從權(quán)威政治到農(nóng)民合作社參與的民主政治

收稿日期:2015-05-11　 DOI:10.7671/j.issn.1672-0202.2015.03.015

基金項(xiàng)目:國(guó)家社科基金項(xiàng)目(14BZZ023) ;中央高校基本科研業(yè)務(wù)專項(xiàng)基金(15LZUJBWZY092)

作者簡(jiǎn)介:韓國(guó)明(1963—)，男，甘肅靖遠(yuǎn)人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)樾姓芾?。E-mail:hanmen2005@126.com

一、引言

千百年來(lái)，世世代代都要依賴土地的農(nóng)民是中國(guó)社會(huì)的基層 ［1］。作為基層治理的重要一環(huán)，村委會(huì)選舉對(duì)于推進(jìn)中國(guó)鄉(xiāng)村政治的民主化與法治化意義深遠(yuǎn)。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到取消農(nóng)業(yè)稅之前的這段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的村委會(huì)選舉并不規(guī)范 ［2］，多數(shù)村莊的領(lǐng)導(dǎo)人都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命或推薦，成為政府在村莊中的代理人。由于有國(guó)家強(qiáng)制力的支持，這些村莊領(lǐng)導(dǎo)人任期長(zhǎng)久，集中了村莊大小事務(wù)的決策權(quán)，在村中形成了“一個(gè)人說(shuō)了算”的權(quán)威政治。文章以甘肅、青海、寧夏等西北地區(qū)18個(gè)村莊的調(diào)查資料為基礎(chǔ)，運(yùn)用歷史制度主義的理論框架，分析村民自治推行前20多年村委會(huì)選舉徒具形式并形成村莊權(quán)威政治的原因，研究取消農(nóng)業(yè)稅、人口政策改變、村民權(quán)利意識(shí)變化等環(huán)境變化與縣鄉(xiāng)政府在村委會(huì)選舉中角色轉(zhuǎn)換的關(guān)系，觀察農(nóng)民合作社等新興主體作為行動(dòng)者參與選舉的特點(diǎn)。

在Kathleen Thelen和Sven Steinmo看來(lái)，歷史制度主義從中觀層面搭建了一個(gè)重要的理論框架以整合政治歷史的一般格局，并用政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)變來(lái)解釋這個(gè)格局 ［3］。多民族、多宗教信仰、人口基數(shù)大的國(guó)情使中國(guó)村莊的村情呈現(xiàn)出復(fù)雜化的特點(diǎn)，歷史制度主義的視角能夠從中觀層面清晰地展現(xiàn)村委會(huì)選舉在不同時(shí)期的變化，解釋舊制度下權(quán)威政治如何存續(xù)，以及怎樣的環(huán)境變化蘊(yùn)育了行動(dòng)者，從而為村治注入新的血液使得舊制度終結(jié)，規(guī)范的村委會(huì)選舉在村莊中推行，因而舊制度、環(huán)境變化、行動(dòng)者這三個(gè)要素成為我們運(yùn)用歷史制度主義探索村委會(huì)選舉變遷過(guò)程的主要線索。

二、舊制度:村莊的權(quán)威政治

歷史制度主義通過(guò)對(duì)特殊歷史節(jié)點(diǎn)的研究來(lái)解構(gòu)舊制度的形成 ［4］。人民公社化運(yùn)動(dòng)使國(guó)家能夠有效地從農(nóng)村汲取資源，相伴而生的是政府需要對(duì)上級(jí)絕對(duì)忠誠(chéng)的村干部。20世紀(jì)80年代初，中國(guó)的民主選舉從最基層的村莊起步，引起了海內(nèi)外學(xué)者的大量關(guān)注和研究。然而，縣鄉(xiāng)政府這一時(shí)期并沒(méi)有動(dòng)力認(rèn)真執(zhí)行村民自治的政策和法規(guī)，村民委員會(huì)的選舉徒有其表，這是因?yàn)殡m然實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但為了順利實(shí)現(xiàn)征收農(nóng)業(yè)稅和推行嚴(yán)厲的計(jì)劃生育政策，縣鄉(xiāng)政府必須挑選愿意忠實(shí)執(zhí)行政府政策的村干部，并賦予這些村干部足夠的權(quán)威，因而形成了村莊權(quán)威政治，使村兩委——村黨支部和村委會(huì)成為政府行政權(quán)威在村莊的延伸。

(一)村莊權(quán)威政府的基礎(chǔ)

從開始實(shí)施聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至取消農(nóng)業(yè)稅，這一時(shí)期基層政府在農(nóng)村的主要工作有兩項(xiàng)，即征收各種稅費(fèi)和完成計(jì)劃生育任務(wù)，被總結(jié)為“催糧要款、刮宮流產(chǎn)”。

1.征收農(nóng)業(yè)稅

征收農(nóng)業(yè)稅是國(guó)家與農(nóng)民之間的掠奪式交易，正是這種交易的存在使得國(guó)家設(shè)立了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚機(jī)構(gòu) ［5］。人民公社解體后，由于包產(chǎn)到戶，政府無(wú)法直接從村集體整體上收取“公糧”，而需要從一家家農(nóng)戶收取農(nóng)業(yè)稅。經(jīng)過(guò)1994年中央財(cái)政改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政緊張，其運(yùn)轉(zhuǎn)在很大程度上依賴于征收的稅費(fèi)，在這種情況下，由于缺少制度性約束，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級(jí)政府，以及村組織加征了各種費(fèi)用。根據(jù)1999年農(nóng)業(yè)部對(duì)全國(guó)6省12縣820個(gè)農(nóng)戶的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)量在100元左右，約占農(nóng)民人均純收入的7％，其中農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)和集資收費(fèi)分別占負(fù)擔(dān)量的29％、58％、13％ ［6］。

隨著附加于農(nóng)業(yè)稅的各種“攤派”、“集資收費(fèi)”越來(lái)越多，為了保證稅費(fèi)的征收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)縱容和庇護(hù)村干部以搭車收費(fèi)、變賣公產(chǎn)等方式獲取灰色利益 ［7］，政府與農(nóng)戶的矛盾也越來(lái)越尖銳。1990年代末期，媒體上不斷出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重而造成的農(nóng)民自殺或集體上訪事件。江西省波陽(yáng)縣高家?guī)X鎮(zhèn)積谷村曾發(fā)生長(zhǎng)達(dá)三年的農(nóng)民抗交農(nóng)業(yè)稅事件，該村自1998年年底以來(lái)拒交農(nóng)業(yè)稅，并多次與前來(lái)征稅的村干部發(fā)生沖突 ［8］。這一方面顯示了因?yàn)檎魇崭鞣N稅費(fèi)，農(nóng)民與政府沖突的激烈程度;另一方面，也顯示了當(dāng)時(shí)的村干部是政府征收稅費(fèi)的配合者和執(zhí)行者。這一時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題是幾年后稅費(fèi)改革全面啟動(dòng)的直接原因。

2.嚴(yán)厲的計(jì)劃生育政策

1980年9月25日，中共中央發(fā)出《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，明確指出解決人口增長(zhǎng)過(guò)快的最有效辦法就是每對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。從此，我國(guó)開始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施極為嚴(yán)厲的計(jì)劃生育政策。各級(jí)政府將人口增長(zhǎng)控制的指標(biāo)層層分解，嚴(yán)厲督促下級(jí)政府貫徹落實(shí)。1982年，湖南省常德市率先實(shí)行計(jì)劃生育一票否決制。此后，全國(guó)各地開始相繼效仿實(shí)行計(jì)劃生育一票否決制，基層干部、領(lǐng)導(dǎo)不得不把嚴(yán)厲地執(zhí)行計(jì)劃生育政策當(dāng)作仕途的生命線。由于上級(jí)對(duì)計(jì)劃生育指標(biāo)完成情況的持續(xù)壓力，縣鄉(xiāng)官員和村干部往往用粗暴的方式開展工作，強(qiáng)制村民終止妊娠和采取節(jié)育措施，并通過(guò)強(qiáng)行沒(méi)收村民的糧食、牲畜，甚至拆房子來(lái)懲罰違反計(jì)劃生育政策的農(nóng)戶。

(二)村莊權(quán)威政治的形成

由于征收各種稅費(fèi)和強(qiáng)制推行嚴(yán)厲的人口控制政策，政府的政策目標(biāo)與農(nóng)民利益產(chǎn)生激烈沖突。這種情況下，如果嚴(yán)格落實(shí)村民自治的相關(guān)政策，由村民一人一票選舉產(chǎn)生村委會(huì)，村干部由向政府負(fù)責(zé)，變?yōu)橄蛲镀钡拇迕褙?fù)責(zé)，這些村干部就不但不會(huì)執(zhí)行政府的強(qiáng)制措施，還可能成為阻礙力量。因此，這一時(shí)期的縣鄉(xiāng)政府不僅沒(méi)有動(dòng)力監(jiān)督農(nóng)民按照選舉的規(guī)則和程序自主選舉產(chǎn)生村委會(huì)，反而采用各種方式讓選舉流于形式，以方便讓愿意服從政府意志的村民順利當(dāng)選。關(guān)于當(dāng)時(shí)的村委會(huì)選舉，有研究者指出:在一些主要的政策施行領(lǐng)域，村委會(huì)被當(dāng)作政府的直線機(jī)構(gòu)一樣執(zhí)行上級(jí)的命令 ［9］。1982年提出的村民自治僅限于紙上談兵，盡管它很快地取代了垂死的人民公社，但是新村民委員會(huì)幾乎沒(méi)有自治功能，也沒(méi)有進(jìn)行選舉 ［2］。

不僅如此，為了使村干部能夠完成征收稅費(fèi)和計(jì)劃生育的任務(wù)指標(biāo)，還必須賦予村干部以足夠的權(quán)威。少數(shù)地區(qū)的基層政府甚至默許村干部以暴力手段來(lái)強(qiáng)制推行政府的政策措施，或者對(duì)農(nóng)民受到的暴力侵害不予追究。于是，這一時(shí)期的村莊領(lǐng)導(dǎo)人以政府的行政權(quán)威為后盾，在村莊建立了其權(quán)威政治，并表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是村干部的選任由政府掌控，村民在村莊政治中沒(méi)有地位，既不能依照法律法規(guī)選舉和罷免村干部，也無(wú)法在平時(shí)參與村政和監(jiān)督村務(wù);二是主要的村莊領(lǐng)導(dǎo)人任職時(shí)間長(zhǎng)久，可以連選連任，及村主任退任后，又任村支書;三是村莊內(nèi)的權(quán)力集中于這個(gè)長(zhǎng)久任職的權(quán)威人物，其成為村莊與政府聯(lián)系的主要通道。

盡管村民自治一開始就規(guī)定了村委會(huì)的任期，但得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員欣賞和信任者總能一次次當(dāng)選。這一時(shí)期我國(guó)許多村莊的權(quán)威政治首先表現(xiàn)在村莊主要領(lǐng)導(dǎo)人的長(zhǎng)久任職，而長(zhǎng)久任職又反過(guò)來(lái)極大地加強(qiáng)了其權(quán)威。

作者在甘肅、青海、寧夏等省區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，幾乎每個(gè)村莊都曾經(jīng)歷過(guò)某一位權(quán)威人物治村的時(shí)代。這位權(quán)威人物文化程度較高，上過(guò)高中或至少上過(guò)初中;有的參過(guò)軍，并在服役期間加入了中國(guó)共產(chǎn)黨;有的在1970年代曾在社辦工廠工作，或在國(guó)有或集體企業(yè)當(dāng)過(guò)臨時(shí)工。這些人回村后開始任村干部，有的甚至在人民公社時(shí)期就擔(dān)任了小隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，或會(huì)計(jì)、文書等職位。從1980年代后期或1990年代初期，他們先當(dāng)選村主任，若干年后，又擔(dān)任村支書。從擔(dān)任村干部副職或擔(dān)任文書算起，任村干部的歷史往往長(zhǎng)達(dá)20年以上。少數(shù)村莊還有村支書兼任村主任者，稱為“一肩挑”。

村干部長(zhǎng)久任職，一方面使他們有機(jī)會(huì)頻繁地與各級(jí)官員接觸，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍以及縣政府的各部門中，積累了極為深厚的人脈，這些關(guān)系既能夠?yàn)榇迩f爭(zhēng)取到優(yōu)惠政策、資金項(xiàng)目等資源，也有利于連續(xù)任職，甚至能讓這些村干部的一些違規(guī)、違紀(jì)或違法的行為得到遮掩。另一方面，在村莊內(nèi)，能夠在每次換屆時(shí)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦并順利當(dāng)選，能夠?yàn)榇迩f爭(zhēng)取到各種資源，有違紀(jì)甚至違法行為不被追究，則進(jìn)一步提升了這些村干部的權(quán)威，震懾了潛在的挑戰(zhàn)者。反過(guò)來(lái)，這種村干部又成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府眼中能夠“鎮(zhèn)得住”村民，能掌控局面，換了就可能不利于村莊穩(wěn)定的能吏。也就是說(shuō)，村莊權(quán)威人物的存在，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性政治機(jī)制的形成造成了阻礙，對(duì)其他人的參與形成壓制。

1990年代中后期，“干群矛盾”最尖銳的是湖北、河南等中部省份。繁重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)使得農(nóng)民與前來(lái)催繳的干部矛盾激烈，甚至出現(xiàn)農(nóng)民自殺的慘劇和一些群體性惡性事件 ［6］。據(jù)親歷者回憶，計(jì)生干部往往“突襲”農(nóng)戶住宅，一旦發(fā)現(xiàn)違反計(jì)生政策的孕婦，當(dāng)即強(qiáng)行帶走當(dāng)事人和家屬，待當(dāng)事人引產(chǎn)手術(shù)結(jié)束才“釋放”家屬。1995年農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)劉江總結(jié)道，惡勢(shì)力、村莊暴君和其他的地痞流氓在村中肆虐 ［2］。由于西北地區(qū)歷來(lái)較為貧困，縣鄉(xiāng)政府往往以農(nóng)民脫貧為政策目標(biāo)，上級(jí)政府施加的政績(jī)壓力不太大。同時(shí)，西北地區(qū)的大量村莊由各民族共居，縣鄉(xiāng)官員執(zhí)行某些觸及農(nóng)民利益的政策時(shí)更為謹(jǐn)慎，往往會(huì)打些折扣。比如，西北各省區(qū)的農(nóng)村，在上世紀(jì)80年代、90年代較少調(diào)整農(nóng)戶的承包土地，處罰違反計(jì)劃生育政策的農(nóng)戶時(shí)拉糧食、牽牲口、拆房子等過(guò)火行為頗為少見。村干部的權(quán)威，主要體現(xiàn)在處置原來(lái)的村集體財(cái)產(chǎn)時(shí)“一手甩”，村集體的煤窯、糧食加工廠的承包費(fèi)不知去向;扶貧資金和項(xiàng)目分給“自己人”，給貧困戶的救濟(jì)米面拿回家;村財(cái)務(wù)極度混亂，農(nóng)民上告得到不回應(yīng)，甚至沒(méi)有人敢檢舉等。

三、環(huán)境變化

政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等環(huán)境的變化以及相應(yīng)的新觀念的產(chǎn)生會(huì)使得制度的制定者重新審視舊制度，新制度醞釀在環(huán)境的變化中。改革開放30多年后，我國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治上的巨大變化，極大地改變了村莊政治的內(nèi)外部環(huán)境，對(duì)村莊權(quán)威政治形成強(qiáng)烈沖擊。

(一)國(guó)家政策導(dǎo)向改變

1.取消農(nóng)業(yè)稅并加大“三農(nóng)”投入

2006年1月1日《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》的廢止標(biāo)志著我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕。不僅如此，國(guó)家從對(duì)農(nóng)村的汲取逐漸向反哺農(nóng)村過(guò)渡，向村莊提供大量的提高農(nóng)民收入和改善公共服務(wù)的項(xiàng)目。比如，甘肅省靖遠(yuǎn)縣糜灘鄉(xiāng)武家大川村先后獲得了交通局“村村通”項(xiàng)目和發(fā)改局的“以工代賑”項(xiàng)目，對(duì)村莊道路進(jìn)行沙化和硬化;建立了村衛(wèi)生所，并請(qǐng)鄉(xiāng)衛(wèi)生院醫(yī)生每周抽一天時(shí)間到該村集中會(huì)診;獲得政府飲水工程項(xiàng)目，將自來(lái)水通到各家各戶;獲得政府節(jié)水農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，襯砌渠道三公里，改善了村莊農(nóng)田灌溉;該村的“聯(lián)村聯(lián)戶”單位靖遠(yuǎn)縣婦聯(lián)通過(guò)“音樂(lè)之聲”項(xiàng)目，向村中晨光小學(xué)的每位學(xué)生捐贈(zèng)了800元;縣婦聯(lián)在2014年通過(guò)“婦女之家”項(xiàng)目，為村里跳廣場(chǎng)舞的婦女配備了音響設(shè)備和服裝。

2.人口政策改變

進(jìn)入到21世紀(jì)后，我國(guó)農(nóng)民的生育觀念發(fā)生很大的變化，撫育孩子的成本也大幅度提高，農(nóng)村乃至整個(gè)中國(guó)的生育率都在下降。根據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，我國(guó)的總和生育率(指一個(gè)國(guó)家婦女平均生育孩子的數(shù)量)為1.4-1.5之間，生育兩個(gè)孩子以上的農(nóng)民家庭少之又少，村民中出現(xiàn)了“生兩個(gè)男孩哭一場(chǎng)”的說(shuō)法。同時(shí)，我國(guó)的人口老齡化的問(wèn)題迅速惡化，計(jì)劃生育政策的執(zhí)行力度減輕。2013年，國(guó)務(wù)院根據(jù)機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整計(jì)劃的部署，不再保留人口和計(jì)劃生育委員會(huì)，組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，并對(duì)其職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。十八屆三中全會(huì)宣布單獨(dú)二胎政策，夫妻雙方一方是獨(dú)生子女的可生育第二個(gè)孩子，這意味著計(jì)劃生育政策的實(shí)施力度由嚴(yán)格轉(zhuǎn)為寬松，國(guó)家人口政策的重心由少生少育轉(zhuǎn)移到優(yōu)生優(yōu)育。

取消農(nóng)業(yè)稅和改變?nèi)丝谡?，使政府的農(nóng)村工作內(nèi)容發(fā)生了根本性的變化，也使縣鄉(xiāng)政府與村莊的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。為了推行“天下第一難”的計(jì)劃生育工作，為了順利征收農(nóng)業(yè)稅和各種“攤派”，村干部成為與村民針鋒相對(duì)的政府權(quán)威代理人，縣鄉(xiāng)政府必須保證村干部與他們“一條心”，因此有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)掌控村干部的選任。而政府推進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)，實(shí)施惠農(nóng)政策，不再與農(nóng)民利益相抵觸，基層政府掌控村莊選舉的基礎(chǔ)動(dòng)力隨之消失。

(二)村莊環(huán)境改變

1.村莊空心化

市場(chǎng)化和戶籍管理制度的放松給農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工創(chuàng)造了機(jī)遇，城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)和家庭收入的提高是加劇農(nóng)村空心化的外生因素和內(nèi)生因素 ［10］。2008年第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，農(nóng)村勞動(dòng)力離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出務(wù)工人員達(dá)到1.3億，男性占據(jù)64％，40歲以下的達(dá)到82.1％，舉家外出務(wù)工的人員接近33％，以中西部地區(qū)最為突出。2014年《中國(guó)農(nóng)村家庭金融發(fā)展報(bào)告》顯示，2013年農(nóng)村戶籍流向城鎮(zhèn)的人口為2.51億，16-30歲的年輕人中有超過(guò)一半的人數(shù)選擇進(jìn)城，與2011年相比土地閑置家庭與土地閑置面積所占比重均上升1.5％，參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村家庭僅有三分之一，家庭總收入中非農(nóng)收入占78.3％，而非農(nóng)收入中務(wù)工收入占據(jù)了相當(dāng)大的比重，農(nóng)民的非農(nóng)收入趨勢(shì)顯著。甘肅省隴西縣板羊村泉灣社原有62戶農(nóng)民，現(xiàn)在只有12戶人家在村中，且多為老弱病殘。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物 ［11］。據(jù)2012年農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)豆類、薯類以及油料等經(jīng)濟(jì)作物的種植面積占農(nóng)作物總播種面積的43.33％，林牧漁業(yè)產(chǎn)值占第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的47.53％，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶動(dòng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模達(dá)到60％以上，帶動(dòng)農(nóng)戶1.1億戶，農(nóng)戶年均增收2400多元。2012年，甘肅省參與各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶達(dá)到220萬(wàn)戶，占全省農(nóng)戶總數(shù)的45.8％，進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶年均增收2376元。甘肅省有國(guó)家重點(diǎn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)27個(gè)，省級(jí)重點(diǎn)龍頭企業(yè)292個(gè)，銷售收入過(guò)億的有69家，銷售收入超過(guò)2000萬(wàn)元以上的577家，全省各類龍頭企業(yè)凈利潤(rùn)為57.23億元。全省特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品種植面積達(dá)到2805萬(wàn)畝，占整個(gè)農(nóng)作物播種面積的50％，馬鈴薯產(chǎn)量居全國(guó)之首。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與村莊空心化是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)最主要的變化，但兩者對(duì)村委會(huì)選舉的影響截然不同。打工農(nóng)民選擇離開賴以生存的土地來(lái)到陌生的城市尋求工作機(jī)會(huì)，非農(nóng)收入成為家庭的主要收入來(lái)源，也使其將社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建重點(diǎn)放在職業(yè)的人際交往圈子里，對(duì)村莊政治的關(guān)注度下降。同時(shí)，村委會(huì)選舉的時(shí)間如果不是安排在春節(jié)這樣的時(shí)間點(diǎn)，外出打工者的投票率也非常低。與外出務(wù)工人員的政治冷漠不同，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中產(chǎn)生的村莊經(jīng)濟(jì)能人對(duì)村莊政治表現(xiàn)出極大熱情。

一方面，不論是經(jīng)營(yíng)種植業(yè)，或者養(yǎng)殖業(yè)，這些農(nóng)戶都需要掌握政府的相關(guān)政策，如優(yōu)惠貸款、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、扶貧資金等，這就使他們迫切希望掌握與縣鄉(xiāng)政府聯(lián)系的渠道，以獲得政府資源。因此，這個(gè)人群不僅關(guān)注村委會(huì)的參選人選，投票率較高，有的還會(huì)參與村莊領(lǐng)導(dǎo)的競(jìng)選。另一方面，在新的農(nóng)民合作的潮流中，村莊的種植戶和養(yǎng)殖戶大量創(chuàng)立合作社，在農(nóng)民合作社的組織資源的支撐下，他們也有能力影響村委會(huì)的選舉。

(三)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒

信息時(shí)代的到來(lái)和國(guó)家多年普法工作取得的成效，相對(duì)于舊制度的順民而言，新時(shí)期通過(guò)各種媒介接受信息的農(nóng)民對(duì)自身的權(quán)利、義務(wù)有了一定的認(rèn)識(shí)，權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，開始通過(guò)以下幾種方式維護(hù)其政治權(quán)利:

第一，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》于1990年10月1日起施行，這部法典適用于公民與政府機(jī)關(guān)行政人員的糾紛或解決公民認(rèn)為有爭(zhēng)議的行政行為，即是俗稱的“民告官”，它以法律的形式為公民維護(hù)自身的權(quán)益提供了保障，同時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為作出監(jiān)督。

第二，2005年5月1日起施行的《信訪條例》進(jìn)一步保護(hù)了處于社會(huì)底層的農(nóng)民與政府溝通、直言不平之事的渠道。基層政府干部和村莊領(lǐng)導(dǎo)人損害農(nóng)民利益，農(nóng)民沒(méi)有從法律程序得到滿意的解決方案的，可以通過(guò)上訪的方式尋求更進(jìn)一步的解決方案。

第三，能夠熟練使用網(wǎng)絡(luò)媒介的農(nóng)民還會(huì)將村莊發(fā)生的違規(guī)、違紀(jì)和違法事件公布在網(wǎng)絡(luò)上，農(nóng)民維權(quán)渠道多元化。

過(guò)去基層政府掌控著村委會(huì)選舉，其違規(guī)和違法行為在封閉的信息環(huán)境下進(jìn)行，農(nóng)民面對(duì)帶有強(qiáng)制力的政治權(quán)威逆來(lái)順受，無(wú)力反抗。隨著收入的提高、觀念的改變和外出務(wù)工的閱歷增多，農(nóng)民接受了豐富的信息，開闊了視野，也將城鄉(xiāng)差距真實(shí)地展現(xiàn)在農(nóng)民面前，認(rèn)識(shí)到通過(guò)參與民主選舉進(jìn)入兩委工作能夠成為村莊事務(wù)的決策者而不是再被動(dòng)地接受制度的安排，為自己爭(zhēng)取更多權(quán)利。在村委會(huì)選舉中農(nóng)民往往因參與選舉的資格產(chǎn)生爭(zhēng)議或認(rèn)為選舉程序不合理、選舉過(guò)程不公正而上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以委派、提名的方式干預(yù)村委會(huì)選舉或在一些宗族勢(shì)力強(qiáng)大的村子里，宗族惡霸勢(shì)力壟斷選舉或利用一些不正當(dāng)手段干預(yù)選舉結(jié)果，往往會(huì)激起農(nóng)民上訪的情緒 ［12］。1993年，我國(guó)共發(fā)生“群體性事件”0.87萬(wàn)起。至新世紀(jì)，“群體性事件”總數(shù)迅猛上升，2006年超過(guò)9萬(wàn)起 ［13］，中央政府高度強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)工作，維穩(wěn)成為新的也是最重要的“一票否決”，對(duì)下級(jí)政府施加了極大的壓力。基層政府官員如果不能成功地安撫農(nóng)民，產(chǎn)生大量上訪或引起群體性事件，將受到嚴(yán)厲的處分。于是，縣鄉(xiāng)官員由于擔(dān)心引發(fā)農(nóng)民的上訪和群體性事件，對(duì)操控村委會(huì)選舉時(shí)有了顧慮。

作為制度斷裂的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn) ［4］，以2006年取消農(nóng)業(yè)稅為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我國(guó)村莊治理的內(nèi)部和外部環(huán)境都發(fā)生了翻天覆地的變化:無(wú)需征收農(nóng)業(yè)稅及附加的“攤派”，無(wú)需強(qiáng)制執(zhí)行計(jì)劃生育政策，“干群矛盾”緩和，縣鄉(xiāng)政府掌控村委會(huì)選舉使在村莊扶持代理人的動(dòng)力弱化;農(nóng)民權(quán)利和法律意識(shí)強(qiáng)化，并通過(guò)各種渠道維權(quán)，官僚體系整體上將維穩(wěn)置于重要地位，基層干部開始較為嚴(yán)格地按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行村委會(huì)選舉，中央政府長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于推動(dòng)村民自治制度建設(shè)所作的努力得到基層官員的執(zhí)行。而政府立場(chǎng)的這種重大變化，不僅使村委會(huì)選舉的程序得到更嚴(yán)格的執(zhí)行，變得一屆比一屆更規(guī)范，也使在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中興起的農(nóng)民合作社登上了村莊政治舞臺(tái)。

四、村委會(huì)選舉變遷的行動(dòng)者——農(nóng)民合作社

根據(jù)歷史制度主義的分析范式，不斷變化的環(huán)境中孕育著行動(dòng)者，在舊制度的長(zhǎng)期壓抑下，他們行動(dòng)起來(lái)反抗舊制度，打破舊的利益分配格局，新制度逐漸形成 ［4］。行動(dòng)者是嵌入在環(huán)境之中的，影響著制度變化的環(huán)境變化塑造著行動(dòng)者的偏好和意識(shí)，制度內(nèi)部和制度外部的環(huán)境變化為行動(dòng)者提供了契機(jī)去重塑制度，而行動(dòng)者之間的合作則建立了制度秩序。村民自治是村莊政治民主化的基礎(chǔ)，民主政治下的村委會(huì)選舉是村民自治的前提 ［14］。權(quán)威政治下農(nóng)民的政治訴求受到壓抑，村委會(huì)選舉不規(guī)范，環(huán)境變化后，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，開始行動(dòng)起來(lái)反抗政治權(quán)威、積極參與村治滿足政治訴求，而農(nóng)民合作社是其中最活躍的行動(dòng)者。

(一)農(nóng)民合作社的發(fā)展與壯大

2006年10月《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》的公布，從法律上認(rèn)可了農(nóng)民合作社這一組織形式。政府鼓勵(lì)農(nóng)民合作社的發(fā)展，要求各地的財(cái)政部門對(duì)合作社的成立給予支持，合作社的生產(chǎn)、加工、銷售等相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)民合作社的數(shù)量迅速增長(zhǎng)。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司的數(shù)據(jù)顯示，截止2013年底農(nóng)民專業(yè)合作社有95.07萬(wàn)家，成員達(dá)到7221萬(wàn)戶，占全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的27.8％。甘肅省靖遠(yuǎn)縣農(nóng)牧局提供的資料顯示，截止到2014年第三季度，全縣登記的合作社共有1494家，包括養(yǎng)殖專業(yè)合作社690家，占全縣合作社總數(shù)的46.2％;種植專業(yè)合作社387家(其中經(jīng)營(yíng)蔬菜種植業(yè)務(wù)的有278家)，占合作社總數(shù)的25.9％;林果專業(yè)合作社375家，占25.1％;其他合作社42家，占2.8％。合作社社員總數(shù)達(dá)3.8萬(wàn)人，帶動(dòng)農(nóng)戶4.8萬(wàn)戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的43.6％。全縣共有18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下設(shè)174個(gè)村委會(huì)，平均每個(gè)村有8家合作社，村級(jí)合作社覆蓋率達(dá)到90％以上，在一些有特色產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合作社的覆蓋率達(dá)到100％。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，2013年靖遠(yuǎn)縣農(nóng)民專業(yè)合作社社員的人均收入為6900元，比全縣農(nóng)民人均收入至少高出20％。

(二)農(nóng)民合作社與村委會(huì)選舉

1.農(nóng)民合作社參與村委會(huì)選舉的動(dòng)機(jī)

舊制度下由于村干部受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持而長(zhǎng)期任職，并在村莊中樹立了極大權(quán)威，掌握著村莊各種資源的分配權(quán)。自2007年以后，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的投入迅猛增長(zhǎng)，大量的政府項(xiàng)目、資金進(jìn)入村莊。在甘、青、寧、新諸省區(qū)，政府項(xiàng)目包括:危房改造項(xiàng)目，以甘肅省為例，2012年當(dāng)年，中央對(duì)甘肅農(nóng)村危房改造計(jì)劃下達(dá)補(bǔ)助資金19.65億元，每戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為7500元，省級(jí)配套補(bǔ)助資金為7.8億元，戶均補(bǔ)助3000元，殘疾人家庭戶均補(bǔ)助再增加3000元;旱作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，2012年甘肅省籌措整合資金2.8億元，為各項(xiàng)目縣區(qū)采購(gòu)補(bǔ)貼地膜2.1萬(wàn)噸、起壟覆膜機(jī)械1275臺(tái)，各項(xiàng)目市州、縣區(qū)籌措整合資金3.01億元，農(nóng)民每畝地可獲補(bǔ)貼地膜1.5公斤以上;設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，寧夏回族自治區(qū)在2012年提高了生態(tài)移民區(qū)的設(shè)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，日光溫室補(bǔ)助由每畝8000元提高到15000元，大中型拱棚補(bǔ)助每畝由8000元提高到10000元，養(yǎng)殖圈棚補(bǔ)助在原來(lái)每座5000元的基礎(chǔ)上提高了一倍;農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼，青海省2013年農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金使用方案覆蓋全省所有農(nóng)牧業(yè)縣，對(duì)于一般機(jī)具單機(jī)補(bǔ)貼限額在50000元以內(nèi)，擠奶機(jī)、烘干機(jī)單機(jī)補(bǔ)貼限額可以提高到120000元。

許多村莊的村干部，不能公平地執(zhí)行政府的相關(guān)政策，比如，不嚴(yán)格按照規(guī)程評(píng)議低保戶，將不符合要求的親屬列入低保對(duì)象;挪用“農(nóng)家書屋”建設(shè)資金，在土地承包、處理糾紛、審批宅基地等工作中利用職權(quán)故意拖延、索要賄賂;發(fā)包土地、工程項(xiàng)目方面未公平招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)或暗中操作使親友優(yōu)先;貪污糧食直補(bǔ)、救災(zāi)救濟(jì)、移民款物等。農(nóng)民對(duì)于這種帶有強(qiáng)烈壓制色彩治理方式的不滿情緒日漸高漲。

農(nóng)民合作社的領(lǐng)導(dǎo)人參與村委會(huì)競(jìng)選，一是希望能夠打破舊的利益格局，使政府投入村莊資源的分配方式，能夠產(chǎn)生向有利于自己的合作社的方向轉(zhuǎn)化，促進(jìn)合作社的發(fā)展;二是進(jìn)入村兩委工作，有機(jī)會(huì)大量接觸縣鄉(xiāng)各機(jī)構(gòu)工作人員，能夠拓寬與政府溝通的渠道，及時(shí)掌握新的政策，為合作社爭(zhēng)取更多的政府項(xiàng)目。

2.農(nóng)民合作社參與村委會(huì)競(jìng)選的能力

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激烈競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下成長(zhǎng)的農(nóng)民合作社具有與生俱來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，合作社的領(lǐng)導(dǎo)人通常是村莊的種植大戶，或養(yǎng)殖大戶，視野開闊，善于經(jīng)營(yíng)，在村莊中有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較高的社會(huì)地位，一旦參與競(jìng)選，僅憑個(gè)人能力和地位，就會(huì)成為村委會(huì)選舉的有力競(jìng)爭(zhēng)者。同時(shí)，農(nóng)民合作社社員在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中互幫互助，集體行動(dòng)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)組織有較強(qiáng)的認(rèn)可感，合作社也具有良好的凝聚力，合作社領(lǐng)導(dǎo)人參與村委會(huì)競(jìng)選，能夠在一定程度上獲得合作社組織資源的支持。

事實(shí)上，自1980年代初期我國(guó)推行村民自治以來(lái)，農(nóng)民一直是以個(gè)人身份，憑借一己之力，參加村委會(huì)競(jìng)選。雖然村莊中的宗族勢(shì)力仍然對(duì)村莊選舉產(chǎn)生一定的影響力，但每當(dāng)選舉時(shí)，縣鄉(xiāng)政府都會(huì)將宗族勢(shì)力與黑惡勢(shì)力并列，對(duì)其試圖干預(yù)選舉的行為予以打擊和壓制。而農(nóng)民合作社是我國(guó)農(nóng)村目前最大的由農(nóng)民自發(fā)建立的合法組織，合作社領(lǐng)導(dǎo)人作為致富能人，競(jìng)選村干部不但不會(huì)受到基層政府的壓制，反而會(huì)得到鼓勵(lì)。因此，已經(jīng)吸引30％農(nóng)戶加入的合作社，其領(lǐng)導(dǎo)人相對(duì)于村莊內(nèi)其他分散的競(jìng)爭(zhēng)者，就有了巨大的優(yōu)勢(shì)。

(三)農(nóng)民合作社成為村委會(huì)選舉和改變舊制度的最活躍的行動(dòng)者

徐勇認(rèn)為，鄉(xiāng)村自治的現(xiàn)實(shí)要求農(nóng)民組織化地參與到在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下日益理性化的村莊治理中 ［15］;趙曉峰、劉成良指出，“黨支部+合作社”的模式以及村兩委成員與合作社成員交叉任職的情況具有其存在的階段合理性 ［16］;潘勁的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，合作社理事長(zhǎng)通過(guò)帶領(lǐng)村民致富，受到村民的認(rèn)可，擁有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，從而成功競(jìng)選成為村兩委成員 ［17］。2007年以來(lái)，西北各省區(qū)農(nóng)民合作社的數(shù)量迅速增長(zhǎng)，合作社社員和領(lǐng)導(dǎo)人，在許多村莊成為村兩委成員。

例如，靖遠(yuǎn)縣東灣鄉(xiāng)大壩村李仲鐸，2000年開始以蔬菜大棚種植辣椒、豆角、茄子等經(jīng)濟(jì)作物，成為村莊內(nèi)著名的種植大戶。2007年，注冊(cè)成立蔬菜種植合作社，同年底當(dāng)選為村委會(huì)副主任。2010年底，在村支部選舉中，當(dāng)選為村支部副書記。2013年，當(dāng)選為村支部書記。李仲鐸擔(dān)任村干部期間，大壩村的蔬菜種植規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，現(xiàn)在該村的大棚蔬菜已經(jīng)銷往青海、內(nèi)蒙、新疆等地。靖遠(yuǎn)縣通盛種養(yǎng)殖專業(yè)合作社，位于該縣烏蘭鎮(zhèn)營(yíng)防村，合作社的主要業(yè)務(wù)有羔羊育肥、無(wú)公害洋蔥種植等。2008年，張俊書注冊(cè)成立合作社，任社長(zhǎng)，同年在營(yíng)防村的村委會(huì)選舉中當(dāng)選村支書。2011年，張俊書通過(guò)多年努力，終于從縣質(zhì)監(jiān)局取得無(wú)公害洋蔥種植認(rèn)證，為合作社的洋蔥種植業(yè)務(wù)的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。平川區(qū)水泉鎮(zhèn)賈莊村王立成，1993年開始從事養(yǎng)豬業(yè)務(wù)，市場(chǎng)行情最好時(shí)，每年出欄生豬達(dá)300多頭。2008年，王立成注冊(cè)成立養(yǎng)豬合作社并出任社長(zhǎng)。2012年，該村村兩委被集體查處，王立成當(dāng)選村委會(huì)主任。2013年，該村村兩委換屆，王立成當(dāng)選村支書。

黃增付指出，由致富能人參與或創(chuàng)辦的合作社在村中具有號(hào)召力，對(duì)于建設(shè)鄉(xiāng)村有強(qiáng)烈的責(zé)任感，促進(jìn)了村莊治理的秩序優(yōu)化和善治路徑的良性循環(huán) ［18］。歷史制度主義認(rèn)為，行動(dòng)者之間的合作建立了新的制度秩序。農(nóng)民合作社參與村委會(huì)選舉，不僅打破了村莊以前由少數(shù)人長(zhǎng)久執(zhí)政產(chǎn)生的權(quán)威政治，也為建立更規(guī)范的村民自治打下了良好基礎(chǔ)。農(nóng)民合作社是基于市場(chǎng)契約建立起來(lái)的有共同目標(biāo)的組織，社員互幫互助，社內(nèi)氣氛民主和諧，社內(nèi)事務(wù)按照一人一票的表決方式進(jìn)行管理，從而培育了農(nóng)民的民主意識(shí)，也讓農(nóng)民有機(jī)會(huì)通過(guò)實(shí)踐學(xué)習(xí)民主管理的能力。因此，農(nóng)民合作社參與選舉，有利于村委會(huì)選舉的規(guī)范化。

五、結(jié)語(yǔ)

本文以西北地區(qū)甘肅、青海、寧夏等省區(qū)18個(gè)行政村的實(shí)地調(diào)研資料為基礎(chǔ)，運(yùn)用歷史制度主義的分析范式，解釋我國(guó)村委會(huì)選舉在近10年發(fā)生的重大變化:

1980年代初，中央政府開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行村民自治，但最初的20多年中村委會(huì)民主選舉并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。這是因?yàn)?，政府征收農(nóng)業(yè)稅以及各種“攤派”的汲取行為加重了農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，嚴(yán)厲的計(jì)劃生育政策也對(duì)農(nóng)民傳統(tǒng)的生育觀念發(fā)出了挑戰(zhàn)，地方政府為了使這些與農(nóng)民利益相悖的政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，需要在村莊里樹立強(qiáng)有力的代理人，村委會(huì)選舉形同虛設(shè)，許多村莊形成了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命或推薦產(chǎn)生、得到國(guó)家強(qiáng)制力支持、任期長(zhǎng)久且集中了村莊大小事務(wù)決策權(quán)的強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威統(tǒng)治。

在取消農(nóng)業(yè)稅、改變?nèi)丝谡?、農(nóng)民權(quán)利和法律意識(shí)覺(jué)醒等環(huán)境變化后，國(guó)家的政策目標(biāo)不再與農(nóng)民的利益相抵觸，縣鄉(xiāng)政府不僅沒(méi)有了再在村莊中樹立代理人的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，而且政府操控村委會(huì)選舉以挑選村莊領(lǐng)導(dǎo)人的行為會(huì)引起村民上訪或激發(fā)群體性事件，對(duì)農(nóng)村維穩(wěn)工作造成壓力，因而基層政府回歸到村委會(huì)民主選舉的指導(dǎo)者與監(jiān)督者的角色，即以相對(duì)超脫的立場(chǎng)不偏袒競(jìng)爭(zhēng)的某一方，又以更為認(rèn)真的態(tài)度監(jiān)督執(zhí)行選舉的規(guī)則和程序，2007年以來(lái)的歷屆村委會(huì)選舉越來(lái)越規(guī)范。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推動(dòng)之下，農(nóng)民合作社迅速成長(zhǎng)，并作為蘊(yùn)育在環(huán)境變化中的行動(dòng)者積極參與村委會(huì)選舉:一方面，與此前的以個(gè)人身份參與選舉不同，近30％的農(nóng)戶加入合作社，能夠一定程度上利用合作社的組織資源，從而對(duì)選舉產(chǎn)生重要的影響;另一方面，合作社內(nèi)含的民主管理機(jī)制，培育了農(nóng)民的民主意識(shí)，訓(xùn)練了農(nóng)民的民主參與能力，成為沖擊和推動(dòng)舊制度、建設(shè)村莊民主政治的新興力量，村莊權(quán)威政治也在更為規(guī)范的民主選舉中沒(méi)落。