跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與中期預(yù)算框架是否是一回事？

●鄧淑蓮

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與中期預(yù)算框架是否是一回事？

●鄧淑蓮

我國(guó)新《預(yù)算法》規(guī)定，自2015年1月1日起，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。對(duì)這樣一個(gè)新的預(yù)算名詞，無(wú)論學(xué)界，還是地方政府，都難以理解其中的含義，更不用說(shuō)如何實(shí)行了。學(xué)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與中期預(yù)算框架類(lèi)似，甚至就是一回事。但仔細(xì)品味，發(fā)現(xiàn)二者是根本不同的兩種預(yù)算機(jī)制。

始于20世紀(jì)80年代的中期預(yù)算框架是在年度預(yù)算背景下產(chǎn)生的預(yù)算思想，旨在消除年度預(yù)算對(duì)政策目標(biāo)的切割影響，保證預(yù)期政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

確定性是人類(lèi)對(duì)現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的期許，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)和未來(lái)越具有確定性，人類(lèi)越能夠規(guī)劃生活，在追求幸福的過(guò)程中交易成本越小。特別是在公共領(lǐng)域，未來(lái)越確定，人們制定的預(yù)算越準(zhǔn)確，資源的配置與目標(biāo)的聯(lián)系越緊密，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性就越大，交易成本越低。因而，從理想的角度看，人們希望制定的預(yù)算時(shí)期越長(zhǎng)越好。但現(xiàn)實(shí)和未來(lái)總是存在著許多不確定性，從而使長(zhǎng)期預(yù)算不可靠。從確定性、成本以及對(duì)政府活動(dòng)控制的有效性上考慮，人們確定了年度預(yù)算原則。即，每年編制政府預(yù)算，并由立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。年度預(yù)算對(duì)加強(qiáng)預(yù)算的立法控制是有效的、不可缺少的，因此，控制政府預(yù)算行為，使之符合公眾的利益是年度預(yù)算的目標(biāo)。

但事物都有其兩面性。年度預(yù)算在有效控制政府行為的同時(shí)，也割裂了預(yù)算目標(biāo)的完整、統(tǒng)一性，使公共活動(dòng)趨于短期化，沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和規(guī)劃。制度安排和資源配置只關(guān)注短期目標(biāo)。而有些目標(biāo)從短期看符合公眾意愿，從長(zhǎng)期看就有可能是損害公眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的，由此將不可避免地造成資源浪費(fèi)。

正是認(rèn)識(shí)到了這樣的問(wèn)題，20世紀(jì)80年代，美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家及部分發(fā)展中國(guó)家，都相繼采用中期預(yù)算框架。

中期預(yù)算框架是對(duì)3-5年人類(lèi)的公共行為進(jìn)行規(guī)劃和約束。之所以不能更長(zhǎng)，不是人類(lèi)不想，而是能力所限，或者說(shuō)，超過(guò)3-5年的規(guī)劃的準(zhǔn)確性將大打折扣，意義不大。

中期預(yù)算框架的核心內(nèi)容如下：

首先，要有良好的預(yù)算計(jì)劃水平。計(jì)劃是現(xiàn)代預(yù)算具有的首要職能。預(yù)算的計(jì)劃職能要求必須制定出明確的，符合公眾意愿的跨年度發(fā)展目標(biāo)以及預(yù)測(cè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的資金總量。

跨年度目標(biāo)的確定首先必須經(jīng)由社會(huì)反復(fù)討論，形成共識(shí)，之后將目標(biāo)細(xì)化和量化，分解成各年度目標(biāo)。沒(méi)有明確的跨年度目標(biāo)，預(yù)算資金的配置便沒(méi)有明確的方向和歸著點(diǎn)，其運(yùn)行的有效性就無(wú)法保證。

其次，將年度目標(biāo)與預(yù)算資金相聯(lián)系，制定年度預(yù)算。盡管跨年度預(yù)算重視的是多年度預(yù)算，瞄準(zhǔn)的是多年度目標(biāo)，但年度目標(biāo)和年度預(yù)算是其重要環(huán)節(jié)，不可缺少。無(wú)論是3年目標(biāo)，還是5年目標(biāo)，最終都要落實(shí)到年度目標(biāo)上，即要將多年度目標(biāo)，按照目標(biāo)本身的特點(diǎn)和進(jìn)度要求，分解成多個(gè)年度目標(biāo)，再根據(jù)年度目標(biāo)編制年度預(yù)算，報(bào)經(jīng)立法審批后執(zhí)行。只有將多年度目標(biāo)分解成各年度目標(biāo)，才能配置預(yù)算資金。中期預(yù)算框架的邏輯是多年度目標(biāo)與年度目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)，而預(yù)算安排則與年度目標(biāo)密切相聯(lián)。實(shí)行中期預(yù)算框架，并不是廢除年度預(yù)算，或削弱年度預(yù)算的作用，而是在享受年度預(yù)算嚴(yán)格控制政府預(yù)算行為這種好處的同時(shí)，消除其目標(biāo)短期化的弊端。

最后，對(duì)跨年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行“3E”績(jī)效評(píng)估。即經(jīng)濟(jì)性評(píng)估（Economy）、效率性評(píng)估（Efficiency）和效果性評(píng)估（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟(jì)性評(píng)估是評(píng)估預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算之間的差距，差距越小，績(jī)效越好。效率性評(píng)估是指投入——產(chǎn)出之比。一定投入下，產(chǎn)出越大，績(jī)效越好。效果性評(píng)估是指預(yù)算資金的使用是否實(shí)現(xiàn)了確定的目標(biāo)。

通過(guò)多年度目標(biāo)確定——多年度預(yù)算總額控制——年度目標(biāo)確定及年度預(yù)算安排——立法審批年度——預(yù)算執(zhí)行——中期預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后的績(jī)效評(píng)估與考核這一完整的過(guò)程使預(yù)算目標(biāo)與預(yù)算資金配置緊密聯(lián)結(jié)，形成嚴(yán)密的公共資金使用和控制體系，保證公共資金安全、有效運(yùn)行。

與年度預(yù)算相比，中期預(yù)算將人類(lèi)的規(guī)劃期拉長(zhǎng)，從而將人類(lèi)的規(guī)劃視野大大擴(kuò)展，能夠從一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期審視人類(lèi)與自然、人類(lèi)自身的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，這無(wú)疑是預(yù)算思想和實(shí)踐的一次有益突破。

與中期預(yù)算框架不同，我國(guó)采用的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制強(qiáng)調(diào)的主要是跨年度預(yù)算平衡。這意味著放棄年度預(yù)算平衡原則。而年度平衡原則是重要的預(yù)算控制原則，放棄年度平衡原則，就意味著政府的收支不必保持年度平衡，也就是說(shuō)，年度預(yù)算赤字將成為我國(guó)政府預(yù)算的常態(tài)。這其實(shí)是一種凱恩斯主義思想。在凱恩斯主義者看來(lái)，預(yù)算平衡與否并不重要，重要的是預(yù)算支出的增加是否有利于社會(huì)總需求的擴(kuò)大，進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。凱恩斯主義實(shí)行的結(jié)果，必然導(dǎo)致預(yù)算對(duì)政府收支行為約束力的減弱，導(dǎo)致政府收支行為的失控。因而，在上世紀(jì)70年代，西方各國(guó)對(duì)大政府趨之若鶩。但凱恩斯主義并沒(méi)有帶來(lái)其所描繪的美好藍(lán)圖，反而造成西方國(guó)家上世紀(jì)70年代普遍出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)滯漲，即經(jīng)濟(jì)停滯與通貨膨脹同時(shí)存在的局面，由此引發(fā)的對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利的危害最終導(dǎo)致凱恩斯主義退出主流經(jīng)濟(jì)學(xué)地位，西方社會(huì)向自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)回歸。

不僅如此，所謂的跨年度預(yù)算平衡，到底跨多少年才平衡？還是一直不平衡？什么年份下才能平衡？收支預(yù)算不平衡的許可幅度是多少？有沒(méi)有年度預(yù)算赤字上限？有人還提出跨年度滾動(dòng)預(yù)算平衡機(jī)制，這又是一個(gè)什么樣的機(jī)制？是赤字滾動(dòng)預(yù)算，還是目標(biāo)滾動(dòng)預(yù)算？跨年度預(yù)算到底有沒(méi)有支出目標(biāo)及支出上限？有無(wú)預(yù)算周期結(jié)束后的績(jī)效考核?這些問(wèn)題官方至今都沒(méi)有明確說(shuō)明。

此外，對(duì)于地方政府而言，基本支出預(yù)算的收支平衡是一條重要的預(yù)算原則，世界上主要國(guó)家都奉行這一原則。以美國(guó)為例，美國(guó)法律規(guī)定，地方政府運(yùn)營(yíng)預(yù)算（包括提供年度公共產(chǎn)品的人員經(jīng)費(fèi)和公務(wù)經(jīng)費(fèi)）必須收支平衡。資本預(yù)算（提供多年度公共產(chǎn)品）以地方政府公開(kāi)發(fā)行的債務(wù)融資，而地方政府的債務(wù)融資能力受其財(cái)務(wù)狀況的嚴(yán)格約束。所以，無(wú)論是運(yùn)營(yíng)預(yù)算，還是資本預(yù)算，美國(guó)地方政府都受到嚴(yán)格的法律和財(cái)務(wù)限制，使其不能失控。

我國(guó)采用的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制并沒(méi)有對(duì)地方政府的預(yù)算進(jìn)行結(jié)構(gòu)性區(qū)分對(duì)待，從而存在地方政府?dāng)U大基本支出，造成基本支出預(yù)算出現(xiàn)赤字的可能性。

可以這樣說(shuō)，如果不對(duì)上述問(wèn)題做出明確的、可操作性的規(guī)定，如果沒(méi)有如中期預(yù)算框架的目標(biāo)、年度基本預(yù)算平衡要求以及績(jī)效考核這樣的約束機(jī)制，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的運(yùn)作結(jié)果是令人擔(dān)憂(yōu)的：進(jìn)一步弱化人大或公眾對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督，從而弱化對(duì)政府收支行為的約束作用；赤字規(guī)模和債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，滯漲局面的出現(xiàn)或變相出現(xiàn)等。因此，建議采用真正的中期預(yù)算框架，充分發(fā)揮預(yù)算計(jì)劃、控制和管理三項(xiàng)職能?！?/p>

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）