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    政府績效審計之績效研究

    2015-03-18 10:18:47鄭甜甜
    中國經(jīng)貿(mào) 2015年1期
    關(guān)鍵詞:評價內(nèi)容政府審計

    內(nèi)容摘要:隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展,國家在經(jīng)濟社會中的影響日益顯著,政府職能也進一步擴大,政府的績效審計也越來越重要?,F(xiàn)階段,我國政府績效主要是從經(jīng)濟性、效率性和效果性三方面進行評價的,但是由于我國獨特的市場經(jīng)濟環(huán)境,如果只是開展3E審計,似乎并不能真正評價政府的管理效率。目前國內(nèi)的研究眾說紛紜,都是站在不同角度進行考慮的,并沒有從整體上進行把握,也沒有形成一套完整的評價體系,本文就是在總結(jié)前人的基礎(chǔ)上,提出自己的一些觀點和建議,希望對政府績效審計研究做出一些貢獻。

    關(guān)鍵詞:政府審計;績效研究;評價內(nèi)容

    作者簡介:鄭甜甜,首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)會計學(xué)院,100070;

    一、政府績效審計的現(xiàn)狀

    我國政府績效審計經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展階段,從1982年恢復(fù)政府審計后,1985年《關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》中指出對財務(wù)收支及其經(jīng)濟效益進行審計監(jiān)督,也包括了對經(jīng)濟效益的評價,但是這種對經(jīng)濟效益的評價仍局限在企事業(yè)單位、金融機構(gòu)的財務(wù)收支方面,并不包括政府機構(gòu)。1988年的《審計條例》更進一步,把政府部門財政收支的效益列入審計范圍。但是1994年的《審計法》似乎關(guān)注的財政、財務(wù)收支審計,對政府審計開展經(jīng)濟效益審計并未予以充分重視。但是我國政府在實務(wù)中開展政府績效審計還是做了大量的工作,在2003~2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃中提出實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重,逐年加大效益審計分量;在2008~2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃中進一步提出全面推進績效審計,提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性,提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制??梢灶A(yù)見,績效審計在我國一定會有一個更全面的發(fā)展。

    但是與西方發(fā)達國家相比,我國績效審計總體上依然有很大的差距。廣度上,我國績效審計只局限在某些財政開支的使用上,如教育資金的使用、扶貧資金的使用、部分建設(shè)項目資金的使用等,幾乎并未涉及軍事、環(huán)保等經(jīng)費的使用;深度上,我國績效審計一般只是在事后才對財政資金的使用進行審計,并未在事前對所使用的財政資金進行可行性分析,事后審計大多也只關(guān)注合法性或合規(guī)性,很少關(guān)注有效性;此外,對組織機構(gòu)的設(shè)置、人力資源的利用、職能部門的考評在我國更是尚未涉及。

    二、政府績效審計的涵義

    從國外開展績效審計的情況來看,績效審計主要是對被審計單位業(yè)務(wù)活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行審計,現(xiàn)階段我國政府績效審計大多也采用了這種3E審計。隨著時代的發(fā)展,很多學(xué)者也提出了5E審計,即也對環(huán)境和公平性審計。但是根據(jù)我國國情的不同,如果只在表面開展3E或5E審計,似乎并不能真正評價政府職能的管理效率,也不利于政府長期工作的展開。要想提高政府績效審計工作的效率,首先要搞清楚“績效”是什么?

    從字面意思分析,績是成績、業(yè)績的意思,包括目標管理也包括職責(zé)要求。目標管理能促使企業(yè)向著目標前進,實現(xiàn)目標或超額完成目標就能受到獎勵,比如加薪、獎金、升職等;職責(zé)要求是對員工個人日常行為的要求,例如市場滿意度調(diào)查、市場分析等,這些體現(xiàn)的就是工資。效就是效率、效果,體現(xiàn)員工完成目標的速度和成效。效包括紀律和品行,紀律是指企業(yè)的規(guī)章、制度,遵守紀律的員工可以得到認可和榮譽;品行跟品德掛鉤,是一種道德要求,只有業(yè)績突出品行良好的人才能得到重用和提升??冃?,從管理學(xué)的角度講,是一個組織期望得到的結(jié)果,是為實現(xiàn)目標而在不同層次不同方面的投入產(chǎn)出比。

    政府績效包括政府公共政策的選擇,以及公共政策運行中資源的耗費、公共政策選擇的運行效果等,從而使政府行為和政府目標受制于國家和人民的利益,便于人民監(jiān)督和評價,以最大限度的縮小政府機關(guān)或政府官員與公眾之間的利益分歧,使政府職能和目標以及政府的公共政策選擇達到最優(yōu)化。

    三、政府績效審計的內(nèi)容

    績效是一個多維結(jié)構(gòu),觀察和測量的角度不同,結(jié)果也會不同,因此政府績效絕不是由一個簡單的因素體現(xiàn)出來的,它主要包括了政府機關(guān)的整體績效、重點績效、單項績效等多個層次。在審計實踐中,可以從以下三個層面進行評價:

    (一)評價公共部門的績效

    公共部門是指利用財政預(yù)算的公共支出,生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供公共服務(wù),以滿足社會公眾對公共產(chǎn)品的需要的單位或組織。因此,對公共部門的績效進行評價時,不僅要評價公共部門資源消耗的績效,也要綜合考慮其職能履行的情況,是否存在有資源消耗卻沒有履行職能的情況,及評價公共部門管理的績效。

    1.公共部門資源消耗績效評價

    公共部門的資源包括人力資源和消耗的物質(zhì)資源。評價人力資源的績效時,要考慮人力資源配置是否適當,是否存在閑崗、一崗多人的情形;也要考慮人力資源的質(zhì)量和效率問題,員工的職業(yè)道德和能力水平是否達到了崗位的要求,出勤率、人均勞動生產(chǎn)率是否達到預(yù)期。物質(zhì)資源消耗主要評價固定資產(chǎn)的購置制度是否健全,是否與其所承擔的公共管理和服務(wù)的任務(wù)量相適應(yīng),評價經(jīng)費預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性;也要評價經(jīng)費的使用效果,業(yè)務(wù)工作量的完成程度和對社會經(jīng)濟的印象程度,即公眾的滿意度。

    2、公共部門管理績效評價

    評價公共部門管理績效時,主要考慮公共部門的資源消耗是否合理,其目標是否兼顧近期效益和長遠效益,以長遠效益為主;是否兼顧微觀效益和宏觀效益,以宏觀效益為主;是否兼顧經(jīng)濟效益和社會效益,以社會效益為主。也需要考慮公共部門組織系統(tǒng)的設(shè)置是否與組織目標和管理層次相關(guān),分工是否明確,是否具有實際的控制力和執(zhí)行有效,還需要對社會的貢獻程度、公眾的滿意度和社會福利的促進度進行評價。

    (二)評價重大投資項目的績效

    重大投資項目是以政府為主體的資源分配,目的是為了滿足公共的需要,因此重大投資項目的績效可以從前期決策績效、管理績效和效果績效三個方面進行評價。

    1.重大投資項目前期決策績效評價

    前期決策績效主要評價項目的公共性、決策程序的合規(guī)性、項目的經(jīng)濟可行性和項目社會效益、生態(tài)效益目標的可行性。主要評價項目是否為國家所有,是否為社會公眾共同享用;是否按國家規(guī)定進行項目建設(shè)的可行性研究,是否經(jīng)過專家評審,是否經(jīng)過有關(guān)部門審批;是否節(jié)省投資,資金利用是否合理;是否對其未來社會效益進行預(yù)測論證,是否對其周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成影響。

    2.重大投資項目管理績效評價

    管理績效主要從項目實施規(guī)范和項目執(zhí)行兩方面進行評價。項目實施要檢查是否存在項目建議書、可行性研究報告,是否有恰當?shù)囊?guī)劃設(shè)計,是否執(zhí)行了招投標程序,是否有規(guī)范的合同和監(jiān)理,是否有適當?shù)馁|(zhì)量控制,是否存在初驗、試運行和最終竣工驗收等;項目執(zhí)行要評價概預(yù)算的執(zhí)行情況,是否存在概預(yù)算之外的項目,其存在是否合理,評價合同的執(zhí)行率和項目進度,是否可以按時取得資金,是否可以按預(yù)算工期完成項目,是否存在違反國家有關(guān)規(guī)章、制度的情況,是否符合國家安全標準。

    3.重大投資項目效果績效評價

    評價效果績效時不能只關(guān)注經(jīng)濟效益,還應(yīng)將重點放在社會效益和生態(tài)效益上。對社會效益進行評價時,主要評價其是否有利于人民安居樂業(yè),是否有利于防洪、減災(zāi)等,是否有利于社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展,也可以從對國民經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率、人民生活水平改善情況、是否節(jié)約資源和是否兼顧效率和公平原則方面進行評價。對生態(tài)環(huán)境的效益進行評價,可以考慮是否造成土地退化、是否對生物多樣性造成影響、是否破壞森林資源和對水資源造成浪費和污染、是否造成較多的廢棄物、是否埋下自然災(zāi)害的安全隱患等。

    (三)評價公共資源利用的績效

    公共資源按其性質(zhì)可以分為自然資源和社會資源,所以對公共資源利用的績效進行評價時,就可以從自然資源利用績效和社會資源利用績效兩方面進行評價。

    1.自然資源利用的績效評價

    自然資源利用績效可以從土地資源和礦產(chǎn)資源利用的績效方面進行評價。土地資源利用績效主要評價是否給人民帶來物質(zhì)產(chǎn)品和貨幣價值,是否在持續(xù)利用土地方面是穩(wěn)定的,是否有利于生態(tài)系統(tǒng)的保護,是否能給土地使用人帶來經(jīng)濟效益,是否能滿足人類的需求等等;礦產(chǎn)資源利用的績效主要評價礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用水平,是否合理利用,是否有利于地區(qū)發(fā)展和社會發(fā)展,還要評價對環(huán)境的保護程度,是否只為了開采資源卻以犧牲環(huán)境為代價,是否正確處理污染物的排放,是否有利于可持續(xù)發(fā)展等。

    2.社會資源利用的績效評價

    評價社會資源利用績效時,可以從公共教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源、社會保障資源和財政資金這幾項的利用方面進行評價。公共教育績效評價主要評價教育資源人、財、物的投入水平、教育資源的產(chǎn)出水平,評價是否發(fā)展了科學(xué)能力,是否提高了服務(wù)社會的水平和提高了教育社會效率,評價學(xué)校的師生比、畢業(yè)率和就業(yè)率、教師的人均科研經(jīng)費、學(xué)生質(zhì)量的社會評價;醫(yī)療衛(wèi)生資源績效評價主要評價衛(wèi)生機構(gòu)是否合理設(shè)置,數(shù)量是否滿足需要,醫(yī)院病床數(shù)量是否合理,也可以從人民疾病發(fā)生的頻率和構(gòu)成比例,疾病的防治效果等方面進行評價;評價社會保障基金利用績效時,可以評價是否執(zhí)行了合理的預(yù)算和決算,評價社保基金的征收效益和撥付使用效益、評價政策執(zhí)行情況和管理控制系統(tǒng)的有效性;財政資金績效評價主要評價公共資金分配是否符合宏觀調(diào)控需要、財政預(yù)算是否科學(xué)、是否有利于實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標,評價基本建設(shè)財政支出服務(wù)環(huán)境和公眾滿意度,是否具有發(fā)展創(chuàng)新能力和戰(zhàn)略,是否對社會形成綜合貢獻等。

    四、政府績效審計的難點

    績效審計是一個存在很多爭議的領(lǐng)域,選擇合適的評價標準十分困難,除了評價標準選擇的困難,還有對人的評價也是一個難點。人不同于機器,人有思想,會變通,每個人的能力大小不一樣,對風(fēng)險的喜好也不相同。簡單的業(yè)績評價,僅僅考核任務(wù)的完成程度,并不能完全說明情況,而應(yīng)根據(jù)個人能力的大小,放在特定的環(huán)境中,實際判斷任務(wù)的完成情況。我國目前并沒有形成系統(tǒng)的評價方式,績效評價指標的構(gòu)建也是從不同的角度進行的,為提高績效審計的效率,還需進行大量的研究。

    參考文獻:

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    [3]溫美琴,胡貴安.基于政府績效評估視角的政府績效審計研究.審計研究[J].2007:27-30

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