“簡政放權(quán)”授權(quán)管控體系在海外油氣業(yè)務中的應用
——以CNODC為例

王天嬌，王延華( 中國石油天然氣勘探開發(fā)公司）

“簡政放權(quán)”授權(quán)管控體系在海外油氣業(yè)務中的應用
——以CNODC為例

王天嬌，王延華
( 中國石油天然氣勘探開發(fā)公司）

海外油氣業(yè)務跨國經(jīng)營“點多面廣”的特征，要求企業(yè)必須統(tǒng)籌考慮不同投資區(qū)域、業(yè)務領域以及合同模式的特點，構(gòu)建一套新的相對標準的適用于海外油氣業(yè)務快速發(fā)展的管理機制，保障海外項目的高效、合規(guī)運作。中國石油天然氣勘探開發(fā)公司（CNODC）海外油氣業(yè)務充分借鑒國際先進的授權(quán)管理方法和實踐，逐漸構(gòu)建起了一套具有石油行業(yè)特色、遵循國際大石油公司管理慣例、符合海外油氣業(yè)務管控需要的以“簡政放權(quán)”為核心的海外油氣業(yè)務授權(quán)管理體系。授權(quán)管理是海外油氣業(yè)務管控海外項目的重要手段，以“簡政放權(quán)”為核心的海外油氣業(yè)務授權(quán)管理體系保障了海外項目的合規(guī)性，確保了海外油氣項目有效受控運行。該管控體系既源于項目管理要求，又高于普通項目管理方法。通過實踐，“簡政放權(quán)”授權(quán)管理行之有效，是授權(quán)管理體系工作的一次重大突破。

簡政放權(quán)；授權(quán)管理；海外油氣業(yè)務；管控體系

在改革開放和經(jīng)濟全球化的大背景下，在充分利用國內(nèi)國外兩種資源、兩個市場的重大決策指引下，能源企業(yè)揚帆出海，實施國際化經(jīng)營。其中，中國石油天然氣集團公司作為排頭兵，經(jīng)過20年的跨越式發(fā)展，面對復雜多變的全球政治經(jīng)濟態(tài)勢、激烈的國際市場競爭和嚴苛的資源國環(huán)境，隨著經(jīng)營區(qū)域不斷擴大，業(yè)務領域逐漸增加，集團企業(yè)的管理方向不清及管理難度加大等問題愈加突出，國內(nèi)企業(yè)原有的經(jīng)營管理方式往往不能很好地適應海外油氣業(yè)務的高效管理，如何選擇正確的管控模式便成為海外油氣業(yè)務管控工作的重中之重。

1 “簡政放權(quán)”授權(quán)管控體系建設的背景

海外油氣業(yè)務跨國經(jīng)營“點多面廣”，要求集團公司必須統(tǒng)籌考慮不同投資區(qū)域、業(yè)務領域以及不同合同模式的特點，研究完善管控模式，構(gòu)建一套適用于海外油氣業(yè)務快速發(fā)展的管理機制。這對于不斷提高海外油氣業(yè)務運營管理的效率和效益，實現(xiàn)對高度不確定性投資與經(jīng)營環(huán)境的快速反應，積極應對國際政治、社會安全風險，進一步保障海外項目的高效、合規(guī)運作有著重要意義。

首先，新的管理體系建設是適應企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。2008年中國石油“二級行政、三級業(yè)務”體制調(diào)整以來，海外油氣業(yè)務通過“分級授權(quán)”對項目（聯(lián)合）公司的生產(chǎn)運營事務進行管理和控制。但隨著海外市場規(guī)模的不斷擴大，公司業(yè)務類型向復合型和多元化轉(zhuǎn)變，海外項目的管理目標、管理內(nèi)容和業(yè)務格局發(fā)生了很大變化，建立在原有海外市場基礎上的管理方法和制度已經(jīng)不能很好地適應海外市場的管理需求，對企業(yè)整體優(yōu)化發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。

其次，新的管理體系建設是有效應對不斷上升的國際政治、社會安全風險的需要。油氣資源作為世界各國的戰(zhàn)略性資源的特性，決定了油氣資源存在之處必然存在爭奪和沖突的風險。隨著國際石油供求關系的日趨緊張，公司經(jīng)營風險越來越大，給予地區(qū)公司適當權(quán)限，使其能夠快速反應、及時應對、迅速決策，尤為重要。

第三，新的管理體系建設是進一步提升海外市場管理水平的需要。海外市場受國際油價、油氣勘探開發(fā)投資規(guī)模等因素影響巨大，油氣資源作為全球性商品，經(jīng)濟敏感度高，及時把握市場方向，調(diào)整市場策略，可以最大限度地規(guī)避公司經(jīng)營風險，提升海外市場管理水平。

總之，在海外油氣業(yè)務中，以“簡政放權(quán)”為核心的授權(quán)管控體系建設是適應企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，是有效應對不斷上升的國際政治、社會安全風險的需要，是進一步提升海外市場管理水平的需要。

2 “簡政放權(quán)”授權(quán)管控體系的內(nèi)涵和主要做法

以中國石油天然氣勘探開發(fā)公司（China National Oil and Gas Exploration and Development Corporation，簡稱CNODC，或海外油氣業(yè)務①）為例，其“簡政放權(quán)”為核心的授權(quán)管控體系建設分為三個階段。第一階段：2014－2015年，以哈薩克斯坦地區(qū)公司（以下簡稱“哈薩克斯坦公司”）為試點，在海外項目中啟動“簡政放權(quán)”授權(quán)管控體系建設。該體系建設完成后，完成融合、穩(wěn)定、完善的過程，運行良好。第二階段：2015－2016年，在哈薩克斯坦公司試點運行的基礎上，開展拉美公司、尼羅河公司“簡政放權(quán)”授權(quán)管控體系建設的推廣工作，實現(xiàn)海外油氣業(yè)務和地區(qū)公司劃清界面、分工明確、高效發(fā)展。第三階段：2016年，完成對剩余5家海外地區(qū)公司的“簡政放權(quán)”體系建設，2016年底，海外油氣業(yè)務“簡政放權(quán)”體系建設全面完成。

2.1 海外地區(qū)公司管控模式的現(xiàn)狀及問題

2.1.1 現(xiàn)行管理機制

海外地區(qū)公司是集團公司海外區(qū)域性行政管理機構(gòu)（不進行注冊），行政上由集團公司管理，業(yè)務上授權(quán)海外油氣業(yè)務管理。根據(jù)授權(quán)，地區(qū)公司負責對集團公司在資源國的油氣業(yè)務進行統(tǒng)一管理。

地區(qū)公司管理的各項目（聯(lián)合）公司均為獨立法人，受資源國法律監(jiān)管，項目運作必須嚴格遵循資源國法律法規(guī)、石油合同、股東協(xié)議、合資公司章程以及公司內(nèi)部管理程序，嚴格按照授權(quán)行使權(quán)力和義務，依法、依章程經(jīng)營；法人治理結(jié)構(gòu)健全，形成了股東會、董事會、監(jiān)事會、聯(lián)管會、管理層的決策體系與機制。因此，目前地區(qū)公司在資源國的項目管理實行中方行政管理與項目（聯(lián)合）公司法人治理兩條線相結(jié)合的管控模式。

中方行政管理線，主要包括中方黨組織的領導以及集團公司和海外油氣業(yè)務制定的各類管理規(guī)定、管理辦法等文件。核心是管控政治方向以及中方干部的任免、投資、派出股東代表、管理層成員、維護中方核心利益等。通過中方行政管理線，將中方股東意志傳遞到聯(lián)合公司的中方團隊，再通過中方團隊的工作，將中方股東戰(zhàn)略意圖落實到項目（聯(lián)合）公司的工作中。

項目（聯(lián)合）公司的法人治理線，主要包括聯(lián)合公司運行所依據(jù)的股東協(xié)議、創(chuàng)建協(xié)議、公司章程、聯(lián)管會章程等。核心是管控項目（聯(lián)合）公司的實際運作，合作方各自向各自的股東負責，相互制衡，起到很好的自我約束和內(nèi)控作用。

在各項目業(yè)務中，中方的控制力度因參股比例而不同，中方獨資或控股則對項目業(yè)務的管理力度最強，等權(quán)管理次之，小股東參股管理最弱。

2.1.2 中方管理現(xiàn)狀和主要問題

海外油氣業(yè)務通過“分級授權(quán)”對項目（聯(lián)合）公司的生產(chǎn)運營事務進行管理和控制，日常性、權(quán)限以下的事務交由海外地區(qū)公司負責，重大的、權(quán)限以上的事務由海外油氣業(yè)務審議審定。

在當前集團公司管理體制框架下，海外油氣業(yè)務對地區(qū)公司履行的業(yè)務管理主要包括項目（聯(lián)合）公司的生產(chǎn)經(jīng)營事務和法人治理（主要為股東管理）事務。對項目（聯(lián)合）公司管理的監(jiān)督檢查方式有三種：一是集團公司黨內(nèi)監(jiān)督巡視、紀檢監(jiān)察；二是內(nèi)部審計、獨立審計、股東聯(lián)合審計；三是政府的合法性檢查，例如稅務、環(huán)保檢查等。

因成立之初就沒有合法身份，地區(qū)公司對所管理的各項目（聯(lián)合）公司的董事及股東事務并沒有實質(zhì)性介入，由海外油氣業(yè)務行使各項目（聯(lián)合）公司股東管理職能并具體行權(quán)。地區(qū)公司主要負責純中方事務及授權(quán)書所規(guī)定的事項，只在板塊②板塊即集團公司的海外板塊，這里也是指CN O DC。-編者注的授權(quán)下，地區(qū)公司對所管理的各項目（聯(lián)合）公司行使股東、董事管理職能，出席項目（聯(lián)合）公司相關會議，并代表海外油氣業(yè)務作為董事或股東發(fā)表意見。

因此，海外地區(qū)公司在國內(nèi)外不具有獨立的法人地位。例如，在哈薩克斯坦地區(qū)以中油國際哈薩克斯坦公司（CIK）為法律載體，開展工作；在法律上，地區(qū)公司與所屬各項目（聯(lián)合）公司之間不具有股權(quán)管理關系；地區(qū)公司對所屬各項目（聯(lián)合）公司的管理主要靠中方行政管理線，并在實際工作中創(chuàng)造性地落實海外油氣業(yè)務“股東管理前移職能”，與海外油氣業(yè)務一起共同管理海外項目（聯(lián)合）公司。

根據(jù)地區(qū)公司目前的管理現(xiàn)狀，管理上主要存在的問題有：1）按照二級行政三級業(yè)務設置，在行政管理上將海外地區(qū)公司當成國內(nèi)油田來管理，脫離了海外地區(qū)公司在資源國所面臨的法律環(huán)境，也忽略了地區(qū)公司無法實質(zhì)性介入所屬各項目（聯(lián)合）公司的經(jīng)營管理；2）海外地區(qū)公司不具有相應的管理資源（機構(gòu)與編制），導致職能定位與管理資源不匹配，疲于應付，分散了精力。

2.2 管理界面的梳理和優(yōu)化

為進一步理順海外油氣業(yè)務的管理關系，提升海外油氣業(yè)務的管理效率，2014年下半年起，海外油氣業(yè)務在海外地區(qū)公司推行“簡政放權(quán)”授權(quán)管控模式，通過厘清存在于海外油氣業(yè)務現(xiàn)行管理過程中的“中方行政管理線”與“項目（聯(lián)合）公司法人治理線”的管理流程，進一步明確海外油氣業(yè)務、海外地區(qū)公司、項目（聯(lián)合）公司的定位和管理界面，提高管理效率，實現(xiàn)海外油氣業(yè)務優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展。

通過梳理“項目（聯(lián)合）公司法人治理線”和“中方行政管理線”，一方面，進一步細化對地區(qū)公司的業(yè)務授權(quán)事項，新增并明確了公司治理（股東事務管理）層面的授權(quán)事項，同時提高了部分授權(quán)事項的額度；另一方面，在現(xiàn)行體制和政策框架下，明確了海外油氣業(yè)務和地區(qū)公司在中方行政事務和非項目（聯(lián)合）公司事務管理上的分工。梳理后的“簡政放權(quán)”授權(quán)管控體系以授權(quán)書的形式記載，并在每年海外工作會議期間，由海外油氣業(yè)務總經(jīng)理簽字后頒發(fā)給地區(qū)公司總經(jīng)理。

“簡政放權(quán)”授權(quán)管控體系通過將生產(chǎn)經(jīng)營管理業(yè)務適當下放給地區(qū)公司，提高了地區(qū)公司的管理權(quán)限。與此同時，重點圍繞“法人治理（股東管理）”事務，結(jié)合地區(qū)公司各所屬項目（聯(lián)合）公司的股東協(xié)議、創(chuàng)建協(xié)議、公司章程、聯(lián)管會章程等，本著“該放放到底、該收收到位”和“相互補臺、不重不漏、共同管理好項目公司”的原則，新增并明確了海外油氣業(yè)務和地區(qū)公司在項目（聯(lián)合）公司法人治理事務上的管理事項和管理界面。

2.3 關于業(yè)務管理授權(quán)事項、授權(quán)額度的調(diào)整

具體授權(quán)事項、授權(quán)額度的調(diào)整包括股東事務、財務業(yè)務、投資與計劃業(yè)務、主營業(yè)務、銷售采辦及法律事務、其他業(yè)務。

2.3.1 股東事務

海外油氣業(yè)務側(cè)重于項目公司“股東會”事務的管理，負責審定或批準的事項有：1）項目公司章程及修訂，或其他基礎合同和許可證；2）項目公司設立董事會、分委會、功能及議事方式；3）指派項目公司董事會成員及中方項目總經(jīng)理；4）指派與更換所屬項目公司治理機構(gòu)中方代表提名；5）對外投資、設立分支機構(gòu)；6）注銷子公司，或轉(zhuǎn)讓參股公司的股份；7）宣布商業(yè)發(fā)現(xiàn)，批準勘探區(qū)塊退出；8）石油合同和許可證的延期、中止或退出等。

地區(qū)公司側(cè)重于項目公司（董事會）事務的管理，負責審定或批準的事項有：1）任命項目公司高級管理層成員（中方總經(jīng)理除外）；2）項目（聯(lián)合）公司組織機構(gòu)、人員編制方案和薪酬、福利政策；3）設立項目公司內(nèi)部審計機構(gòu)，聘請外部審計機構(gòu)；4）確定項目公司主要的內(nèi)部規(guī)章制度。

2.3.2 財務業(yè)務

由海外油氣業(yè)務負責審定或批準的事項有：1）開設、運作與撤銷銀行賬戶并指定賬戶授權(quán)簽字人；2）大額資產(chǎn)處置；3）融資方案、資產(chǎn)抵押或提供擔保或保證；4）發(fā)行新股或其他有價證券，行使期權(quán)，回購股份，或股票上市、退市等相關程序、議案或修訂案等（板塊負責審核，最終報集團公司審定）；5）年度分紅或利潤分配方案；6）年度項目公司財務預算及決算報告；7）年度“中方賬”預算方案；8）重組或清算、變更注冊資本。

由地區(qū)公司負責審定或批準的事項有：1）石油作業(yè)保險計劃；2）xx萬美元以下的單項工程費用審定（AFE）；3）稅收籌劃、返還。

2.3.3 投資與計劃業(yè)務

除了年度投資計劃及調(diào)整方案仍由海外油氣業(yè)務審定外，其他事項上，對地區(qū)公司進一步放權(quán)，具體包括：1）項目新建、改（擴）建投資可行性研究，授權(quán)額度XX萬美元；2）單項預算變更，額度為不超過XX萬美元。

2.3.4 主營業(yè)務（含新項目開發(fā)、勘探開發(fā)、管道煉化）

1）在新項目開發(fā)業(yè)務上，地區(qū)公司負責審定機會捕捉、跟蹤評價并形成報告，其他由海外油氣業(yè)務負責。

2）在勘探開發(fā)業(yè)務上，海外油氣業(yè)務主要負責審定年度勘探部署及調(diào)整方案和重點井位及試油方案等，過程性事務下放地區(qū)公司執(zhí)行。

3）在管道煉化業(yè)務上，海外油氣業(yè)務主要負責項目總體規(guī)劃方案、年度運輸/加工計劃及限額以下的改擴建可行性研究等，過程性事務由地區(qū)公司負責。

2.3.5 銷售采辦及法律事務

1）XX美元及以下的油氣產(chǎn)品銷售策略、（月）年度銷售方案及成交報告均由地區(qū)公司全權(quán)負責。2）工程技術(shù)服務、物資采辦合同策略及招標結(jié)果，授權(quán)額度XX美元。3）法律糾紛處理，授權(quán)額度XX美元，即XX美元以下的項目公司法律糾紛訴訟額由地區(qū)公司全權(quán)負責。

2.3.6 其他業(yè)務

以下事務由地區(qū)公司全權(quán)負責：1）向股東通報公司經(jīng)營活動信息及向大眾媒體公布相關信息；2）決定追究聯(lián)合公司高級管理人員的經(jīng)濟責任；3）確定聯(lián)合公司屬于受法律保護的商業(yè)秘密的公司信息。

2.4 關于在中方行政事務和非項目（聯(lián)合）公司事務管理上的分工

近幾年，地區(qū)公司在中方行政事務和非項目（聯(lián)合）公司事務管理方面所牽掣的精力較大。以2014年為例，哈薩克斯坦公司共收到來自集團公司和海外油氣業(yè)務涉及中方事務的公文、通知近2000份。地區(qū)公司機關僅有50人左右，主要業(yè)務部門僅有1～3人，難以處理大量的中方事務和非項目（聯(lián)合）公司事務，導致地區(qū)公司難以抽出應有精力實施對項目公司的靠前管理、支持和服務。

考慮到地區(qū)公司純中方人員難以獲得資源國的勞務許可，大量的中方行政事務可以在海外油氣業(yè)務層面加以解決，不必延展至地區(qū)公司。由此，在現(xiàn)行體制和政策框架下，可以就以下事務進行分工，各有側(cè)重，各司其職。

2.4.1 戰(zhàn)略與規(guī)劃方面

海外油氣業(yè)務統(tǒng)籌制定海外油氣業(yè)務發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃及重大且共性的經(jīng)營策略；地區(qū)公司研究制定地區(qū)公司及所屬項目經(jīng)營策略。

2.4.2 人力資源管理方面

海外油氣業(yè)務負責：1）確定地區(qū)公司及所屬中方項目的機構(gòu)和人員編制，確定項目的中方總經(jīng)理，批準地區(qū)公司總經(jīng)理助理、副總師及以上人員（副局級及以上人員由集團公司負責）；2）統(tǒng)一制定海外人員薪酬、福利政策；3）按照地區(qū)公司需求計劃組織中方人員招聘、勞動合同簽訂、人事管理、輪換交流、學習培訓、退休等人事管理工作。

地區(qū)公司負責：1）編制地區(qū)公司及所屬項目的機構(gòu)和人員編制方案建議；2）提出所屬項目的中方總經(jīng)理、地區(qū)公司總經(jīng)理助理、副總師及以上人員任命建議，任免中方副處級及以下干部、中方項目部門經(jīng)理及副經(jīng)理；3）編制地區(qū)公司中方人員需求計劃、培訓計劃；4）根據(jù)集團公司安排，負責本地區(qū)正、副高級及以下的職稱評審。

2.4.3 HSE管理方面

海外油氣業(yè)務負責：1）海外油氣業(yè)務HSE管理體系總體建設；2）制定海外油氣業(yè)務重大突發(fā)事故應急預案；3）組織對海外項目HSE體系審計、HSE工作監(jiān)督檢查；4）按集團公司規(guī)定組織安全環(huán)保事故事件調(diào)查。

地區(qū)公司負責：1）制定地區(qū)公司重大突發(fā)事件應急預案；2）聯(lián)合公司HSE管理體系的審核和完善；3）負責地區(qū)公司及所屬項目的HSE監(jiān)督、檢查及管理。

2.4.4 科技創(chuàng)新管理方面

海外油氣業(yè)務負責海外油氣業(yè)務科技發(fā)展規(guī)劃制定、重大技術(shù)攻關組織、科技成果評審及技術(shù)支持機構(gòu)管理；地區(qū)公司負責地區(qū)公司新技術(shù)新產(chǎn)品應用推廣、技術(shù)攻關、科研成果評審。

2.4.5 企業(yè)文化、黨群及紀檢監(jiān)察工作方面

海外油氣業(yè)務統(tǒng)籌：1）宣傳海外油氣業(yè)務企業(yè)文化；2）負責工會、共青團、計劃生育等工作；3）負責管理協(xié)調(diào)海外地區(qū)公司、項目公司的紀檢監(jiān)察。

2.4.6 共享服務平臺建設方面

海外油氣業(yè)務負責技術(shù)支持、商務、人事、財務、法律、后勤等共享服務中心建設，審批“中方賬”預算、負責員工“五險一金”管理，負責海外中方人員出國事務管理；地區(qū)公司負責“中方賬”財務的預算編制、核算及日常管理。

2.4.7 業(yè)績管理與考核方面

海外油氣業(yè)務負責：1）地區(qū)公司業(yè)務類指標的設置、目標值確定及考核；2）地區(qū)公司所屬項目的分類分級及難度系數(shù)確定。地區(qū)公司負責所屬項目年度業(yè)績合同制定及監(jiān)督、考核。

3 結(jié) 語

海外油氣業(yè)務充分借鑒國際先進的授權(quán)管理方法和實踐，通過調(diào)研對標分析并加以歸納總結(jié)應用，逐漸構(gòu)建起具有石油行業(yè)特色、遵循國際大石油公司管理慣例、符合海外油氣業(yè)務管控需要的以“簡政放權(quán)”為核心的海外油氣業(yè)務授權(quán)管理體系。

截至目前，“簡政放權(quán)”授權(quán)管控體系已經(jīng)全部推廣應用于海外油氣業(yè)務實際運營中。從該管控體系應用效果來看，以“簡政放權(quán)”為核心的管控體系建設，有效提高了海外項目管控及風險管理能力，適度的放權(quán)也激活了項目公司的管理活力，切實提升了能源企業(yè)的國際化經(jīng)營管理水平。授權(quán)管理是海外油氣業(yè)務管控海外項目的重要手段，以“簡政放權(quán)”為核心的海外油氣業(yè)務授權(quán)管理體系保障了海外項目的合規(guī)性，確保了海外油氣項目的有效受控運行。該管控體系既源于項目管理要求，又高于普通項目管理方法。通過實踐，“簡政放權(quán)”授權(quán)管理行之有效，是授權(quán)管理體系工作的一次重大突破。

以“簡政放權(quán)”為核心的海外油氣業(yè)務授權(quán)管理體系的實踐有效地保障了海外油氣投資業(yè)務有質(zhì)量、有效益可持續(xù)發(fā)展。

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改回日期：2016-11-07

編 輯：龐孟昌

編 審：王立敏

Streamline administration and delegating of authorization management & control system in overseas oil and gas business—A case study of CNODC

WAGN Tianjiao, WANG Yanhua
(China National Oil and Gas Exploration and Development Corporation)

Complicated features of overseas oil and gas multinational business requires enterprises must consider different investment areas, business fields, and the characteristics of the contract models and build a new set of relative standard applicable to overseas investment management mechanism, to ensure overseas projects efficiency and compliance. By fully taking the international advanced management methods and practices as reference, China National Oil and Gas Exploration and Development Corporation gradually builds an authorization management & control system with the industry characteristics, which follows the international oil company’s management practice and meets the needs of overseas oil and gas business controls. Authorization management is an important measure of overseas business controls. As the core, streamline administration and delegating ensure the compliance of overseas project and makes the overseas oil and gas projects operating efficiently controlled. Streamline administration and delegating authorization management & control system is from the project management requirements but higher than the common project management method. By summarizing practices, effective streamline administration and delegating can be a major breakthrough of authorization management.

streamline administration and delegating; authorization management; overseas oil and gas business; management & control system

2016-10-14

①代表集團公司海外油氣業(yè)務的投資主體和投資平臺，由于中國石油天然氣集團公司的海外油氣業(yè)務主要由CN O DC負責，因此本文指CN O DC。編者注。