我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)問題分析
——基于M局預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)

一、我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

我國(guó)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作始于上世紀(jì)80年代初期，但是最近幾年才有了顯著的進(jìn)步。相比較于西方國(guó)家，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作還是處于起步階段，尤其是部門支出預(yù)算績(jī)效管理。近幾年來，隨著“高效、透明、廉潔、陽光”政府和公共財(cái)政的建設(shè)，財(cái)政預(yù)算績(jī)效問題越來越受到重視，從中央到地方，對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理理論和評(píng)價(jià)體系的研究均成為了關(guān)注的熱點(diǎn)。

黨的十六屆三中全會(huì)提出了“建立財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”后，財(cái)政部及時(shí)做出積極的響應(yīng)，將其作為提高資金使用效率的重要辦法，從2004年開始，把“農(nóng)業(yè)科技跨越計(jì)劃”作為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工程。2011年，財(cái)政部先后頒發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，給財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作提供政策、做出規(guī)范。在政府的帶領(lǐng)下，各地根據(jù)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的基本經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，逐步建立起具有地方特色的績(jī)效管理辦法。如江蘇省從2005年開始啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理以來，確定了加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，宣傳績(jī)效理念，積累經(jīng)驗(yàn)的目標(biāo)，再結(jié)合實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，形成了“財(cái)政要搭臺(tái)、中介參與評(píng)價(jià)、部門協(xié)作合作、專家和公眾參與”的特色。

黨的十九大作出“全面實(shí)施績(jī)效管理”的戰(zhàn)略部署，中共中央、國(guó)務(wù)院2018年9月1日印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）為預(yù)算工作進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃和詳細(xì)的工作安排。2018年11月，財(cái)政部綜合分析預(yù)算管理現(xiàn)狀，印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)），《通知》強(qiáng)調(diào)，截止2020年，國(guó)家和?。ㄖ陛犑校﹥杉?jí)要全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的全方位、全過程、全覆蓋，市縣級(jí)層面也要在2022年底前基本建成全面透明的預(yù)算績(jī)效管理體系，真正實(shí)現(xiàn)“花錢必問效，無效必問責(zé)”，把政策全面落實(shí)到位，提升政府的預(yù)算管理水平。

按照我國(guó)行政管理體制，地方政府與社會(huì)群眾生活聯(lián)系最為密切，在地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，大部分財(cái)政資金直接用于教育、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房保障等民生支出，因此地方財(cái)政資金支出更應(yīng)貼近社會(huì)公眾的需要。地方財(cái)政處于財(cái)政系統(tǒng)的基礎(chǔ)地位，承擔(dān)著為基層社會(huì)群眾提供大量公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的作用與責(zé)任。在推行預(yù)算績(jī)效管理工作方面，地方財(cái)政具有自身的明顯特點(diǎn)，一方面，與中央財(cái)政相比，地方財(cái)政系統(tǒng)推行預(yù)算績(jī)效管理工作的難度更大，由于數(shù)量較多，又屬于行政體制的末端，在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，容易受到認(rèn)識(shí)不足、工作人員業(yè)務(wù)能力較低等方面的制約。與此同時(shí)，由于地方財(cái)源基礎(chǔ)較弱、財(cái)政收入增長(zhǎng)較慢與財(cái)政支出增長(zhǎng)過快之間的矛盾，以及財(cái)政資金使用效率較低，導(dǎo)致地方財(cái)政資金更加緊張，地方財(cái)政迫切需要推行績(jī)效管理，提高資金使用效益。另一方面，地方推行財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)間相對(duì)較晚。從東西部橫向比較來說，各地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作發(fā)展?fàn)顩r極不平衡，東部地區(qū)推行相對(duì)較早，已經(jīng)把績(jī)效管理理念融入到預(yù)算管理當(dāng)中，初步建立了地方預(yù)算績(jī)效管理工作體系，形成了新的預(yù)算管理模式。而中西部地區(qū)由于地域偏遠(yuǎn)、思想相對(duì)閉塞，績(jī)效管理改革推行較為滯后。從工作實(shí)踐看，東部地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐較早，地方財(cái)政部門多數(shù)制定了預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或者管理辦法等，設(shè)置了預(yù)算績(jī)效管理科，構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)制度，由民生項(xiàng)目作為績(jī)效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)，由點(diǎn)及面全面進(jìn)行績(jī)效管理。但是由于地方預(yù)算績(jī)效管理仍處于探索階段，仍存在很多突出問題，如績(jī)效目標(biāo)不科學(xué)和脫離實(shí)際、績(jī)效實(shí)時(shí)監(jiān)管效率不高、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不佳且缺乏創(chuàng)新流于形式等。本文以某市M局預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)為例分析我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)存在的問題。

二、M局預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)分析

M局是某市事業(yè)單位，于2006創(chuàng)建，為正處級(jí)建制，是市人民政府主管市直機(jī)關(guān)后勤工作的直屬事業(yè)單位，部門主要負(fù)責(zé)局機(jī)關(guān)的日常政務(wù)、人事勞資、財(cái)務(wù)管理等工作；負(fù)責(zé)新建及政府授權(quán)管理的市直機(jī)關(guān)房地產(chǎn)的維修、管理工作；制訂市政府機(jī)關(guān)大院、市政府辦公大樓等管理區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)章制度、安保和消防措施并組織實(shí)施。

（一）M局部門預(yù)決算情況

1.M局2016年—2018年預(yù)算執(zhí)行情況

M局2016—2018年預(yù)算安排及支出見表1所示。

2..M局“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算支出情況

（1） M局2016年—2018年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算財(cái)政撥款情況見表2所示。

（2）2018年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算支出情況

M局2018年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算支出情況見表3所示。

（二）M局預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方式

M局目前無完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，所進(jìn)行的評(píng)價(jià)工作均基于局財(cái)務(wù)處的要求，通過預(yù)算績(jī)效管理工作考評(píng)表和績(jī)效運(yùn)行年終分析報(bào)告這兩種方式進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。

表1 M局2016年—2018年預(yù)算執(zhí)行情況表 金額單位：萬元

表2 M局2016年—2018年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算財(cái)政撥款情況統(tǒng)計(jì)表 金額單位：萬元

表3 2018年M局“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算支出情況表 金額單位：萬元

1.預(yù)算績(jī)效管理工作考評(píng)表

以2017年為例，2017年所屬市財(cái)政局要求M局對(duì)當(dāng)年度預(yù)算情況進(jìn)行打分，具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)見表4所示。

2.績(jī)效運(yùn)行年終分析報(bào)告

目前的績(jī)效運(yùn)行年終分析報(bào)告由M局自行撰寫，并與績(jī)效工作考核表一同上報(bào)局財(cái)務(wù)處，以2017年為例，該分析報(bào)告見表5所示。

表4 2017年M局工作考評(píng)情況表

（1）M局2017年部門收入31854600元，支出35239500元，年末結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余2227000元（其中項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余2217000元）。

表5 績(jī)效運(yùn)行年終分析報(bào)告表

（2）2017年“三公”經(jīng)費(fèi)增減變化原因說明。

①2017年“三公”經(jīng)費(fèi)決算與2016年決算相比較。M局單位公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)2016年部門決算1145857.83元，2017年部門決算為4485826.15元，較比去年相對(duì)增加了3339968.32元，原因如下：2017年以來，M局把嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”作為一項(xiàng)重要的工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省、市關(guān)于厲行節(jié)約的各項(xiàng)要求，嚴(yán)把支出關(guān)，規(guī)范三公經(jīng)費(fèi)核算。由于公務(wù)用車服務(wù)平臺(tái)的逐步成立與完善，為了更好地服務(wù)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和五大班子、保障市級(jí)單位公務(wù)用車的正常運(yùn)行，新購了5輛中巴車并對(duì)其進(jìn)行了配置，再加上平臺(tái)的日常公務(wù)運(yùn)作，運(yùn)行費(fèi)也隨之相對(duì)增加。

②2017年“三公”經(jīng)費(fèi)決算與2017年預(yù)算相比較。M局“三公”經(jīng)費(fèi)2017年部門預(yù)算2318000元，2017年部門決算為4485826.15元，比2017年預(yù)算相對(duì)增加2167826.15元，原因如下：2016年準(zhǔn)備購置三輛中巴車因手續(xù)未完成此筆經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)本年支付。公務(wù)招待費(fèi)為0萬元。

③機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)增減變動(dòng)原因說明。M局2017年機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算1601000元，2016年機(jī)關(guān)運(yùn)行費(fèi)財(cái)政撥款預(yù)算1461000元，較2017〔2017〕9號(hào)文件精神，將公務(wù)費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)壓縮10%，對(duì)差旅費(fèi)、公務(wù)費(fèi)等支出從嚴(yán)控制，加強(qiáng)管理。

④其他說明。第一，政府采購情況。2017年M局無政府采購服務(wù)預(yù)算。第二，國(guó)有資產(chǎn)占有使用情況。M局車輛情況：共有45輛，其中公務(wù)用車26輛（其中包括市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)用車7輛），執(zhí)勤執(zhí)法車19輛，這些車用來負(fù)責(zé)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)用車、保障大型會(huì)議和重要活動(dòng)的公務(wù)用車。第三，績(jī)效管理情況。2017年M局無實(shí)行績(jī)效管理的項(xiàng)目。

（三）M局預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

M局目前采用的評(píng)價(jià)方式是簡(jiǎn)單的粗放式評(píng)價(jià)，且集中于財(cái)務(wù)部門及財(cái)務(wù)工作的考核，對(duì)于工作的具體成果未進(jìn)行考慮。主要表現(xiàn)在預(yù)算投入環(huán)節(jié)缺少規(guī)范性指標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)缺少約束性指標(biāo)，預(yù)算完成環(huán)節(jié)缺少科學(xué)性指標(biāo)，評(píng)價(jià)反饋結(jié)果運(yùn)用乏力，以及缺乏內(nèi)部控制實(shí)施等制度。

三、我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理評(píng)估問題分析

盡管我國(guó)加快推進(jìn)了財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作，但是地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的改革還處于起步階段，地方財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理評(píng)估存在著很多不足，結(jié)合M局預(yù)算績(jī)效管理評(píng)估問題具體分析如下。

（一）預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)不科學(xué)

評(píng)價(jià)指標(biāo)是檢查項(xiàng)目是否完成合格的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，它直接影響著評(píng)估的過程。因此選擇指標(biāo)是財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是能否有效開展工作的關(guān)鍵。設(shè)計(jì)指標(biāo)的方法很多，如何正確的選擇指標(biāo)賦權(quán)的方法，就會(huì)顯的尤為重要。首先是對(duì)指標(biāo)權(quán)重的確定會(huì)有影響，更會(huì)影響指標(biāo)體系的構(gòu)建及對(duì)評(píng)估結(jié)果的價(jià)值。然而，地方財(cái)政習(xí)慣于用直接賦權(quán)法，該方法簡(jiǎn)單、隨意性比較大，會(huì)造成設(shè)計(jì)權(quán)重不科學(xué)，這種技術(shù)性的缺陷，導(dǎo)致指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理。比如，北京、重慶等市績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)兩個(gè)一級(jí)指標(biāo)，它們的權(quán)重分別占60%和40%；山西某市設(shè)定100分為市級(jí)的財(cái)政專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的基本分值，其中主要指標(biāo)占80分，相關(guān)指標(biāo)占了20分。

（二）預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系不完整

在財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系的建設(shè)中，許多財(cái)政部門存在著重成果、輕成本等情況，若項(xiàng)目單位與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)串通一氣，難以提高財(cái)政資金的使用效率。從預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容上看，地方財(cái)政預(yù)算部門按部就班，僅停留在靜態(tài)評(píng)價(jià)上，不能進(jìn)行信息實(shí)時(shí)更新。

（三）預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系不健全

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是否能順利完成，監(jiān)督體系非常重要。建立健全預(yù)算績(jī)效監(jiān)督管理體系是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的保障。如果不建立嚴(yán)格的預(yù)算績(jī)效評(píng)估報(bào)告，當(dāng)出現(xiàn)一些錯(cuò)誤的事情時(shí)，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)而造成不良的后果。此外，絕大多數(shù)地區(qū)財(cái)政信息難以透明化，也是造成監(jiān)督體系不完整的原因之一。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分

我國(guó)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效工作剛剛起步，沒有受到各方的重視，目前的結(jié)果應(yīng)用模式單一，還存在一些財(cái)政體制上的障礙，很難做到財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算相掛鉤，評(píng)價(jià)結(jié)果得不到全面有效的運(yùn)用。信息的不對(duì)等也制約了財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。