河南省環(huán)境保護(hù)的法律機(jī)制構(gòu)建

□王 蕊

一、河南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀考察

(一)河南省生態(tài)環(huán)境存在的問(wèn)題。

1．自然資源浪費(fèi)。我國(guó)憲法和相關(guān)法律明確規(guī)定自然資源的所有權(quán)歸全體社會(huì)成員共同享有。但在實(shí)踐中自然資源的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)卻非常模糊，對(duì)自然資源無(wú)償開(kāi)發(fā)的局面愈演愈烈，致使國(guó)有自然資源資產(chǎn)嚴(yán)重流失。個(gè)別礦區(qū)無(wú)證采礦、以采代探、亂采濫挖以及礦產(chǎn)資源監(jiān)管不規(guī)范等礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)中的深層次問(wèn)題造成國(guó)有礦產(chǎn)資源流失。隨著河南工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益加快，建設(shè)用地越來(lái)越多，耕地面積卻越來(lái)越少。人口急劇增長(zhǎng)導(dǎo)致水資源嚴(yán)重短缺，林地資源非法被占用，平原區(qū)草地資源出現(xiàn)嚴(yán)重沙化和退化現(xiàn)象。

2．城市環(huán)境污染。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，空氣污染、水域污染、噪聲污染等一系列環(huán)境問(wèn)題日益突出。2014年1月22日河南省環(huán)保工作會(huì)上公布河南省2013年環(huán)境質(zhì)量狀況顯示，全省省轄市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率為72．8%，與2012年相比下降16．5個(gè)百分點(diǎn)，空氣中可吸入顆粒物濃度比上年上升36．6%。水域污染更是屢見(jiàn)不鮮，惠濟(jì)河氨氮超標(biāo)造成“渦河流域跨省界污染”、駐馬店練江河污染事件、河南新鄉(xiāng)西孟姜女河變“血河”、丹江口水庫(kù)污染事件均造成嚴(yán)重的生態(tài)破壞和社會(huì)影響。

3．農(nóng)村環(huán)境惡化。河南是農(nóng)業(yè)大省，村莊多農(nóng)民多，許多地方環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)管能力欠缺，不惜犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)繁榮，讓一些造紙、化工等小型加工企業(yè)“上山下鄉(xiāng)”，致使農(nóng)村飲用水、土壤、固體廢棄物、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染開(kāi)始凸顯，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

(二)影響河南省生態(tài)環(huán)境的要素分析。影響環(huán)境污染的原因多種多樣，既有主觀因素，也有客觀因素，主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放、自然資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大、生態(tài)環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)等方面。客觀方面主要是產(chǎn)業(yè)層次低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重。第二產(chǎn)業(yè)特別是資源能源型加工業(yè)占比較大，而三產(chǎn)仍低于全國(guó)平均水平。主觀方面則集中體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境危機(jī)比經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)可怕的多，一旦遭到破環(huán)，很可能是災(zāi)難性、毀滅性的。目前，河南省破壞生態(tài)環(huán)境的事件時(shí)有發(fā)生，并且破壞的嚴(yán)重程度有增無(wú)減，一些企業(yè)為了盈利進(jìn)行違法、超標(biāo)、惡意排污，而公民的憂(yōu)患意識(shí)和環(huán)保意識(shí)仍需提高。

(三)法制要素是美麗河南建設(shè)的重要保障。法制保障是社會(huì)的產(chǎn)物，社會(huì)各方面的發(fā)展都離不開(kāi)法制保障，特別是資源的開(kāi)發(fā)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)首先是以不犧牲生態(tài)環(huán)境為前提，更加需要體現(xiàn)生態(tài)規(guī)律、具有強(qiáng)制性、權(quán)威性的區(qū)域法律制度，只有良好的制度環(huán)境和完善的法律規(guī)范，才能保障中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“三化”協(xié)調(diào)、科學(xué)發(fā)展，應(yīng)對(duì)中原地區(qū)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)峻形勢(shì)的要求，推動(dòng)河南社會(huì)文明發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

二、河南省現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法制存在的問(wèn)題

(一)指導(dǎo)思想落后。隨著經(jīng)濟(jì)形態(tài)、政治體制、思想文化、價(jià)值觀念的巨大變化，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)觀念也日益更新，但傳統(tǒng)思想觀念仍根深蒂固。一是以人為中心的自然觀處于主導(dǎo)地位，人們通過(guò)不斷從自然中汲取營(yíng)養(yǎng)、掠奪資源來(lái)加快現(xiàn)代化的進(jìn)程，造成人與自然的對(duì)立，引發(fā)環(huán)境危機(jī)。二是功利主義和實(shí)用主義的生態(tài)倫理觀是只重結(jié)果不重動(dòng)機(jī)和手段，人類(lèi)往往為了滿(mǎn)足當(dāng)前生存發(fā)展的需要，拋棄代際正義，破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境。三是不均衡的發(fā)展觀。盡管近年來(lái)我國(guó)提倡可持續(xù)發(fā)展，但發(fā)展過(guò)程中仍然偏重GDP 的增長(zhǎng)，缺乏對(duì)自然資源合理開(kāi)采和生態(tài)環(huán)境的有力保護(hù)，生態(tài)環(huán)境日益惡化。

(二)立法不夠完備。目前，河南省全面落實(shí)中央重大決策部署，將生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)納入“四個(gè)河南”總體布局，出臺(tái)了《關(guān)于建設(shè)美麗河南的意見(jiàn)》、《河南省藍(lán)天工程行動(dòng)計(jì)劃》等一系列重要政策文件，確立了建設(shè)美麗河南的路線(xiàn)圖和時(shí)間表，把生態(tài)環(huán)保納入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的各領(lǐng)域全過(guò)程。但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法工作仍存在不足，甚至影響著全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)效。一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法缺乏體系化，《河南省大氣污染防治條例》、《河南省輻射污染防治條例》等配套制度亟待完善。二是環(huán)境保護(hù)法的修訂前瞻性不足，適應(yīng)不了環(huán)境問(wèn)題突出的新形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。三是河南省關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)內(nèi)容略顯滯后，出現(xiàn)單行法之間時(shí)有矛盾，同一行為的法律規(guī)制不同，或者相同法律制度在不同單行法中規(guī)定不一等問(wèn)題。

(三)行政執(zhí)法缺乏規(guī)范。目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制存在缺陷，生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法問(wèn)題較多。一是執(zhí)法力度不大。有的地方執(zhí)法部門(mén)存在有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的行為，為了自身利益或者受到地方政府的干預(yù)，對(duì)污染環(huán)境或者不履行保護(hù)環(huán)境義務(wù)等行為聽(tīng)之任之，導(dǎo)致法律責(zé)任落實(shí)不到位。二是執(zhí)法效率不高。由于我國(guó)環(huán)境行政管理體制不健全，機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間職權(quán)邊界不清，存在交叉重復(fù)的現(xiàn)象，影響了環(huán)境行政執(zhí)法的成效。三是執(zhí)法人員素質(zhì)不強(qiáng)。環(huán)境執(zhí)法需要較強(qiáng)的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和環(huán)境技術(shù)知識(shí)，但目前該領(lǐng)域執(zhí)法人員編制不足，專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)重視程度不夠，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法乏力。

(四)司法制度亟待跟進(jìn)。面對(duì)日益激增的環(huán)境糾紛，生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法制度略顯滯后。一是環(huán)境法律規(guī)范及法律責(zé)任配置錯(cuò)位。從我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法實(shí)踐看，環(huán)境民事案件極少，環(huán)境刑事和行政案件較多。這使得自然資源環(huán)保呈現(xiàn)泛刑罰化、泛行政化的態(tài)勢(shì)。二是自然資源類(lèi)案件很少進(jìn)入司法程序。對(duì)于濫采濫伐等破壞自然資源的案件，環(huán)保部門(mén)多以行政處罰的方式予以處理，很少移送司法機(jī)關(guān)。三是司法人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)有待提升。環(huán)境糾紛不但涉及環(huán)境法律規(guī)范，而且需要運(yùn)用環(huán)境方面的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等，但是當(dāng)前既熟知法律規(guī)范，又了解環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)的司法人員數(shù)量極少，司法人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。

(五)生態(tài)環(huán)保宣傳教育有待加強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳教育是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的重要一環(huán)，但目前河南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳教育存在一些弊端。一是各級(jí)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳的職責(zé)不明，環(huán)保宣傳教育缺乏資金支持，長(zhǎng)效的環(huán)境考核機(jī)制也不夠健全。二是宣傳形式單一。宣傳教育時(shí)多采用培訓(xùn)班的方式開(kāi)展集中學(xué)習(xí)，較少使用先進(jìn)科技手段及新聞媒體或新型媒體，多采用口號(hào)式、教條化，簡(jiǎn)單羅列法律規(guī)定的環(huán)保知識(shí)，較少能夠結(jié)合實(shí)際生活，說(shuō)教味濃，受眾認(rèn)可度差，不能達(dá)到宣傳的實(shí)際效果。三是宣傳隊(duì)伍力量薄弱，宣傳人員缺少生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，宣傳工作積極性不高，宣傳工作持續(xù)性不足。四是宣傳教育與社區(qū)、農(nóng)村建設(shè)的結(jié)合卻不夠緊密，不能將環(huán)境宣傳融入到日常的社區(qū)活動(dòng)和農(nóng)村生活中。

三、美麗河南建設(shè)的法治路徑選擇

(一)確立生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治的基本理念。美麗河南建設(shè)應(yīng)該把全省的生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的整體和諧發(fā)展作為前提，運(yùn)用法律解決省內(nèi)環(huán)境資源問(wèn)題、協(xié)調(diào)人與資源環(huán)境關(guān)系。一是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系需要堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一管理原則，運(yùn)用法律解決省內(nèi)環(huán)境資源問(wèn)題、協(xié)調(diào)人與資源環(huán)境關(guān)系。要正確處理個(gè)體利益與整體利益的關(guān)系，在保證實(shí)現(xiàn)全省整體利益的基礎(chǔ)上保障各地方利益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，要全面考慮影響生態(tài)系統(tǒng)的各要素，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治體系不僅對(duì)全省環(huán)境保護(hù)及資源開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行規(guī)范，也要對(duì)影響全省生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。二是遵循預(yù)防為先、事后救濟(jì)的方針，避免先污染后治理的錯(cuò)誤。生態(tài)環(huán)境污染容易，治理困難，破壞容易，恢復(fù)困難。與采取預(yù)防措施相比，恢復(fù)與治理的費(fèi)用相當(dāng)高昂，難度很大，有的甚至是不可逆轉(zhuǎn)，很難消除和恢復(fù)的。美麗河南建設(shè)同樣應(yīng)該遵循預(yù)防為先的理念，通過(guò)一系列法律制度事先做好生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的規(guī)范框架，從而達(dá)到全省生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展的目的。三是注重綜合利用、多元規(guī)制手段，將資源環(huán)境的保護(hù)納入各種環(huán)境政策領(lǐng)域，拓寬環(huán)境政策措施手段，使社會(huì)各界全面共同分擔(dān)環(huán)境責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。鑒于河南省的行政區(qū)域特點(diǎn)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，應(yīng)該考慮把市場(chǎng)激勵(lì)手段作為資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段。

(二)健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治的基本制度。解決資源開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的明顯失衡，關(guān)鍵取決于系列法律制度的合理構(gòu)建與有效實(shí)施。一是健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度，包括主體功能區(qū)劃制度、資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。目前河南已經(jīng)對(duì)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行整體規(guī)劃，并按照不同生態(tài)主體進(jìn)行功能分類(lèi)，但仍需進(jìn)一步細(xì)化制度設(shè)計(jì)。比如，按照不同區(qū)域的主體功能定位，特別是對(duì)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格的污染物排放總量控制指標(biāo)。二是健全政府管制制度，包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源用途管制制度、生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理制度、政府監(jiān)管責(zé)任考核制度。當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)調(diào)節(jié)失靈時(shí)，政府的政策干預(yù)顯得極為重要，特別是在資源環(huán)境保護(hù)方面。從確定產(chǎn)權(quán)，到用途管制，再到監(jiān)督管理，責(zé)任考核，各個(gè)環(huán)節(jié)的體制機(jī)制還需建立健全。三是健全事后救濟(jì)制度，包括生態(tài)修復(fù)重建制度、環(huán)境治理補(bǔ)償制度、多元糾紛解決制度。隨著水土流失、自然災(zāi)害、環(huán)境污染、土地退化等生態(tài)環(huán)境的日益破壞，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與重建。修復(fù)重建不僅需要政府和實(shí)施破壞行為的組織及個(gè)人強(qiáng)制履行恢復(fù)重建的義務(wù)，還需要社會(huì)組織及公民個(gè)人自愿主動(dòng)為生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建貢獻(xiàn)力量，因此，進(jìn)一步建立健全環(huán)境治理補(bǔ)償機(jī)制也不可或缺。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)之間的矛盾是不可避免的，應(yīng)當(dāng)在制度安排上尋求多元化的糾紛解決路徑，除了訴訟機(jī)制外，還可以采用協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決等非訴機(jī)制，從而為當(dāng)事人各方提供多元選擇，及時(shí)有效化解矛盾。

(三)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)，還需要法律責(zé)任的完善與落實(shí)。一是完善民事責(zé)任。建立懲罰性賠償制度，明確規(guī)定其適用范圍、侵害程度以及賠償標(biāo)準(zhǔn)，這不僅能全面有效救濟(jì)受害人，還能一定程度上抑制環(huán)境侵權(quán)行為，高額的賠償款會(huì)給企業(yè)和個(gè)人帶來(lái)警示的作用。完善環(huán)境侵權(quán)公益訴訟，明確規(guī)定訴訟主體資格、舉證責(zé)任倒置以及訴訟費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，從而提高人們對(duì)環(huán)境保護(hù)的維權(quán)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。二是完善行政責(zé)任。建立專(zhuān)門(mén)的責(zé)任追究機(jī)構(gòu)，避免現(xiàn)有的監(jiān)督主體之間權(quán)利交叉錯(cuò)亂，使環(huán)境保護(hù)責(zé)任落到實(shí)處。同時(shí)要細(xì)化政府環(huán)境責(zé)任。通過(guò)政府公開(kāi)環(huán)境信息，完善環(huán)保決策程序，完善環(huán)境責(zé)任目標(biāo)等方式，確保政府作為環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人的義務(wù)和責(zé)任。三是完善刑事責(zé)任。關(guān)于環(huán)境犯罪的規(guī)定應(yīng)遵循主刑適用“輕者加重，重者更重”，附加刑適用“靈活性”的原則，以示懲戒。同時(shí)，還要通過(guò)刑罰以外的措施對(duì)被破壞的生態(tài)環(huán)境予以補(bǔ)救恢復(fù)，使整個(gè)社會(huì)樹(shù)立生態(tài)環(huán)境觀念，有效預(yù)防環(huán)境犯罪。