我國(guó)民事訴訟公益事業(yè)的完善

□張 鍵

一、民事公益訴訟概述

(一)民事公益訴訟的涵義。民事公益訴訟簡(jiǎn)單說(shuō)應(yīng)該就是以維護(hù)民事領(lǐng)域范圍內(nèi)(包括經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)、環(huán)境)公共利益為目的而提起的民事訴訟。民事公益訴訟具有公益性質(zhì)，故其起訴主體具有廣泛性，裁判結(jié)果的效力范圍也相對(duì)較廣。民事公益訴訟能夠彌補(bǔ)國(guó)家在維護(hù)公共利益中的漏洞，縮小侵害公益所造成的不良后果，有助于及時(shí)全面地制止損害公益行為的發(fā)生，防患于未然避免侵害結(jié)果的進(jìn)一步擴(kuò)大。民事公益訴訟基于其維護(hù)公共利益的目的，與傳統(tǒng)的民事訴訟制度相比有許多不同和突破。民事公益訴訟中原告與訴訟標(biāo)的在法律上并不必然要求有直接的利害關(guān)系。因?yàn)樵嫣崞鹪V訟的目的是維護(hù)公益，而不是僅僅只局限于維護(hù)專屬于某個(gè)特定原告的私益。

(二)我國(guó)民事公益訴訟相關(guān)法律制度的不足。司法實(shí)踐中已出現(xiàn)了一系列民事公益訴訟案件，而使處理結(jié)果大相徑庭的主要原因是有關(guān)民事公益訴訟的現(xiàn)行立法存在缺失。現(xiàn)有用以解決民事公益訴訟案件的制度很少，僅限于民訴法中的一些條款規(guī)定，但這些規(guī)定并不能解決我國(guó)民事訴訟實(shí)踐中出現(xiàn)的越來(lái)越普遍的超越現(xiàn)行立法框架的侵害公益的案件。

1.支持起訴制度不足以支撐民事公益訴訟?！睹袷略V訟法》第15條中雖然規(guī)定了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)可以幫助受損害的一方向法院提起訴訟，但在訴訟中只起輔助作用，并不能成為此種訴訟的當(dāng)事人，故提起訴訟的權(quán)利仍掌握在受損害方，支持者并沒有代為起訴的權(quán)利，在侵害極有可能擴(kuò)大的狀況下，就算機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)想要遏制侵害的進(jìn)一步擴(kuò)散，但是現(xiàn)有受害人不同意起訴時(shí)支持者也是愛莫能助的。且機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)的這種幫助只是建議“可以”而不是明確的義務(wù)、責(zé)任的規(guī)定，這些支持者懈怠或推卸這種責(zé)任并不會(huì)受到法律的制約，在這種情況所謂的支持就只是依靠支持者主觀的意愿了。支持起訴制度在實(shí)踐中的應(yīng)用功效是非常有限的。

2.民事公益訴訟下代表人訴訟制度實(shí)際應(yīng)用上的缺陷。我國(guó)《民事訴訟法》中第54、55條規(guī)定了代表人訴訟制度，代表人訴訟制度中既包括人數(shù)確定的代表人訴訟制度也包括人數(shù)不確定的代表人訴訟制度。代表人訴訟制度中對(duì)訴訟代表人產(chǎn)生方式的規(guī)定并不夠科學(xué)，因?yàn)檫\(yùn)用代表人訴訟制度的均是當(dāng)事人人數(shù)眾多的情況，在人數(shù)眾多的情況下由于各個(gè)當(dāng)事人利益大小的不同，通過(guò)推舉很難有所進(jìn)展，常常很難達(dá)成一致意見。在人數(shù)不確定的代表人訴訟中，由于規(guī)定只有訴訟標(biāo)的是同一種類時(shí)權(quán)利人才可向法院登記參加訴訟，此規(guī)定無(wú)心間增加了當(dāng)事人的證明范圍。此些原因?qū)е麓砣嗽V訟的門檻過(guò)高，當(dāng)事人可能更愿意選擇到一對(duì)一的訴訟中，由此此制度運(yùn)用便減少了，訴訟效率也就無(wú)法真正得到提高，使得代表人訴訟制度在實(shí)踐中難以發(fā)揮其制度本身的功能。

二、完善我國(guó)民事公益訴訟制度的具體設(shè)想

(一)確定我國(guó)民事公益訴訟案件的范圍。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)民事公益訴訟的受案范圍并未形成統(tǒng)一的意見，但總體上民事公益訴訟都應(yīng)定位于公共利益受損的情況下?？剂课覈?guó)現(xiàn)階段實(shí)踐中所遇到的有關(guān)公益訴訟案件，提起民事公益訴訟的案件應(yīng)主要確定在:

1.國(guó)有資產(chǎn)流失案件。當(dāng)出現(xiàn)國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到損失，缺乏相應(yīng)的主張權(quán)利主體使得國(guó)有資產(chǎn)流失沒有得到有效的制止時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許提起民事公益訴訟。

2.環(huán)境污染案件。自然環(huán)境的好壞直接涉及每個(gè)人生存環(huán)境的好壞，直涉每個(gè)生活在環(huán)境下的人民的切身利益，而且是最為重要的生存利益?，F(xiàn)實(shí)中常因?yàn)橄嚓P(guān)部門因職責(zé)界定模糊不清，導(dǎo)至相關(guān)主管部門對(duì)環(huán)境利益保護(hù)不作為，為了保護(hù)這與人們生活息息相關(guān)的重要生存權(quán)利，應(yīng)當(dāng)把環(huán)境污染的案件納入民事公益訴訟案件范圍內(nèi)。

3.反壟斷訴訟案件。處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，我國(guó)市場(chǎng)制度還需不斷的改進(jìn)及完善。在這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)壟斷的案件時(shí)有發(fā)生，壟斷案件中遭到侵害的受害者的范圍通常是不確定的較廣泛的群體，在實(shí)踐中就個(gè)體而言損害數(shù)額也許并不大，但就群體而言如不制止此種壟斷行為，必然使侵害進(jìn)一步擴(kuò)大，且嚴(yán)重影響公平、有序的經(jīng)濟(jì)秩序。所以反壟斷案件應(yīng)納入到民事公益訴訟案件范圍內(nèi)。

4.消費(fèi)者保護(hù)案件。作為生活在社會(huì)中的成員，每一位公民都可能成為消費(fèi)者。由于消費(fèi)者的信息、經(jīng)濟(jì)實(shí)力與商家并不對(duì)稱，在消費(fèi)過(guò)程中不可避免成為弱勢(shì)的一方，從消費(fèi)者個(gè)體而言這是一種私益，但因?yàn)橄M(fèi)者個(gè)體數(shù)量眾多且具有擴(kuò)散性，如不加以保護(hù)在具體實(shí)踐中極有可能使侵害擴(kuò)大。故消費(fèi)者保護(hù)案件應(yīng)納入到民事公益訴訟中。

隨著社會(huì)的發(fā)展，可能會(huì)出現(xiàn)更多有關(guān)公共利益保護(hù)的案件類型納入到民事公益訴訟中來(lái)。不管是什么案件類型都是由實(shí)踐中具體案件類型的出現(xiàn)決定的，都是基于保護(hù)公共利益的實(shí)際需要產(chǎn)生的。

(二)擴(kuò)大民事公益訴訟原告主體的選擇。

1.賦予公民個(gè)人提起民事公益訴訟的主體資格。我國(guó)憲法第2條的規(guī)定為公民個(gè)人提起民事公益訴訟提供了基本法依據(jù)，而在我國(guó)司法實(shí)踐中也已經(jīng)出現(xiàn)由公民個(gè)人提起的民事公益訴訟，且獲得了勝訴，但這些勝訴案件中原告基本都是實(shí)際的直接受害者之一。當(dāng)原告不是直接受害人，或與案件沒有直接利害關(guān)系時(shí)，起訴中就會(huì)受到限制，很有可能法院不予受理。而事實(shí)上民事公益案件往往涉及面較廣且侵害不加制止會(huì)向社會(huì)不特定多數(shù)人繼續(xù)擴(kuò)散，從而造成不可估量的擴(kuò)散性侵害。當(dāng)侵害發(fā)生時(shí)雖然有些公民還沒有受到損害，但其極有可能就是潛在的受害者，在受害前就可以積極通過(guò)訴訟避免其受到侵害，如果剝奪他們的起訴權(quán)直至其真正受害才賦予其起訴權(quán)是不合理的。

2.賦予社會(huì)公益團(tuán)體提起民事公益訴訟的主體資格。我國(guó)公益團(tuán)體自身還處于成長(zhǎng)期，成立時(shí)間不長(zhǎng)也有待進(jìn)一步的規(guī)范。所從事公益事業(yè)還處于探索和積累經(jīng)驗(yàn)的階段，公益團(tuán)體本身也并無(wú)公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)可言，所以現(xiàn)階段可以賦予公益團(tuán)體提起民事公益訴訟的資格，以增加他們參與到公益維權(quán)領(lǐng)域的積極性。但是必須對(duì)可以提起該訴訟的公益團(tuán)體資格有嚴(yán)格的規(guī)范與限制，且其可以提起公益訴訟的案件范圍也應(yīng)有嚴(yán)格的限制，以確保取得良好的法律效果及社會(huì)效果。公益團(tuán)體的廣泛認(rèn)知度可以提高大眾對(duì)案件的關(guān)注，從而起到普及相關(guān)法律知識(shí)的作用，使得公民在自身維權(quán)的過(guò)程中能有參照和經(jīng)驗(yàn);在引起關(guān)注度的同時(shí)使更多的潛在受害者提起注意，加強(qiáng)自身權(quán)利的保護(hù)，防止侵害的進(jìn)一步擴(kuò)大。

3.賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的主體資格。無(wú)論是賦予公民個(gè)人提起民事公益訴訟的主體資格還是賦予公益團(tuán)體這項(xiàng)主體資格，這種資格都是以權(quán)利為主體的，并不能強(qiáng)迫他們提起公益訴訟以達(dá)到維護(hù)公益的目的，而只能是在某種程度上進(jìn)行一些鼓勵(lì)促使他們提起公益之訴。在這種情況下很多公共利益受到嚴(yán)重侵害卻沒有主體對(duì)之進(jìn)行司法保護(hù)的可能性就增加了?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)公共利益的保護(hù)中有以行政手段或刑事手段達(dá)到的。但是在民事領(lǐng)域公益受損時(shí)，維權(quán)主體不明確的狀況，行政機(jī)關(guān)權(quán)力界限不明確的同時(shí)又缺乏硬性規(guī)定的真空領(lǐng)域還很多，此時(shí)的公共利益受到侵害又由誰(shuí)予以保護(hù)呢?雖然民事領(lǐng)域采取的是不告不理的原則，但在許多領(lǐng)域，如任由某些侵害行為的發(fā)展，損害后果會(huì)擴(kuò)展到無(wú)法估量的地步，對(duì)公共利益的損失將給社會(huì)的發(fā)展、人民的切身利益帶來(lái)巨大的損失。此時(shí)必須有一股力量具有主動(dòng)性及相關(guān)職責(zé)來(lái)保護(hù)公共利益，通過(guò)司法途徑懲罰損害公共利益的行為，同時(shí)把損失以最快速度控制在最小范圍內(nèi)。

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟案件的范圍。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在提起民事公益訴訟時(shí)應(yīng)考量節(jié)約司法資源，所以納入其提起訴訟范圍的案件應(yīng)作一定限制。對(duì)于受害人數(shù)較多，受害區(qū)域范圍較大，具有較為惡劣的社會(huì)影響的案件應(yīng)納入檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的范圍;對(duì)于侵害國(guó)家利益、國(guó)有資產(chǎn)的案件應(yīng)納入檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的范圍;對(duì)于公民、社會(huì)公益團(tuán)體提起訴訟從經(jīng)濟(jì)成本、搜集證據(jù)能力上與侵權(quán)人實(shí)力懸殊較大的情況下檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提起民事公益訴訟。比如，重大的反壟斷案件、涉及范圍較廣的消費(fèi)者保護(hù)案件、重大的環(huán)境污染案件、國(guó)有資產(chǎn)流失案件等。當(dāng)然隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的增多，社會(huì)中案件的復(fù)雜程度的增加，檢察機(jī)關(guān)起訴范圍也會(huì)有所改變，總的來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的起訴范圍應(yīng)依照實(shí)踐中的實(shí)際需要而定，既要兼顧私法自治又要全面維護(hù)好公共利益。

(三)完善支持起訴制度及代表人訴訟制度。我國(guó)民訴法中的支持起訴制度雖然明確了支持起訴的主體是機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位，但是沒有明確規(guī)定支持起訴的條件、支持的具體方式以及在訴訟中的具體作用，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中支持起訴制度很難得到真正的應(yīng)用。一是支持起訴制度作為一種援助制度，在法律中應(yīng)該進(jìn)一步明確其適用的具體情形。二是支持起訴主體在支持起訴時(shí)的具體方式應(yīng)予以明確，以使支持起訴制度在實(shí)踐中發(fā)揮較好的作用。通常來(lái)說(shuō)民事公益訴訟中的受損害一方往往處于社會(huì)的弱勢(shì)一方，專業(yè)知識(shí)較薄弱導(dǎo)致起訴時(shí)難以提供對(duì)自己較有利的證據(jù)。這時(shí)支持起訴主體就可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在調(diào)取證據(jù)方面幫助到被支持起訴的主體。

完善我國(guó)代表人訴訟制度方面，可以對(duì)美國(guó)的集團(tuán)訴訟進(jìn)行一些思考，吸收其有益成分。集團(tuán)訴訟作為美國(guó)民事公益訴訟制度中解決群體糾紛的重要救濟(jì)手段，在制度建設(shè)方面已較為完善，在實(shí)踐運(yùn)用中也取得了較好的作用。美國(guó)集團(tuán)訴訟制度的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是訴訟代表人獲得訴權(quán)時(shí)并不需要每一個(gè)集體成員的一一授權(quán)和選定，而是只要其他成員沒有直接提出反對(duì)的意見，該成員就可以作為適格的當(dāng)事人提起集團(tuán)訴訟。美國(guó)集團(tuán)訴訟的這一特點(diǎn)擴(kuò)大了訴訟的救濟(jì)范圍，可以更好地保護(hù)公共利益。我國(guó)代表人訴訟制度中代表人的產(chǎn)生是由已登記的權(quán)利人推選出來(lái)的，這一規(guī)定雖然很符合當(dāng)事人適格理論，但是在訴訟效率上效果并不是很好。因?yàn)樵诿袷鹿姘讣I(lǐng)域權(quán)利人往往所涉范圍非常廣，人數(shù)很多，且權(quán)利人之間訴求也各有差別，要統(tǒng)一意見會(huì)耗費(fèi)很多的時(shí)間且不一定達(dá)到統(tǒng)一的結(jié)果。我國(guó)可以借鑒美式選定代表人的優(yōu)點(diǎn)并結(jié)合我國(guó)具體實(shí)踐中的需要作出具體的規(guī)定。