強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的思考

□趙翠玲

一、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的必要性

(一)從權(quán)力的特性看強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的必要性。權(quán)力作為政治學(xué)的基本范疇，主要研究對(duì)象是社會(huì)、國(guó)家管理的權(quán)力，是政治權(quán)力。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，政治權(quán)力是一種與人民大眾相分離的公共權(quán)力，它具有自身固有的兩重性、擴(kuò)張性、排他性、可交換性等特征。這些特征決定了權(quán)力既可以成為人民謀利益的工具，也可以成為少數(shù)人謀取私利的工具。如果沒(méi)有必要的監(jiān)督和制約，那些掌握并行使權(quán)力的人就可以隨心所欲地濫用權(quán)力，這就決定了制度外在監(jiān)督制約的必要性。

(二)強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力合理配置、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的內(nèi)在要求。政府的行政管理水平，很大程度上取決于行政權(quán)力配置的科學(xué)性和行政權(quán)力運(yùn)行流程的規(guī)范性。但現(xiàn)實(shí)中由于沒(méi)有對(duì)權(quán)力的邊界明確界定，造成權(quán)力在行使的過(guò)程中隨意性很強(qiáng)。具體表現(xiàn)在政府各職能部門(mén)在權(quán)力配置上存在權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象，對(duì)權(quán)力的運(yùn)行程序缺乏制度化規(guī)定，這些弊端會(huì)使各職能部門(mén)利用自己手中的權(quán)力來(lái)追求部門(mén)利益和個(gè)人利益的最大化，從而導(dǎo)致行政管理亂象叢生，效率低下。因此，在行政管理體制改革過(guò)程中，要通過(guò)建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”分立這種機(jī)制，使各種權(quán)力既相互獨(dú)立，又相互制衡，各司其職，各負(fù)其責(zé)，既能保證權(quán)力運(yùn)行效率的高效化，又能保證人民賦予的權(quán)力真正為民所用。

(三)強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系是克服官僚主義的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，官僚主義一直是影響我國(guó)政府工作效率的一個(gè)頑癥。近年來(lái)，我國(guó)一直對(duì)行政管理體制改革不斷進(jìn)行探索，就是要從制度上尋求克服官僚主義的辦法。官僚主義產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是權(quán)力掌握在少數(shù)人手中，容易使權(quán)力的行使失控，加之監(jiān)督不力，不敢監(jiān)督，就極易形成居官自傲、脫離群眾、獨(dú)斷專行、作風(fēng)霸道等形形色色的官僚主義，嚴(yán)重影響了黨在人民心中的形象，影響了黨執(zhí)政地位的穩(wěn)固。究其原因是對(duì)權(quán)力缺乏硬性約束，管理制約機(jī)制存在缺陷，權(quán)力運(yùn)行缺乏有效監(jiān)督，為官僚主義的滋生和蔓延提供了條件。因此，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約與協(xié)調(diào)機(jī)制，不但能夠有效地削減“一把手”的權(quán)力，而且能夠有效地克服官僚主義，避免給社會(huì)給人民造成極大浪費(fèi)。

(四)強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求。國(guó)家權(quán)力的制約問(wèn)題一直是各國(guó)民主政治發(fā)展的核心內(nèi)容之一。社會(huì)主義民主最關(guān)鍵的一點(diǎn)就是人民群眾對(duì)公共權(quán)力能實(shí)施有效控制和監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。國(guó)家以法律的形式確定了權(quán)力的來(lái)源和屬性。這表明在我們國(guó)家一切權(quán)力都來(lái)自于人民，我們國(guó)家公共權(quán)力的主體是人民群眾，黨執(zhí)政后的地位和資格來(lái)源于人民群眾的委托，黨群關(guān)系是委托與被委托的關(guān)系。既然執(zhí)政黨的權(quán)力是人民授予的，那么權(quán)力接受人民監(jiān)督是法律賦予每個(gè)公民的的基本權(quán)力。因此，要保證授出去的權(quán)力按照人民的意志運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須對(duì)其加強(qiáng)約束和嚴(yán)密監(jiān)督，否則就可能轉(zhuǎn)化為損害人們利益的工具。因此，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)制約與協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，是對(duì)公權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督的有益探索，建立這種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，不僅是人類(lèi)社會(huì)政治文明發(fā)展的需求，也是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的必然要求。

二、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系過(guò)程中存在的問(wèn)題

(一)政治體制不完善。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)實(shí)行的議行合一的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，黨委既是決策機(jī)關(guān)，又是執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)也在其領(lǐng)導(dǎo)之下，導(dǎo)致權(quán)力相對(duì)集中，缺乏合理配置。尤其對(duì)重要權(quán)力沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)分解，也沒(méi)有設(shè)置必要的制約措施，從而出現(xiàn)某個(gè)部門(mén)、崗位和個(gè)人擁有絕對(duì)權(quán)力，導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。而集權(quán)者一旦權(quán)力不作為，在其位不謀其政，隱形的權(quán)力異化發(fā)揮作用，各類(lèi)重大事故就會(huì)隨即發(fā)生。而且，權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中也存在著某些權(quán)力的權(quán)限、授權(quán)范圍、程序性、透明度不高等問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)督制約難以進(jìn)行，造成過(guò)多腐敗問(wèn)題產(chǎn)生和行政效率低下。

(二)監(jiān)督機(jī)制不完善。按照憲法和法律的規(guī)定，我國(guó)人大和政協(xié)都享有對(duì)政府監(jiān)督的權(quán)力，司法機(jī)關(guān)和黨內(nèi)的紀(jì)委也是監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的重要職能部門(mén)。但由于政府決策程序的逆向性，加之民主監(jiān)督缺乏制度性保障，以及二者自身對(duì)民主監(jiān)督認(rèn)識(shí)不到位等，導(dǎo)致監(jiān)督弱化。司法機(jī)關(guān)、黨內(nèi)紀(jì)委人財(cái)物又受制于同級(jí)黨委、政府，缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，監(jiān)督職能難以真正發(fā)揮。

(三)監(jiān)督渠道不暢。對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督有賴于監(jiān)督渠道的暢通。目前由于監(jiān)督者和被監(jiān)督者主觀認(rèn)識(shí)不足，體制上又受制于被監(jiān)督者，一些黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也不愿主動(dòng)公開(kāi)黨務(wù)、政務(wù)，有些地方和單位黨內(nèi)監(jiān)督存在搞形式、走過(guò)場(chǎng)的傾向，使一些黨員干部對(duì)本部門(mén)、本單位的重大決策，缺乏了解、參與，只能對(duì)一些熱點(diǎn)和敏感問(wèn)題“霧里看花”，導(dǎo)致黨員干部想監(jiān)督卻不能監(jiān)督，造成監(jiān)督渠道不暢。

三、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的對(duì)策與建議

(一)理順決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者之間的關(guān)系。在一個(gè)健全的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)中，要保證權(quán)力正常運(yùn)行，都應(yīng)包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)最基本的組織環(huán)節(jié)，尤其是國(guó)家行政權(quán)力。這三項(xiàng)環(huán)節(jié)，三種權(quán)力應(yīng)相互制約，并力量均衡，才能相互制肘，協(xié)調(diào)運(yùn)行。其中，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)應(yīng)截然分開(kāi)，各自依法獨(dú)立地行使自己的職能。監(jiān)督權(quán)更應(yīng)該獨(dú)立于二者之外，才能保證更好地行使自己的監(jiān)督職能。從三者之間的關(guān)系看，決策是執(zhí)行的前提和依據(jù)，執(zhí)行是決策得以貫徹和施行的途徑和保障，監(jiān)督則是保障決策、執(zhí)行有效的必不可少的條件，三者各有分工，既相互制約又相互協(xié)調(diào)。

(二)加強(qiáng)各部門(mén)各系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力的科學(xué)配置與合理分工。明晰權(quán)力邊界，推進(jìn)權(quán)力科學(xué)化設(shè)置是提高行政效率，防止權(quán)力濫用的重要一環(huán)。規(guī)范權(quán)力及其運(yùn)行，重新配置權(quán)力資源，基礎(chǔ)是做好“確權(quán)”和“分權(quán)”工作。鑒于當(dāng)前我國(guó)行政權(quán)力中存在的權(quán)力過(guò)分集中，權(quán)力邊界不清等問(wèn)題，我們要對(duì)權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆止ぶ萍s，并做到權(quán)責(zé)相符。一是科學(xué)分權(quán)。應(yīng)合理分權(quán)，簡(jiǎn)政放權(quán)，把一個(gè)部門(mén)和崗位負(fù)責(zé)的職能、行使的權(quán)力，改為由多個(gè)部門(mén)、多個(gè)崗位、多個(gè)人員分開(kāi)行使某項(xiàng)權(quán)力，以防止權(quán)力過(guò)分集中，導(dǎo)致權(quán)力異化，甚至是腐敗。要盡量減少管理環(huán)節(jié)和層次，取消那些不必要的管理權(quán)、審批權(quán)、分配權(quán)等。二是合理確權(quán)。應(yīng)清晰列出各級(jí)政府及各職能部門(mén)的權(quán)力清單，明確確定行權(quán)范圍與幅度，使權(quán)責(zé)邊界、用權(quán)主體、服務(wù)對(duì)象、行權(quán)程序更加清晰。

(三)建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制。科學(xué)決策是做好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作的重要前提。決策的正確與否，決定著活動(dòng)的成敗。保障決策科學(xué)民主，必須按照黨的十八屆四中全會(huì)要求，建立群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制。決策前政府要充分調(diào)研，科學(xué)規(guī)劃，及時(shí)公開(kāi)重大建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)信息，廣泛聽(tīng)取和充分吸收社會(huì)民眾、尤其是受項(xiàng)目直接影響利益群體的意見(jiàn)及訴求，要及時(shí)受理并給予回應(yīng)。要聘請(qǐng)專家對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和論證，不斷提高決策的科學(xué)化水平。同時(shí)，要建立重大決策責(zé)任追究制度。對(duì)于沒(méi)有嚴(yán)格按照決策程序，在決策過(guò)程中失職、瀆職，給黨和國(guó)家造成嚴(yán)重?fù)p失的要追究相關(guān)人員的責(zé)任。

(四)建立健全權(quán)力執(zhí)行機(jī)制。健全的權(quán)力執(zhí)行機(jī)制是遏制權(quán)力濫用的重要一環(huán)。針對(duì)目前我國(guó)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中存在的重決策，輕執(zhí)行;重制定政策，輕抓落實(shí)，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以會(huì)議貫徹會(huì)議;權(quán)力運(yùn)行程序不規(guī)范，辦事程序繁雜，行政效率低下等問(wèn)題，應(yīng)構(gòu)建扁平化政府行政機(jī)構(gòu)，重新調(diào)整行政系統(tǒng)縱向權(quán)力配置格局，削減一些只負(fù)責(zé)情況匯總、上傳下達(dá)的中間層次，加強(qiáng)資源整合，使權(quán)力分散行使;應(yīng)理清權(quán)力清單，公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，表明承辦崗位、辦結(jié)時(shí)限以及如何監(jiān)督等相關(guān)事項(xiàng)，克服權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的隨意性、主觀性和隱蔽性，以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督和便民高效的服務(wù)。

(五)建立健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。建立健全權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，這是確保權(quán)力正確行使和反腐的關(guān)鍵。一是要加強(qiáng)和完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的直接領(lǐng)導(dǎo)，健全和完善黨內(nèi)民主生活會(huì)制度，充分發(fā)揮民主生活會(huì)提高領(lǐng)導(dǎo)班子發(fā)現(xiàn)和解決自身問(wèn)題的能力。二是要建立健全民主黨派、人民群眾和社會(huì)各界的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前加強(qiáng)群眾監(jiān)督，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大群眾參與監(jiān)督的范圍，不斷創(chuàng)新群眾監(jiān)督的方法，尤其要充分運(yùn)用高科技的電子網(wǎng)絡(luò)手段加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)從源頭上防治腐敗的目的。

(六)建立健全權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)體系，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。“陽(yáng)光”是最好的防腐劑。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，促進(jìn)權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下透明運(yùn)行。我們要按照“以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外原則”建立完善的權(quán)力運(yùn)作公開(kāi)體系。應(yīng)進(jìn)一步堅(jiān)持和完善黨務(wù)、政務(wù)等辦事公開(kāi)制度，但凡不涉密或法律沒(méi)有明令禁止公開(kāi)的權(quán)力相關(guān)事項(xiàng)，都應(yīng)及時(shí)、全面向社會(huì)公開(kāi)，最大限度地增加透明度和群眾知情度。要推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)信息化。政府要在經(jīng)濟(jì)條件允許的前提下多開(kāi)通建好一批政府網(wǎng)站，讓民眾能更多更方便地獲取一些政府方面的信息。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)政務(wù)公開(kāi)的法律制度建設(shè)。通過(guò)法律制度的規(guī)范性和強(qiáng)制性，遏制部門(mén)利益和個(gè)人意志的干擾，以此建立起權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行的制度體系，從而依法保障公民享有的知情權(quán)。