統(tǒng)計設計管理必須堅持法律至上原則

統(tǒng)計調查，設計先行。統(tǒng)計設計是統(tǒng)計工作的起點，是指導統(tǒng)計工作的依據(jù)，統(tǒng)計管理則貫穿于統(tǒng)計調查的全過程，決定著統(tǒng)計調查目的實現(xiàn)程度。而《統(tǒng)計法》作為規(guī)范統(tǒng)計人行為的最高準則，是保障統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量的一把法律利器，對于科學有效地組織統(tǒng)計工作，為領導決策服務，具有不可替代的基礎性作用。統(tǒng)計設計管理必須在《統(tǒng)計法》規(guī)定的范疇內活動，才能真正提高統(tǒng)計工作效能，保證統(tǒng)計調查制度的順利實施。

筆者根據(jù)多年從事基層統(tǒng)計工作的體會，現(xiàn)就統(tǒng)計設計管理中堅持法律至上原則，談幾點粗淺的認識：

一、堅持法律至上原則，在統(tǒng)計體制頂層設計中應明確界定地方統(tǒng)計局和國家調查隊的職能分工

根據(jù)《統(tǒng)計法》規(guī)定，目前我國統(tǒng)計系統(tǒng)實行的是統(tǒng)一領導、分級負責的統(tǒng)計管理體制。國家統(tǒng)計局作為國務院的直屬機構，在國務院直接領導下，專門主管全國的統(tǒng)計工作，縣級以上地方人民政府設立獨立的統(tǒng)計局，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）設置統(tǒng)計站，配備專職或者兼職統(tǒng)計人員，依法組織開展統(tǒng)計工作。同時，國家統(tǒng)計局根據(jù)工作需要設立省、市、縣三級國家調查隊，實行垂直管理，依法獨立行使統(tǒng)計調查、統(tǒng)計監(jiān)督的職權，承擔國家統(tǒng)計局布置的統(tǒng)計調查任務。

地方統(tǒng)計局和國家調查隊作為承擔國家統(tǒng)計調查任務的兩支隊伍，其工作職責、功能定位等應在統(tǒng)計體制的頂層設計中界定清晰，防止出現(xiàn)交叉和混淆。地方統(tǒng)計局應主要負責常規(guī)統(tǒng)計和大型普查，一般是數(shù)量上的，如地區(qū)生產總值、規(guī)模以上工業(yè)增加值、固定資產投資、社會消費品零售總額、經濟普查、人口普查、農業(yè)普查等，主要采用全面調查方法，由下而上層層上報匯總；國家調查隊核心業(yè)務是價格統(tǒng)計、住戶調查以及非常規(guī)專項調查等，注重現(xiàn)場調查和定性分析，如公眾對城市環(huán)保滿意度調查、組織工作滿意度調查、黨風廉政建設和國有企業(yè)反腐倡廉調查等，一般采取入戶到點直接調查方式，以抽樣調查方法為主。

據(jù)此原則，建議：一是將國家調查隊承擔的規(guī)模以下工業(yè)調查和部分小微服務業(yè)調查、新設立小微企業(yè)跟蹤調查3項專業(yè)劃歸地方統(tǒng)計局承擔，以利于保持工業(yè)和服務業(yè)統(tǒng)計的全面性、完整性（目前該3項工作均是由國家統(tǒng)計局布置到省、市兩級調查隊，市級調查隊再布置到縣級統(tǒng)計局，若改為地方統(tǒng)計局序列逐級下達則在體制管理上更為合理順暢）；二是將社情民意調查等非常規(guī)調查任務更多地交給國家調查隊承擔，以充分發(fā)揮其調查網絡相對完善、調查技術比較熟練的優(yōu)勢；三是在統(tǒng)計管理體制設計中，明確規(guī)定上級調查隊和下一級統(tǒng)計局之間的業(yè)務指導關系，以彌補現(xiàn)行《統(tǒng)計法》中出現(xiàn)的空白。雖然在法律主體地位上，國家調查隊既是政府統(tǒng)計調查機構，也是統(tǒng)計執(zhí)法機構，但現(xiàn)實情況卻是，市級國家調查隊的工業(yè)生產者價格調查、部分服務業(yè)調查、規(guī)模以下工業(yè)調查、畜禽調查、貧困監(jiān)測、城鄉(xiāng)住戶調查等6項專業(yè)都是通過縣級政府統(tǒng)計局落實，這種體制設計的弊端就是市級國家調查隊既沒有依法獨立開展統(tǒng)計調查，又因缺乏相應法律規(guī)范和管理體制保障，兩者之間工作協(xié)調難度越來越大。

二、堅持法律至上原則，在統(tǒng)計調查制度設計中應注重落實統(tǒng)計法規(guī)定的核心內容

《統(tǒng)計法》規(guī)定的統(tǒng)計調查制度是，統(tǒng)計工作應在周期性普查的基礎上，以經常性抽樣調查為主，以全面調查、重點調查為輔，并充分利用行政記錄等資料搜集統(tǒng)計調查數(shù)據(jù)。

目前基層統(tǒng)計局搜集統(tǒng)計資料，絕大多數(shù)依然采取月報、季報等定期報表進行，通過層層上報匯總數(shù)據(jù)。特別是對規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)、限額以上批發(fā)零售住宿餐飲企業(yè)、資質以內建筑業(yè)企業(yè)和房地產開發(fā)企業(yè)（通常簡稱“三上”企業(yè)），基本上都是要求調查對象每月一報，或紙質報表或聯(lián)網直報，主體方式為全面調查方法。近幾年，隨著市場經濟的蓬勃發(fā)展，市場主體數(shù)量和規(guī)模都發(fā)生了巨大變化，眾多的企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，并逐步發(fā)展壯大，符合標準的“三上”企業(yè)更是數(shù)倍甚至數(shù)十倍地擴張，每個縣級統(tǒng)計局少則兩三百家、多則四五百家，盡管實行了“企業(yè)一套表”制度，推行網上直報，但基層統(tǒng)計局催報和審核的任務繁重，有時甚至不堪重負。

建議在統(tǒng)計調查制度設計中，逐步落實《統(tǒng)計法》第十六條的內容，對“三上”企業(yè)堅持以經常性抽樣調查為主體搜集整理統(tǒng)計資料，月報實行抽樣調查，季報、年報實行全面調查，既全力保證在《統(tǒng)計法》規(guī)定的框架下依法統(tǒng)計、科學調查，又能最大程度滿足地方黨委、政府對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的需求。

三、堅持法律至上原則，在統(tǒng)計調查整體設計中應加強統(tǒng)計調查項目的規(guī)范管理

統(tǒng)計調查項目包括國家統(tǒng)計調查項目、部門統(tǒng)計調查項目和地方統(tǒng)計調查項目，其中國家統(tǒng)計調查項目一般由國家統(tǒng)計局制定，或者由國家統(tǒng)計局和國務院有關部門共同制定，報國務院備案；部門統(tǒng)計調查項目由國務院有關部門制定；地方統(tǒng)計調查項目由縣級以上地方人民政府統(tǒng)計機構和有關部門分別制定或者共同制定。

根據(jù)《統(tǒng)計法》規(guī)定，上述三個層級的統(tǒng)計調查項目應相互銜接，避免重復，但在統(tǒng)計實踐中部門統(tǒng)計調查與國家統(tǒng)計調查項目沖突的現(xiàn)象依然較為嚴重，無形中加重了調查對象的負擔，削弱了政府統(tǒng)計部門的公信力。譬如，有的企業(yè)基本情況年報表甚至要填報6份之多，除縣統(tǒng)計局外，還要報送市級調查隊、縣經信委、商務局、行業(yè)協(xié)會等，實在是疲于應付，苦不堪言。為此，建議國家統(tǒng)計局充分行使法定職權，在統(tǒng)計調查整體設計中不僅要注重將統(tǒng)計研究內容作為一個整體，對其進行全面的設計，而且要依照《統(tǒng)計法》授權加強檢查監(jiān)督和清理整頓，確保以國家統(tǒng)計調查項目為綱、以職能部門調查和地方統(tǒng)計調查為目，突出主體，相輔相成，以切實減輕調查對象負擔，提高統(tǒng)計整體工作的效率。