基于“新常態(tài)”下財(cái)稅體制改革的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督

●楊敬坤

基于“新常態(tài)”下財(cái)稅體制改革的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督

●楊敬坤

全面深化改革是新一屆政府執(zhí)政的首要任務(wù)，按照“十八大”精神，改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，而財(cái)稅體制改革是 “更好發(fā)揮政府作用”的基礎(chǔ)。2014年，財(cái)稅體制的改革邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。十八屆三中全會(huì)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》顯示出財(cái)稅體制改革已被中央定位為我國(guó)全面深化改革的“排頭兵”，新一輪財(cái)稅體制改革帷幕由此拉起。

一、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“新常態(tài)”的財(cái)稅體制改革

習(xí)近平在北京APEC的演講，首次系統(tǒng)闡釋新常態(tài)，他強(qiáng)調(diào)“中國(guó)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)韌性是防范風(fēng)險(xiǎn)的最有力支撐”，同時(shí)從三方面定義了“新常態(tài)”：從速度而言是從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，從結(jié)構(gòu)而言是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，而從動(dòng)力而言是從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。我國(guó)以往的財(cái)稅體制改革，包括1994年的分稅制改革以及其他幾次影響較大的財(cái)稅改革，都伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，在一個(gè)相對(duì)寬松的條件下展開，可以通過“增量調(diào)整”的方式逼近或?qū)崿F(xiàn)改革目標(biāo)。在經(jīng)歷了30多年的高速增長(zhǎng)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)平臺(tái)，新一輪財(cái)稅體制改革是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化、步入“新常態(tài)”的背景下啟動(dòng)的。在增長(zhǎng)速度換擋期，通過深化預(yù)算管理制度改革，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提升政府支出預(yù)算績(jī)效，是推動(dòng)財(cái)稅體制改革的著力點(diǎn)。

二、預(yù)算管理制度改革是財(cái)稅體制改革的助推劑

預(yù)算是公共財(cái)政的基石，預(yù)算管理制度改革是深化財(cái)稅改革的首要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)先行推進(jìn)。2014年10月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，為財(cái)稅體制改革在 2015年取得決定性進(jìn)展，奠定了良好的基礎(chǔ)，由此，預(yù)算管理制度改革成為了全面深化財(cái)稅體制改革的助推劑。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在接受《人民日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)表示，新一輪財(cái)稅體制改革是要建立“與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的現(xiàn)代財(cái)政制度，深化財(cái)稅體制改革不是政策上修修補(bǔ)補(bǔ)，而是在原來的基礎(chǔ)上立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，進(jìn)行制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)。因此要圍繞十八屆三中全會(huì)部署的“改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三大任務(wù)，有序有力有效推進(jìn)。

三、預(yù)算績(jī)效管理是“新常態(tài)”下財(cái)稅體制改革的需求

政府的財(cái)政支出行為無論是投資性支出還是消費(fèi)性支出，最終的目的是優(yōu)化資源配置，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會(huì)共同需要，實(shí)現(xiàn)支出效益的最大化。深化績(jī)效預(yù)算管理改革，本質(zhì)是政府預(yù)算圍繞政府行政目標(biāo)來確定，所有財(cái)政資金的使用都要講績(jī)效。國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》把“加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財(cái)政支出績(jī)效”作為推進(jìn)預(yù)算管理制度改革的一項(xiàng)重要工作，并明確指出：“全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)”。去年12月30日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于貫徹實(shí)施修改后的預(yù)算法的通知》，要求各級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)格按照新預(yù)算法的規(guī)定：加快建立健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。事實(shí)上，在中央《深化財(cái)稅體制改革總體方案》出臺(tái)前，各地對(duì)預(yù)算績(jī)效管理已做出了有益的探索。去年6月，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員王澤彩曾向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)介紹，從2011年召開全國(guó)首次績(jī)效管理動(dòng)員工作會(huì)以后，已有23個(gè)省市成立了績(jī)效管理處，將績(jī)效管理作為預(yù)算管理的重中之重，特別要求績(jī)效管理貫穿預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。

四、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效監(jiān)督是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的重要抓手

預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)調(diào)“要切實(shí)改進(jìn)預(yù)算管理制度，加快建立全面規(guī)范、公開透明的政府預(yù)算制度，使預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，三者有機(jī)銜接、相互制衡，真正把預(yù)算分配權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，使政府預(yù)算在陽(yáng)光下運(yùn)行”。對(duì)于省級(jí)財(cái)政部門以提升預(yù)算績(jī)效為目的的管理與監(jiān)督，我們認(rèn)為應(yīng)注重以下幾個(gè)方面。

（一）加強(qiáng)績(jī)效編制審核，細(xì)化項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)

加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理，預(yù)算編制審核部門在年初編制預(yù)算時(shí)，督促各級(jí)在上報(bào)項(xiàng)目資金預(yù)算的同時(shí)設(shè)定資金預(yù)期要達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)，并對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出要達(dá)到的具體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，便于對(duì)財(cái)政資金支出效益的評(píng)價(jià)、考核與監(jiān)管，增強(qiáng)可操作性。預(yù)算績(jī)效管理部門，組織開展績(jī)效預(yù)算目標(biāo)科學(xué)性核查，加大績(jī)效目標(biāo)編制的審核力度，并將審核意見及時(shí)反饋相關(guān)部門。對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置不合理、不科學(xué)，責(zé)令申報(bào)單位對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，以達(dá)到財(cái)政支出預(yù)期的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。

（二）強(qiáng)化績(jī)效運(yùn)行監(jiān)管，規(guī)范資金支出行為

各級(jí)資金監(jiān)管部門要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督與管理，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)督促整改。省級(jí)資金監(jiān)管部門通過財(cái)政信息化平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)資金支付進(jìn)度、資金實(shí)際用途是否符合績(jī)效目標(biāo)的運(yùn)行監(jiān)控，同時(shí)，對(duì)于財(cái)政重點(diǎn)支出項(xiàng)目、社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目，組織人員實(shí)地監(jiān)督。市縣要加大預(yù)算績(jī)效的日常監(jiān)管，組織開展項(xiàng)目資金使用單位自評(píng)、適時(shí)引入第三方評(píng)價(jià)、市縣再評(píng)價(jià)等形式的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)督促整改，并及時(shí)上報(bào)支出績(jī)效監(jiān)管情況。

（三）著眼財(cái)稅體制改革，健全績(jī)效監(jiān)督機(jī)制

積極響應(yīng)河南省政府“關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的指導(dǎo)意見”的改革任務(wù)需求，著力實(shí)現(xiàn)“以加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督為突破口，建立嵌入財(cái)政主體業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)績(jī)效預(yù)算編制質(zhì)量的監(jiān)督、績(jī)效預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行效果的監(jiān)督”的改革任務(wù)。目前，績(jī)效方面的法規(guī)制度相對(duì)缺失，管理制度體系尚不健全，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的保障支撐度不強(qiáng)。建議制定“省本級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效監(jiān)督暫行辦法”等一系列規(guī)范性文件，明確財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作中的改革路徑、職責(zé)任務(wù)、監(jiān)督內(nèi)容、程序、方式方法、要求及結(jié)果運(yùn)用等，以使財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型工作有章可循，規(guī)范運(yùn)行，穩(wěn)步推進(jìn)。

（四）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，建立績(jī)效監(jiān)督數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)

財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)，作為監(jiān)督工作轉(zhuǎn)型發(fā)展重要的基礎(chǔ)性工作，應(yīng)盡早啟動(dòng)。參照借鑒《財(cái)政部信息化建設(shè)總體方案》的部署和要求，合理規(guī)劃和設(shè)計(jì)監(jiān)督控制的模塊，將財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為核心用戶納入財(cái)政廳信息管理系統(tǒng)。梳理財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)需求，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，逐步建立涵蓋預(yù)算管理全過程監(jiān)控、制度文件支持、監(jiān)督流程控制和結(jié)果反饋、單位基礎(chǔ)信息采集、大數(shù)據(jù)對(duì)比分析、專用檢查軟件應(yīng)用等主要內(nèi)容的監(jiān)督信息化管理系統(tǒng)。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，健全績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制

加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)績(jī)效監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算安排的有機(jī)結(jié)合，將績(jī)效監(jiān)督結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)，充分體現(xiàn)績(jī)效監(jiān)督優(yōu)化、促進(jìn)預(yù)算管理的作用。通過對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，分析項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效情況，并提出加強(qiáng)管理的意見建議。對(duì)于預(yù)算支出績(jī)效運(yùn)行與原定績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，預(yù)算管理處應(yīng)及時(shí)采取措施予以糾正。情況嚴(yán)重的，暫緩或停止該項(xiàng)目的執(zhí)行。對(duì)于預(yù)算支出績(jī)效實(shí)現(xiàn)好，群眾滿意度高的單位和項(xiàng)目，在以后安排轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，給予政策傾斜。

“新常態(tài)”下的財(cái)稅體制改革，是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)靠強(qiáng)韌性來支撐防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的條件下推進(jìn)的。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效的管理與監(jiān)督，使財(cái)政資金發(fā)揮更大的效益，未免不失為當(dāng)下適應(yīng)改革需求，深化支出管理改革方面的重要一環(huán)。財(cái)稅體制改革的頂層設(shè)計(jì)已明晰，改革的框架已構(gòu)建，如何操作施工，考驗(yàn)著改革踐行者的行政智慧?！?/p>

（作者單位：河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查一處）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）