把握改革方向，構(gòu)筑反腐新常態(tài)

●喬新生/中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長、教授

把握改革方向，構(gòu)筑反腐新常態(tài)

主持人：新形勢下，紀檢體制改革的重點、難點還有哪些？克服重難點的關(guān)鍵何在？紀檢體制改革的最終改革方向為何？

劉偉：紀檢體制改革的重點在有效監(jiān)督“一把手”及黨委班子成員，在這一點上要取得突破，關(guān)鍵是紀檢系統(tǒng)垂直管理系統(tǒng)的建立，形成黨委與紀檢部門權(quán)力分立制衡的格局。難點在于，紀檢機關(guān)如何保持自身的權(quán)力也受到相應(yīng)的制約，因為任何權(quán)力不受制約都會導(dǎo)致腐敗，紀檢部門也不例外。克服這一難點的關(guān)鍵在于，紀檢體系內(nèi)部要建立嚴格的分權(quán)制衡和常態(tài)監(jiān)督的機制，并接受國家機關(guān)和社會輿論的監(jiān)督。紀檢體制改革的最終方向應(yīng)該是，在憲法和法律的規(guī)范下，基于黨內(nèi)規(guī)范，逐步建立起紀檢體系的垂直管理體制，并實現(xiàn)與我國司法機關(guān)的對接。

劉家用：紀檢體制改革的一個重點、難點是對地方主要領(lǐng)導(dǎo)，特別是“一把手”的監(jiān)督如何到位。在現(xiàn)有體制下，紀委要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，人財物等方面都受制于地方黨委政府。地方主要領(lǐng)導(dǎo)擁有的權(quán)力很大，這么多年，這么多起腐敗案件，幾乎沒有同級紀委檢舉揭發(fā)同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)和黨委班子違紀違法行為的案例。

解決這一問題的關(guān)鍵是紀檢機關(guān)在人財物等方面要擺脫地方的控制，紀檢體制改革的最終方向是取消“雙重”領(lǐng)導(dǎo)體制，走向垂直管理。列寧晚年在《論“雙重”領(lǐng)導(dǎo)和法制》中指出：“主張對檢察機關(guān)實行‘雙重’領(lǐng)導(dǎo)，取消它對地方政權(quán)機關(guān)的任何決定提出異議的權(quán)利，這就不僅在原則上是錯誤的，不僅妨礙我們堅決實行法制這一基本任務(wù)，而且反映了橫在勞動者同地方的和中央的蘇維埃政權(quán)以及俄共中央權(quán)力機關(guān)之間的最有害的障礙──地方官僚和地方影響的利益和偏見?！痹陬I(lǐng)導(dǎo)體制上，如果紀檢機關(guān)實行“雙重”領(lǐng)導(dǎo)，就無法保證紀檢機關(guān)不受當(dāng)?shù)攸h委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的干涉，就無法實現(xiàn)對當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部進行有效的監(jiān)督。

王飛：要重點解決三個方面的問題，一是反腐敗體制和機制問題。要改革反腐敗體制和機制，逐步實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。 “上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太險，司法監(jiān)督太晚”。這個民間流傳的段子揭示了種種體制和機制的尷尬：機構(gòu)職能分散，無法形成合力；查辦案件外來干涉太多，腐敗頻發(fā)但責(zé)任追究不到位。對此，中央拿出了“改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障?！焙汀安檗k腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”的兩劑藥方，顯示出這一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體求真務(wù)實的執(zhí)政風(fēng)格。紀檢體制走向垂直管理是未來的一個主要方向。沒有紀檢監(jiān)督權(quán)力的垂直管理，地方紀檢部門就會受到很大限制。二是紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督和管理問題。打鐵還需自身硬。長期以來，紀檢人員備受“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)問。中央紀委三次全會強調(diào)：“信任不能代替監(jiān)督。對紀檢監(jiān)察干部要嚴格要求、嚴格監(jiān)督、嚴格管理，對違紀違法行為零容忍?！敝屑o委也新設(shè)紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，用紀委內(nèi)部的“紀委”來對準(zhǔn)自己。三是預(yù)防腐敗問題。預(yù)防腐敗應(yīng)該是反腐敗體制改革的必要一環(huán)，也是紀檢體制改革的方向。

主持人：反腐新常態(tài)下，紀檢監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督等監(jiān)督體系的各方應(yīng)是怎樣的關(guān)系？各方應(yīng)如何推進改革以相互配合形成反腐合力？談?wù)勀南敕ńㄗh。

劉偉：目前來看，不同的監(jiān)督體系還是以紀檢監(jiān)督為主導(dǎo)，帶動并運用審計監(jiān)督等手段配合紀檢系統(tǒng)實現(xiàn)反腐目的。但要建立反腐新常態(tài)，就應(yīng)該強調(diào)紀檢監(jiān)督與財政監(jiān)督的并重，以及審計監(jiān)督的常規(guī)化。在執(zhí)政黨層面，推進紀檢監(jiān)督的制度化和常規(guī)化，可以首先在黨內(nèi)遏制腐敗，揭露腐敗。但在國家權(quán)力層面，財政監(jiān)督是更為基礎(chǔ)也更為關(guān)鍵的監(jiān)督環(huán)節(jié)。只有立法部門的預(yù)算監(jiān)督與政府部門的財政監(jiān)督相配合，才能從財政上約束執(zhí)政黨和政府權(quán)力的運行。黨的紀檢監(jiān)督與政府的財政監(jiān)督相結(jié)合，共同運用審計監(jiān)督這一手段，實現(xiàn)不同監(jiān)督體系的銜接與配合，才能真正收到反腐敗的良好效果。

王叢虎：紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督是我國監(jiān)督體系中的重要力量，它們既有各自的業(yè)務(wù)范圍、獨立行使各自監(jiān)督權(quán)力，同時又是相互配合、相得益彰的黨和國家行使監(jiān)督權(quán)的整體。腐敗行為往往不是一個單一的行為，而是涉及濫用權(quán)力、侵蝕人民財產(chǎn)、違法亂紀的綜合行為，當(dāng)然也就需要我們的紀檢、審計和財政各個監(jiān)督部門共同發(fā)力、形成合力，以徹底消除腐敗存量，遏制腐敗增量，達到廉政執(zhí)政的目的。

鄒祥利：反腐新常態(tài)下，紀檢監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督等監(jiān)督體系的各方關(guān)系是一種相輔相成的關(guān)系，其監(jiān)督的重點各不相同。紀檢監(jiān)督具有“監(jiān)督的再監(jiān)督，檢查的再檢查”，重點在對人的處理；審計監(jiān)督側(cè)重于對事后監(jiān)督；財政監(jiān)督側(cè)重于事前、事中和事后全過程監(jiān)督。當(dāng)前要形成反腐合力，必須抓好兩項工作：一是建立了聯(lián)席會議制度。用制度的形式把各種監(jiān)督職能整合起來，通過互通信息、聯(lián)合檢查、聯(lián)合辦案等形式，形成有效的監(jiān)督平臺，解決各監(jiān)督主體力量相對單薄的問題，達到了整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力的目的。具體要圍繞“三個整合”做文章，即整合信息資源，達到信息共享，互通有無；整合督查資源，達到聯(lián)合檢查，增強效果；整合辦案資源，達到集中力量，快速突破?！?/p>

專家觀點

中國紀檢監(jiān)察體制改革的三點思考

●喬新生/中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長、教授

中國紀檢監(jiān)察體制改革始終沒有停步，一直在路上。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將紀檢監(jiān)察體制改革作為重要改革內(nèi)容提上議事日程，說明中央對紀檢監(jiān)察體制改革非常重視。

然而，在紀檢監(jiān)察體制改革方面，無論是學(xué)術(shù)界還是決策體制內(nèi)部，仍然存在著不同意見。概括起來，分歧主要體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，是黨政分開，還是黨政合一？眾所周知，中央紀律檢查委員會和監(jiān)察部合署辦公，黨政合一是我國當(dāng)前紀檢監(jiān)察體制的主要特征。中國加入聯(lián)合國反腐敗公約之后，設(shè)立了國家預(yù)防腐敗局，負責(zé)貫徹落實聯(lián)合國反腐敗公約中有關(guān)預(yù)防腐敗和官員教育的執(zhí)行工作?，F(xiàn)在看來，這種紀檢監(jiān)察體制既有利也有弊。

從有利的方面來看，憲法明確規(guī)定堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的反腐敗工作是國家反腐敗工作的重中之重，因此，將中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會和國家監(jiān)察部合并在一起，有利于集中優(yōu)勢兵力，著力解決黨內(nèi)的腐敗問題。建立黨政合一的反腐敗機構(gòu)，有利于發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，有利于按照黨的紀律和黨的規(guī)定不斷提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)，約束黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。

但是，從不利的角度來看，黨的紀律檢查機關(guān)和政府的監(jiān)察機構(gòu)合二為一，很難解決整肅黨風(fēng)黨紀和提高政府工作效率之間的關(guān)系問題。部分省市進行紀檢監(jiān)察體制改革，將紀律檢查機關(guān)負責(zé)的黨風(fēng)黨紀工作和監(jiān)察機關(guān)負責(zé)的政府監(jiān)察工作區(qū)分開來，目的就是要充分發(fā)揮紀律檢查機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)的職能，讓二者相互配合，互相協(xié)調(diào)，從而提高反腐敗的效率。

部分學(xué)者建議，應(yīng)當(dāng)將國家監(jiān)察部和國家審計署合并在一起，建立國家統(tǒng)一的審計監(jiān)察部門。這樣做可以及時發(fā)現(xiàn)問題，同時也可以及時地解決問題。審計機關(guān)通過加強審計監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)工作中存在的問題，而監(jiān)察機關(guān)則根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定，及時處理審計發(fā)現(xiàn)的問題，追究國家工作人員的責(zé)任，防止腐敗行為不斷蔓延。

筆者認為應(yīng)當(dāng)建立直屬于國務(wù)院總理的審計監(jiān)察委員會。審計監(jiān)察委員會負責(zé)監(jiān)督政府各項工作的落實，一旦發(fā)現(xiàn)工作中違法違紀的問題，立即啟動行政監(jiān)察程序，追究責(zé)任人的法律責(zé)任。部分學(xué)者甚至建議，應(yīng)當(dāng)由全國人大設(shè)立專門的審計監(jiān)察委員會，具體監(jiān)督國務(wù)院行政工作，如果國務(wù)院各部門及其工作人員在工作中出現(xiàn)的規(guī)范行為，全國人大審計監(jiān)察委員會可以立即啟動調(diào)查程序，并且對責(zé)任人采取強制措施，由司法機關(guān)追究其法律責(zé)任。

總之，在紀檢監(jiān)察體制改革的過程中，必須謹慎處理黨政之間的關(guān)系，強化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的同時，充分發(fā)揮監(jiān)察機關(guān)的作用。依照《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定，由監(jiān)察機關(guān)對違反國家法律規(guī)定的行為人作出行政處罰。今后中央紀律檢查委員會應(yīng)當(dāng)成為黨內(nèi)的監(jiān)察機構(gòu)，針對黨內(nèi)的腐敗現(xiàn)象或者腐敗機制提出整改意見，時刻要求共產(chǎn)黨員警鐘長鳴，保持共產(chǎn)黨的先進性。

其次，以內(nèi)部監(jiān)督為主，還是以外部監(jiān)督為主？眾所周知，當(dāng)前我國各級國家機關(guān)都建立了紀檢監(jiān)察機構(gòu)，這些國家機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察機構(gòu)承擔(dān)著本系統(tǒng)的紀檢監(jiān)察工作。但是，由于國家機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察機構(gòu)在工作中經(jīng)常受到機關(guān)內(nèi)各單位的相互掣肘，因此，在發(fā)現(xiàn)腐敗、懲處腐敗方面很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。

部分學(xué)者認為，國家機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督屬于典型的自體監(jiān)督機構(gòu)，不可能真正有效地發(fā)揮作用。紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)像醫(yī)生一樣，通過打針吃藥動手術(shù)，解決國家機關(guān)存在的腐敗問題。筆者認為，紀檢監(jiān)察機關(guān)的外部監(jiān)督只能發(fā)現(xiàn)個別問題，而不可能發(fā)現(xiàn)全面性的問題；只能發(fā)現(xiàn)淺層次的問題，而不可能發(fā)現(xiàn)深層次的問題。

國家機關(guān)內(nèi)部設(shè)置的紀檢監(jiān)察機構(gòu)不僅僅是一個效能督察機構(gòu)，同時也是一個工作職能健全的反腐敗機構(gòu)。國家機關(guān)內(nèi)部設(shè)立紀檢監(jiān)察機構(gòu)的目的是為了防微杜漸，是為了防止腐敗現(xiàn)象不斷蔓延。當(dāng)前國家機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的紀檢監(jiān)察機構(gòu)之所以難以有效發(fā)揮作用，根本原因就在于，國家機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)察機構(gòu)在人財物等方面受到嚴重地制約。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在紀檢監(jiān)察體制改革過程中已經(jīng)注意到這方面的問題，決定對國家機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察機構(gòu)實行垂直管理，內(nèi)部紀檢監(jiān)察機關(guān)的負責(zé)人對上級紀委負責(zé)，接受上級紀律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。這樣的紀檢監(jiān)察體制改革有利于充分發(fā)揮國家機關(guān)內(nèi)部紀檢監(jiān)察機構(gòu)的作用。但是，要想把全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的改革意見落到實處，還必須在人財物等各個方面加快改革的步伐，讓國家機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員真正做到獨立辦案，對本級黨委實施強有力的監(jiān)督。

筆者認為，國家機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的紀檢監(jiān)察機構(gòu)要想真正發(fā)揮作用必須充分依靠黨的基層組織。當(dāng)前國家機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察機構(gòu)之所以難以發(fā)揮作用，根本原因就在于，國家機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察機構(gòu)與國家機關(guān)的黨委會、黨支部溝通不夠，沒有通過黨的組織系統(tǒng)及時地發(fā)現(xiàn)問題并且提出整改意見。現(xiàn)在一些國家機關(guān)的黨組織存在渙散、黨支部活動可有可無等現(xiàn)象，這就使得國家機關(guān)內(nèi)部紀檢監(jiān)察機構(gòu)在工作過程中缺乏有力的幫手。只有健全國家機關(guān)內(nèi)部的黨組織，并且讓國家機關(guān)內(nèi)部的黨組織和紀檢監(jiān)察機構(gòu)密切配合，才能及時發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，并且提出整改意見。

筆者的建議是，紀律檢查機關(guān)的外部監(jiān)督固然重要，但是，要想形成反腐敗的常態(tài)化機制，必須充分發(fā)揮國家機關(guān)內(nèi)部紀檢監(jiān)察機構(gòu)的作用。國家機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察機構(gòu)不是欽差大臣，更不是太上皇。國家機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察機構(gòu)必須按照黨章的要求充分履行自己的職責(zé)，一方面向派出機關(guān)負責(zé)，另一方面必須放手發(fā)動群眾，充分依靠國家機關(guān)內(nèi)部的黨組織完成上級紀律檢查委員會交給的各項工作。

部分學(xué)者認為，國家開展大規(guī)模的巡視活動，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，有利于解決存量腐敗現(xiàn)象。從實際效果來看，巡視制度的完善的確有利于發(fā)現(xiàn)國家機關(guān)內(nèi)部存在的問題。但是，必須承認，絕大多數(shù)腐敗行為都是“和尚頭上的虱子——明擺著”，不能說是紀律檢查機關(guān)巡視工作發(fā)現(xiàn)問題，而只能說紀律檢查機關(guān)的巡視工作促使問題得以解決。只要充分發(fā)揮國家機關(guān)內(nèi)部紀檢監(jiān)察機構(gòu)的作用，建立精干高效的紀檢監(jiān)察系統(tǒng)，腐敗問題才不會越積越多。

筆者的觀點是，巡視工作對于解決歷史遺留的腐敗問題非常重要，但是，要解決現(xiàn)實生活中不斷出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，必須依靠國家機關(guān)內(nèi)部的紀檢監(jiān)察機構(gòu)，建立相對獨立的紀檢監(jiān)察機制，及時督促國家機關(guān)及其工作人員依照憲法和法律辦事，防止在國家機關(guān)內(nèi)部出現(xiàn)官官相護、聯(lián)合抵制紀律檢查機關(guān)的現(xiàn)象。

第三，反腐敗是以紀檢監(jiān)察機關(guān)為主，還是以司法機關(guān)為主？絕大多數(shù)國家反腐敗主要依靠司法機關(guān)，司法機關(guān)在反腐敗的過程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。一些國家的檢察機構(gòu)在反腐敗過程中作用重大。

筆者認為，反腐敗系統(tǒng)不是一個線性結(jié)構(gòu)，而是一個綜合的復(fù)雜系統(tǒng)。紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。但是，這并不意味著中國的司法機關(guān)在反腐敗的過程中處于被動的地位。司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立開放的投訴機制，隨時接受公民的舉報。應(yīng)當(dāng)建立公民訴訟制度，允許公民和社會公益組織提起反腐敗的訴訟，因為只有這樣，才能形成反腐敗“老鼠過街人人喊打”的局面，也只有這樣才能真正實現(xiàn)政治清明。

發(fā)達市場經(jīng)濟國家的實踐證明，如果在反腐敗的過程中允許司法機關(guān)獨自接受公民的投訴，并且以訴訟的方式處理個人提起的反腐敗案件，那么，會使反腐敗的局面大為改觀。在我國香港特別行政區(qū)，公民可以就環(huán)境等方面的腐敗問題提起訴訟，在訴訟的過程中司法機關(guān)可以傳喚行政機關(guān)的負責(zé)人。這樣做一方面可以督促政府機關(guān)依法辦事，另一方面也可以及時發(fā)現(xiàn)決策和執(zhí)行過程中存在的腐敗問題，從而防止公民的利益受到損害。我國也可以參照此做法，通過修改訴訟法律制度建立相對開放的反腐敗訴訟體制，允許公民針對行政機關(guān)的負責(zé)人提起反腐敗訴訟，只有這樣，才能讓中國的反腐敗成為一種真正的“常態(tài)”，也只有這樣才能讓中國的反腐敗達到預(yù)期的效果。■

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）