財政干部違紀違法表現(xiàn)形式、成因及防治對策

●吳 昊 黃水橋

習近平總書記的系列講話和黨的十八大報告都提出，要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，對于規(guī)范權(quán)力的運行，從源頭上防治腐敗的意義十分重大。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是黨和政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、體制保障、政策工具和監(jiān)管手段。但是，近年來，財政系統(tǒng)違紀違法案件時有發(fā)生，涉案金額大、作案手段隱蔽、窩案串案多，嚴重影響了財政職能的發(fā)揮，給國家造成了巨大的損失，在群眾中造成了惡劣的影響。本文從近年來財政系統(tǒng)違紀違規(guī)典型案件入手，分析其問題成因及防治對策，旨在建立工作機制、加強理論研究，以更好地維護我國的財經(jīng)紀律和社會經(jīng)濟秩序。

一、財政干部違紀違法的突出表現(xiàn)形式

近年來，各級財政部門緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，迎難而上，頑強拼搏，團結(jié)協(xié)作，充分發(fā)揮財政職能作用，全力確保中央一系列重大決策部署有效落實，在看到成績的同時，我們必須清醒地認識到，當前財政反腐倡廉建設(shè)中還存在一些不容忽視的問題，通過近年來財政監(jiān)督檢查，結(jié)合財政系統(tǒng)實際案例，財政干部違紀違法的突出表現(xiàn)形式主要有以下幾個方面:

（一）騙取財政資金的行為

通過虛構(gòu)事實或歪曲事實的手段，非法謀取不正當?shù)呢斦Y金。以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取財政資金；違反規(guī)定設(shè)立財政收入項目；違反規(guī)定擅自改變財政收入項目的范圍、標準、對象和期限；對已明令取消、暫停執(zhí)行或者降低標準的財政收入項目,仍然依照原定項目、標準征收或者變換名稱征收；緩收、不收財政收入；隱瞞應(yīng)當上繳的財政收入；違反規(guī)定擴大開支范圍,提高開支標準，騙取財政資金。

（二）截留、挪用財政資金的行為

不嚴格按照預算和其它財政制度規(guī)定的支出用途使用財政資金，擅自改變財政資金的用途；截留、挪用財政資金；滯留應(yīng)當下?lián)艿呢斦Y金；擅自將預算收入轉(zhuǎn)為預算外收入；滯留、截留、挪用應(yīng)當上繳的財政收入；坐支應(yīng)當上繳的財政收入；不依照規(guī)定的財政收入預算級次、預算科目入庫；違反規(guī)定退付國庫庫款或者財政專戶資金；延解、占壓應(yīng)當上解的財政收入；不依照預算或者用款計劃核撥財政資金；違反規(guī)定收納、劃分、留解、退付國庫庫款或者財政專戶資金；將應(yīng)當納入國庫核算的財政收入放在財政專戶核算；擅自動用國庫庫款或者財政專戶資金。

（三）違反財政收入票據(jù)管理規(guī)定的行為

違反財政收入票據(jù)管理規(guī)定的行為是私設(shè)“小金庫”、挪用財政資金、揮霍浪費、貪污公款等腐敗現(xiàn)象的溫床。該種行為是指財政工作人員 違反規(guī)定印制財政收入票據(jù)；轉(zhuǎn)借、串用、代開財政收入票據(jù)；偽造、變造、買賣、擅自銷毀財政收入票據(jù)；偽造、使用偽造的財政收入票據(jù)監(jiān)(印)制章。

（四）私存私放財政資金或者其他公款的行為

將財政資金或者其他公款私存、私放的行為就是未將資金收入、支出等財務(wù)活動在法定賬目按照會計制度進行會計記錄。未按規(guī)定存放資金的行為，存放的方式有三種：一是在擅自開設(shè)的賬戶中存放；二是以個人儲蓄的形式存放；三是直接將現(xiàn)金存放在違規(guī)地點。其主要手段有：截留各項收入，私存私放；將違規(guī)收取的各項收入不入賬，將騙取的財政資金轉(zhuǎn)入擅自設(shè)置的賬目，私存私放，使財政資金逃避了外部有關(guān)職能部門的監(jiān)管。其危害在于財務(wù)會計賬目無法完整、真實地反映財政、財務(wù)收支活動和經(jīng)營活動過程，從而也就無法對財政、財務(wù)收支活動的合法性進行監(jiān)督。

（五）違反國家有關(guān)預算管理規(guī)定的行為

公共預算在執(zhí)行過程中缺乏透明，導致財政資金在使用和分配上出現(xiàn)過大的自由裁量權(quán)所引發(fā)的腐敗尋租行為。這在一定程度上導致了社會的不公平，使一些本該用于經(jīng)濟、科教文衛(wèi)建設(shè)等方面的開支相應(yīng)減少，不利于財政資源的合理流動和配置。該種行為主要針對的是財政預決算的編制部門和預算執(zhí)行部門及其工作人員虛增、虛減財政收入或者財政支出；違反規(guī)定編制、批復預算或者決算；違反規(guī)定調(diào)整預算；違反規(guī)定調(diào)整預算級次或者預算收支種類；違反規(guī)定動用預算預備費或者挪用預算周轉(zhuǎn)金；違反國家關(guān)于轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)定。

（六）違反國家建設(shè)投資項目管理規(guī)定的行為

國家建設(shè)項目是指以國有資產(chǎn)投資或者融資為主的建設(shè)項目和技術(shù)改造項目，其資金來源為財政資金、國債資金、國家做擔保的銀行貸款。違反國家建設(shè)投資項目管理規(guī)定的行為主要有：截留、挪用國家建設(shè)資金；以虛報、冒領(lǐng)、關(guān)聯(lián)交易等手段騙取國家建設(shè)資金；違反規(guī)定超概算投資；虛列投資完成額。這些行為嚴重影響了國家建設(shè)資金的合理使用，造成了損失和浪費，損害了國家和人民的利益。

二、財政干部違紀違法問題產(chǎn)生的原因分析

財政違法行為產(chǎn)生的原因是多方面的，既有主觀方面的原因，又有客觀方面的原因；既有體制方面的原因，又有違法單位和個人自身方面的原因?？傮w上說，主要包括以下幾個方面：

（一）法制、黨紀、政紀觀念淡薄

在我國大力實行改革開放和發(fā)展市場經(jīng)濟的同時，各種不良思想也乘虛而入。一是一些部門單位受利益驅(qū)動，無視法紀，抱著“只要不貪污，有問題無所謂”的心理，什么資金都敢用，只要是錢就敢花。不執(zhí)行相關(guān)的《預算法》、《會計法》、《政府采購法》、《現(xiàn)金管理條例》等法律法規(guī)，有法不依，違規(guī)使用財政資金。二是一些財務(wù)人員思想覺悟不高，原則性不強，對一些明顯違反財經(jīng)紀律的財務(wù)事由不聞不問，甚至知法犯法，伙同作弊；有的財務(wù)人員責任心不強，對自身承擔的財務(wù)會計工作不履行職責，能拖則拖；有的財務(wù)人員缺乏擔當精神，想執(zhí)法而不敢執(zhí)法，甚至為違規(guī)使用財政資金提供方便。

（二）權(quán)力監(jiān)督制約機制不完善

一是財政管理內(nèi)部監(jiān)督、制約機制不健全。財政資金管理內(nèi)部決策透明化、民主化不健全，導致財政管理內(nèi)部權(quán)力運行民主約束力不強，財政管理權(quán)力失控。在現(xiàn)有條件下，對容易產(chǎn)生腐敗的崗位和環(huán)節(jié)還缺乏硬性的可操作性強的監(jiān)督制約機制，對關(guān)鍵崗位權(quán)力行使的監(jiān)督力度不夠，也使得個別人員在工作上存在一定的主觀隨意性。二是外部監(jiān)督管理、制約機制不健全。人大、監(jiān)察、審計機關(guān)、公眾及輿論在財政管理腐敗防治中的外部監(jiān)督制約作用發(fā)揮不充分，導致財政資金管理外部權(quán)力運行民主約束力不強，財政資金管理權(quán)力失控。三是資金供求矛盾的長期存在。財政部門由于其資源配置和收入分配的職能，在資金供求矛盾的情況下，使得自身地位顯得越來越重要，少數(shù)人頭腦發(fā)熱，權(quán)力欲膨脹。加上財務(wù)管理、物資使用、資金投入等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)章制度不完善，且執(zhí)行乏力，這就進一步放縱了違紀違法行為。

（三）監(jiān)督管理及制度落實不嚴

內(nèi)部規(guī)章制度不健全或制度落實不到位，為違法違紀者提供了可乘之機。一是信息掌握滯后。監(jiān)督工作要深入開展，首先信息渠道要全面、暢通。由于受時間和人力限制，財政監(jiān)督一般采取事后監(jiān)督方式，這種檢查方式有較大的局限性，其時效性也不強，并且財政監(jiān)督部門對資金下達和撥付的具體情況不能及時掌握。二是制度落實不嚴。一方面，現(xiàn)行的監(jiān)督機制，表面上疏而不漏，其實難以到位。監(jiān)督體制還不夠科學，制度缺乏剛性。另一方面，一些單位的財務(wù)管理制度缺乏執(zhí)行力，有些制度甚至得不到執(zhí)行。對財政監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，往往“重規(guī)范，輕處罰”，查而不改，消極應(yīng)付，甚至是屢查屢犯，使財政監(jiān)督檢查的實效難以發(fā)揮。違法違紀行為未能受到嚴厲的懲處，猶如“破窗效應(yīng)”，反而起到了反面的示范作用。

三、防治財政干部違紀違法問題的對策建議

在我國社會主義市場經(jīng)濟體制下，財政部門掌管著“錢袋子”，承擔著資源配置、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟、監(jiān)督管理等四項重要職能。財政系統(tǒng)只有加強自身建設(shè)才能更好地擔負起黨和人民賦予的重任，為中華民族偉大復興的中國夢提供有力的保障。

（一）加強新形勢下黨風廉政宣傳教育工作

拓展黨風廉政宣傳領(lǐng)域和陣地，充分發(fā)揮輿論宣傳的思想引領(lǐng)、輿論支持、精神激勵和約束警示作用，努力營造有利于黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的思想輿論氛圍。一是建立“廉政微課堂”。一方面，以理想信念教育、作風紀律教育、政治品質(zhì)和道德品行教育為重點，將反腐倡廉教育各項目標任務(wù)具體化、生活化，提高干部學習興趣；另一方面，課堂設(shè)計靈活互動。針對不同學習內(nèi)容，靈活采用聽、看、講、議等形式，激發(fā)干部參與的積極性。二是要加強對干部的教育和管理。一方面要加強對重要崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理人員的思想教育和管理。教育是反腐敗的一項基礎(chǔ)性工作。應(yīng)加強對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理人員的示范教育、警示教育和廉潔從業(yè)教育，提高他們拒腐防變的能力；另一方面針對個別領(lǐng)導干部對相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)、財務(wù)管理等知識不夠了解,思想認識存在偏差等問題,財務(wù)主管部門要加大培訓力度,切實提高他們履行管理職責的能力，適應(yīng)財政體制改革不斷深化的要求。要進一步加強對廣大干部職工財經(jīng)法規(guī)知識的宣傳教育,使他們積極參與和支持財務(wù)管理工作,為加強和改進單位的財務(wù)管理工作創(chuàng)造良好的氛圍。三是形成震懾效應(yīng)。發(fā)揮主流媒體的主陣地和主渠道作用，加大新聞投放量和頻次，形成輿論強勢。適應(yīng)加大懲治腐敗力度的新形勢，加強違紀違法典型案件的宣傳報道，及時曝光違紀違法典型案件，健全新聞發(fā)布制度，集中通報查辦案件情況，發(fā)揮警示作用，提高震懾力。

（二）嚴格落實黨風廉政建設(shè)責任制

明確黨委主體責任是黨的十八屆三中全會關(guān)于加強黨對黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導的要求。一是要強化責任。首先加強對“一崗雙責”責任制的督促檢查，各級領(lǐng)導一方面要實行業(yè)務(wù)工作目標責任制，另一方面要落實黨風廉政建設(shè)責任制，切實履行好第一責任人的職責，樹立不抓黨風廉政建設(shè)就是嚴重失職的意識，管好班子，帶好隊伍；管好自己，當好表率。二是要狠抓落實。把規(guī)范權(quán)力運行的要求體現(xiàn)到財政工作的方方面面，避免出現(xiàn)制度真空。強化監(jiān)督，推進權(quán)力公開運行，堵塞一切可能出現(xiàn)的腐敗漏洞，打造陽光財政。三是嚴格責任追究。落實黨風廉政建設(shè)責任制，關(guān)鍵在責任追究，沒有追究，責任制的時效性、權(quán)威性就無從談起。領(lǐng)導監(jiān)管不力，對違紀違法問題不制止、不查處、不報告的，都要依照責任制規(guī)定分清責任，嚴肅追究。

（三）完善財政權(quán)力運行的制約機制

黨的十八屆三中全會指出，堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。一是規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運行?？茖W配置權(quán)力和職能，明確職責定位和工作任務(wù)，不同權(quán)力由不同部門和個人行使，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。依法公開權(quán)力運行流程，落實辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，使權(quán)力在法治的框架內(nèi)運行，健全完善大額資金使用程序，加強對財政預算編制和執(zhí)行的監(jiān)督，充分實現(xiàn)財政資金管理內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制的透明化、民主化，讓廣大干部群眾在公開中監(jiān)督權(quán)力。二是建立干部定期輪崗制度和異地交流制度。對財政部門而言，對領(lǐng)導人員和關(guān)鍵崗位人員實行定期輪崗交流，既有利于防止一個干部長期在一個崗位上工作所帶來的消極腐敗問題，也有利于干部的成長，使之擴大知識面，增長才干，更加全面地了解和掌握財政法規(guī)政策，便于更好地開展工作。三是加強審計監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督，建立對財政資金事前、事中、事后審批和監(jiān)管的長效機制。實行三公經(jīng)費、轉(zhuǎn)移支付、公務(wù)卡和會計集中支付制度，以杜絕“回扣”等腐敗暗流；所有的財政性資金必須納入公共財政專戶管理，對財政專項資金的使用、政府采購質(zhì)量的監(jiān)管、行政審批、各項財政資金的審計及公共資源的招投標情況進行公開，把決策、執(zhí)行以及執(zhí)行的結(jié)果向社會公開，向公眾公開相關(guān)的管理信息和管理過程，減少因信息不對稱、不完備而引發(fā)權(quán)力運行的異化和失范。構(gòu)建“主動公開為主，申請公開為輔”的公開機制，根據(jù)群眾訴求和工作需要，隨機進行集中公開、對應(yīng)公開、專項公開、點題公開，使權(quán)力公開無時不有、無處不在。

（四）加強監(jiān)督檢查和懲處力度

加強監(jiān)督和檢查，要讓擠占挪用或套取財政資金、權(quán)錢交易、決策不當和違規(guī)操作導致國有資產(chǎn)損失等違規(guī)違紀、失職瀆職行為受到嚴厲懲處。一是內(nèi)部監(jiān)督檢查全覆蓋。財政內(nèi)部各職能部門要把財政資金的安全性檢查作為日常工作長抓不懈，進一步加強內(nèi)部審計工作。首先定期不定期地對重點部門和崗位的某項業(yè)務(wù)工作和某項開支有選擇地進行內(nèi)部審計。其次對基層財政部門進行經(jīng)常性的專項檢查或內(nèi)審，以便發(fā)現(xiàn)問題及時解決。最后嚴格落實干部任期和離任審計制度，對重要崗位和環(huán)節(jié)的干部任期內(nèi)各項業(yè)務(wù)工作進行內(nèi)部審計。二是充分發(fā)揮人大、監(jiān)察、審計、司法機關(guān)在財政管理預防腐敗中的主體作用。加強對公共財政資金運行的監(jiān)督，重點檢查國庫集中支付、部門預算、政府采購和收支兩條線管理的落實情況。切實加大對違紀違法案件的查處力度，審計、監(jiān)察等專門監(jiān)督機關(guān)和檢察機關(guān)應(yīng)協(xié)調(diào)一致，及時通報違紀情況，形成監(jiān)督合力。三是加大經(jīng)常性的巡查督查和專項檢查力度。一方面對群眾反映的重點、熱點、難點問題要專項治理，重點抓好，暢通網(wǎng)絡(luò)舉報渠道。另一方面對于領(lǐng)導人員和關(guān)鍵崗位人員，經(jīng)常性地開展巡視檢查。四是嚴格問責。一方面構(gòu)建完善防范機制，加強制度創(chuàng)新，著眼于制度的科學性、系統(tǒng)性、前瞻性、關(guān)聯(lián)性、適應(yīng)性，使各項基本制度與具體制度、實體性制度與程序性制度銜接配套，增強制度的整體效能，提高制度的可操作性和運行質(zhì)量。另一方面不斷提高制度的執(zhí)行力，強化制度的權(quán)威性與威懾力。圍繞權(quán)力運行的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及腐敗行為易發(fā)、多發(fā)的“關(guān)鍵點”，對發(fā)現(xiàn)的問題堅決整改和問責“零容忍”。

（五）加強財政紀檢監(jiān)察隊伍建設(shè)

打鐵還需自身硬，要建設(shè)一支忠誠可靠、服務(wù)人民、剛正不阿、秉公執(zhí)紀的紀檢監(jiān)察干部隊伍，充分發(fā)揮他們對于加強財政監(jiān)督、改善財政管理的作用。一是采取措施，抓好落實，從根本上改善財政紀檢監(jiān)察人員的年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，充分調(diào)動內(nèi)部工作人員的積極性、創(chuàng)造性。二是通過定期的培訓不斷提高隊伍執(zhí)紀監(jiān)督的業(yè)務(wù)能力。讓其掌握較為全面的經(jīng)濟管理和財務(wù)核算等方面的知識，做到懂原理、曉制度、會查賬、善分析，在紛繁的監(jiān)察事項中，分辨違法與違紀。三是努力從組織和制度上強化自我監(jiān)督。發(fā)揮干部監(jiān)督機構(gòu)的職能作用，強化對紀檢監(jiān)察干部履職用權(quán)行為的監(jiān)督制約，對違紀違法行為要發(fā)現(xiàn)一起，嚴肅查處一起，決不姑息，用鐵的紀律鍛造過硬的紀檢監(jiān)察干部隊伍。

（六）積極推進財政制度、體制改革，建立現(xiàn)代財政制度

形式多樣的違紀違法行為，本質(zhì)上是我國市場經(jīng)濟發(fā)展不徹底、政府干預太多所致。通過建立現(xiàn)代財政制度，簡政放權(quán)、推進財政管理科學化、精細化才能徹底解決權(quán)力被濫用的問題。深化財稅體制改革，對于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。一是要完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，堅持處理好政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，兼顧效率和公平、統(tǒng)籌當前和長遠，將總體設(shè)計和分步實施相結(jié)合，協(xié)同推進財稅和其他改革，努力建設(shè)法治財政、民生財政、穩(wěn)固財政、陽光財政、效率財政。二是切實改進預算管理制度，加快建立全面規(guī)范、公開透明的政府預算制度，使預算編制科學完整、預算執(zhí)行規(guī)范有效、預算監(jiān)督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，真正把預算分配權(quán)關(guān)進制度的籠子，使政府預算在陽光下運行。三是合理劃分中央和地方事權(quán)，理順中央和地方收入劃分，完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。■