海南省財政國庫支付改革實踐與思考

臨高縣財政國庫支付局 王忠

國庫集中支付制度簡單來說就是國庫單一賬戶制度，是指由財政部門建立國庫單一賬戶體系，將所有的財政性資金都納入國庫單一賬戶體系進(jìn)行管理，財政收入直接繳入國庫，財政支出通過國庫單一賬戶體系以直接支付或者授權(quán)支付的形式發(fā)放到具體的用款單位的制度。近年來，海南省在財政國庫管理制度上取得了顯著的成效，但是仍然存在著一些亟待解決的問題，需要就此研究對策加以解決。

一、國庫集中支付制度改革的重要性

我國傳統(tǒng)的國庫支付制度具有嚴(yán)重的分散性特點，財政部門、預(yù)算部門以及預(yù)算單位都設(shè)置有專屬的銀行賬戶，通常需要財政部門根據(jù)具體預(yù)算將財政資金由國庫賬戶撥付到預(yù)算部門的所屬賬戶下，再經(jīng)由預(yù)算部門的銀行賬戶層層撥付到各相關(guān)單位的賬戶里，進(jìn)而由各單位自行支付具體款項。這樣的國庫支付制度在運行過程中存在大量的過渡賬戶，期間產(chǎn)生的稅款利息往往被私自占用，大量預(yù)算收入沒有直接繳入國庫，同時預(yù)算外資金自收自用的模式導(dǎo)致這部分收入長期留在各級部門賬戶中，沒有得到有效的管理，從而使大部分財政收入流失。此外，過多的支付環(huán)節(jié)為資金管理帶來了困難，難以保證資金使用是否嚴(yán)格按照預(yù)算安排，且眾多的賬戶為國庫收支信息的統(tǒng)計與更新都帶來了很大的難度，國庫難以監(jiān)管預(yù)算單位的實際資金情況。

國庫集中支付制度的實施從根本上實現(xiàn)了預(yù)算管理制度的變革，有效地改善了傳統(tǒng)國庫分散支付制度的各種弊端，提高了財政資金運行的安全性、規(guī)范性和有效性，保證財政支出信息反饋的真實性、準(zhǔn)確性和及時性，構(gòu)建從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要制度屏障。

二、海南省財政國庫集中支付制度改革現(xiàn)狀及存在的問題

海南省人民政府第30次常務(wù)會議上通過了《海南省財政國庫集中支付管理辦法》，并于今年1月1日起正式執(zhí)行，這一管理方法立足于海南省財政國庫集中支付制度改革現(xiàn)狀，有效地鞏固了財政國庫集中支付制度改革取得的成果，同時繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)改革事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。就海南省目前的財政國庫管理制度改革情況來看，近年來的改革事業(yè)取得了明顯成效，國庫集中支付制度已成為財政財務(wù)管理的核心基礎(chǔ)性制度。統(tǒng)一的國庫資金控制與調(diào)度形式加強了對財政資金使用過程的監(jiān)控，提高了預(yù)算資金執(zhí)行過程的透明度，從而提高了海南省財政資金運行的規(guī)范性和安全性，充分發(fā)揮出財政資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，促進(jìn)了海南省政府財政管理水平的提高和廉政建設(shè)的有效開展。當(dāng)然，在現(xiàn)階段海南省財政國庫集中支付制度改革的實踐中，仍然存在著一些亟待解決的問題。

(一)執(zhí)行機構(gòu)不健全

海南省實行省直轄市縣的管理制度，現(xiàn)共設(shè)19個市縣，其中4個地級市、5個縣級市以及4個縣和6個自治縣，然而目前多數(shù)市縣國庫執(zhí)行機構(gòu)不健全，不能滿足國庫集中支付科學(xué)化精細(xì)化管理的要求。

(二)職責(zé)分工不明確

目前海南省部分市縣在國庫管理、國庫執(zhí)行、會計管理中心等工作方面，職責(zé)分工不明確，上下游工作機制不順暢，導(dǎo)致工作效率不高。

(三)沒有實現(xiàn)“兩個覆蓋”的改革要求

這里提到的”兩個覆蓋“是指覆蓋所有預(yù)算單位和所有財政性資金，目前海南省多數(shù)市縣還殘留著舊的財政國庫制度，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金，沒有完全實現(xiàn)“兩個覆蓋”的改革要求。

(四)財政資金支付存在安全隱患

目前部分市縣沒有按照規(guī)范化業(yè)務(wù)流程和統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理模式實施，各崗位職責(zé)不清、串崗代崗普遍，內(nèi)部控制機制流于形式，事前事中事后全過程監(jiān)督機制存在缺失，財政資金支付存在安全隱患。

國庫集中支付與會計集中核算的高度融合，推進(jìn)了國庫支付改革的步伐，但一定程度上也加大了預(yù)算單位對國庫執(zhí)行機構(gòu)會計人員的依賴，單位財務(wù)內(nèi)部控制管理意識薄弱，財務(wù)管理有待加強。

三、海南省財政國庫集中支付制度改革的對策

海南省財政國庫集中支付制度改革在取得明顯成果的同時，還存在著很多亟待解決的問題，特別是近幾年部分縣市發(fā)生的腐敗案件更是對財政資金安全敲響了警鐘。因此，全省各市縣應(yīng)該進(jìn)一步提高對財政國庫集中支付制度的重要性的認(rèn)識，切實增強改革事業(yè)的責(zé)任感和緊迫感，針對現(xiàn)階段改革事業(yè)存在的問題，采取相應(yīng)的對策促進(jìn)財政國庫管理支付改革事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

(一)機構(gòu)整合

針對市縣目前存在的財政國庫支付機構(gòu)設(shè)置和職能界定不統(tǒng)一的問題，因涉及多個部門方方面面，建議改革方案由縣領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長掛帥督導(dǎo)，以利推進(jìn)改革步伐。各市縣應(yīng)參照省級財政國庫支付機構(gòu)的設(shè)置和職能，進(jìn)一步整合財政國庫支付局和會計管理中心機構(gòu)，強化國庫集中支付、工資網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)發(fā)和會計核算“三項職能”。機構(gòu)整合前應(yīng)在原國庫支付局或會計管理中心內(nèi)部設(shè)置國庫集中支付相關(guān)的支付、審核、稽查、清算、會計和監(jiān)督崗位，切實履行國庫集中支付改革的相關(guān)職責(zé)。

(二)業(yè)務(wù)整合

各市縣財政局國庫科（股）、財政國庫支付局雙方機構(gòu)要就國庫集中支付業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，明確各自職責(zé)分工，理順上下游工作關(guān)系，避免工作交叉、重疊和缺位，切實提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步明確各方在國庫集中支付改革方面的職責(zé)。

(三)流程規(guī)范

按照整體推進(jìn)全省國庫集中支付改革的要求，各市縣要在業(yè)務(wù)整合的基礎(chǔ)上嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)、用款計劃、支付申請等業(yè)務(wù)管理模式規(guī)范業(yè)務(wù)流程，形成全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理模式和規(guī)范的業(yè)務(wù)流程，確保財政資金與財政人員的“雙安全”。

(四)盡快完成“兩個覆蓋”

各市縣財政部門要高度重視，加大改革力度，倒排時間，扎實推進(jìn)，省級財政部門要研究出臺市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫支付改革的統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，將國庫集中支付改革覆蓋到所有預(yù)算單位和所有財政性資金，全面實現(xiàn)國庫集中支付改革的目標(biāo)。

(五)擴(kuò)大公務(wù)卡改革實施范圍

各市縣應(yīng)將公務(wù)卡改革覆蓋到所有預(yù)算單位，研究制定并嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡強制結(jié)算目錄，規(guī)范公務(wù)卡公務(wù)消費行為，把公務(wù)現(xiàn)金消費和“三公”經(jīng)費管理結(jié)合起來，嚴(yán)格報銷審核流程，從嚴(yán)控制現(xiàn)金結(jié)算，凡具備刷卡條件的，一律使用公務(wù)卡結(jié)算。各預(yù)算單位應(yīng)加強公務(wù)卡支持系統(tǒng)管理，凡涉及公務(wù)卡刷卡消費報銷還款業(yè)務(wù)的，必須通過GFMIS授權(quán)支付“公務(wù)卡轉(zhuǎn)賬”結(jié)算方式核銷還款，強化公務(wù)消費信息和核銷還款信息的安全性、完整性，實施公務(wù)卡動態(tài)監(jiān)控管理市縣刷卡環(huán)境的嚴(yán)重不足是公務(wù)卡改革受限的一個重要因素，財政部門可與各銀行機構(gòu)加強溝通，同時以商家為對象加大公務(wù)卡消費宣傳，促成商家同銀行機構(gòu)雙方合作的積極性，擴(kuò)大刷卡點覆蓋率。

(六)強化資金安全意識

各市縣要強化資金安全教育和培訓(xùn),增強財務(wù)人員法紀(jì)、責(zé)任和風(fēng)險防范意識，嚴(yán)格遵守密碼的設(shè)置與使用規(guī)則，進(jìn)一步加強系統(tǒng)操作和安全管理控制。

(七)加強內(nèi)控崗位設(shè)置

市縣要合理設(shè)定工作崗位，明確各自的職能和崗位職責(zé)，嚴(yán)格實施崗位職責(zé)分離，確保不相容崗位人員不得兼任，嚴(yán)禁獨自一人操作業(yè)務(wù)全過程，嚴(yán)禁會計人員之間、會計人員與單位報賬員之間違規(guī)相互代為操作，做到環(huán)環(huán)相扣，相互監(jiān)督。

(八)強化預(yù)算單位主體責(zé)任

各市縣財政部門要加大對預(yù)算單位財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)的指導(dǎo)與規(guī)范，財政內(nèi)網(wǎng)要全覆蓋所有預(yù)算單位，強化支付系統(tǒng)操作技能、網(wǎng)絡(luò)安全培訓(xùn)提升報賬員實際操作應(yīng)用水平，全面提升預(yù)算單位內(nèi)部財務(wù)管理水平。

(九)設(shè)立工資統(tǒng)發(fā)管理機構(gòu)或崗位

市縣要在財政國庫支付局增設(shè)或從財政局劃轉(zhuǎn)工資統(tǒng)發(fā)管理內(nèi)設(shè)機構(gòu)或崗位，配齊相關(guān)業(yè)務(wù)管理人員，具體負(fù)責(zé)工資統(tǒng)發(fā)日常管理工作。

(十)嚴(yán)格執(zhí)行工資統(tǒng)發(fā)管理模式和業(yè)務(wù)流程

各市縣必須嚴(yán)格執(zhí)行“三核一統(tǒng)”的管理模式和業(yè)務(wù)流程，明確編辦部門、人社部門、財政部門、代理銀行的分工、強化審核和協(xié)作，工資統(tǒng)發(fā)數(shù)據(jù)的有效管理。建議工資統(tǒng)發(fā)業(yè)務(wù)流程為：預(yù)算單位錄入編制人事工資信息報編辦部門審核后送人社部門審核工資標(biāo)準(zhǔn)，再由財政國庫支付局審核支付。

(十一)全面啟用單位實有資金管理系統(tǒng)

凡尚未啟用單位實有賬戶資金管理系統(tǒng)的市縣要加快業(yè)務(wù)培訓(xùn)和系統(tǒng)實施，逐步將已實施國庫集中支付的預(yù)算單位實有賬戶資金全部納入GFMIS 實有賬戶資金管理模塊進(jìn)行管理，規(guī)范實有賬戶資金支付程序和流程，加強財政部門對預(yù)算單位實有賬戶資金的監(jiān)管。

總之，本文從海南省的實際情況出發(fā)，對海南省財政國庫集中支付制度的改革現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行了分析，并進(jìn)一步探討了相應(yīng)的對策，為海南省財政國庫集中支付制度改革的持續(xù)發(fā)展提供了改革方向和發(fā)展目標(biāo)。

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