宏觀調(diào)控手段以未雨綢繆。針對國內(nèi)市場煤炭凈進(jìn)口、進(jìn)口增速放緩的狀況，一方面應(yīng)增加煤炭進(jìn)口，充分利用“兩種資源、兩個市場”，加強(qiáng)進(jìn)口煤微量元素管控，鼓勵進(jìn)口優(yōu)質(zhì)煤炭，控制劣質(zhì)煤進(jìn)口，緩解我國資源開發(fā)強(qiáng)度大帶來的生態(tài)環(huán)境壓力。另一方面，實(shí)行鼓勵政策，減免關(guān)稅、資源稅、調(diào)節(jié)稅等，從貨源、鐵路運(yùn)輸和港口裝運(yùn)等環(huán)節(jié)給予保證，使出口煤炭企業(yè)收復(fù)失地，使我國煤炭出口在國際市場保持適當(dāng)份額，保證在煤炭市場的話語權(quán)。

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