中央銀行再融資：法律屬性、多元功能與法制重構

閆 海

中央銀行是“銀行的銀行”，主要表現(xiàn)為中央銀行以近似普通銀行業(yè)務的再貸款和再貼現(xiàn)的方式向金融機構貸出資金。再貸款、再貼現(xiàn)“有時或在有的國家，兩者實際上不做區(qū)別”[1]，可以統(tǒng)稱為中央銀行再融資，或者再貸款、再貼現(xiàn)。中國人民銀行再融資的規(guī)定散見于1995年制定、2003年修改的《中國人民銀行法》第23、28、30、32、48、49條，相關規(guī)定語焉不詳、邏輯不清，難以指引中國人民銀行再融資的實踐，以及相關的大量行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件彼此沖突、異化?！吨袊嗣胥y行法》第二次修改已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，中國人民銀行正在形成修改建議稿，全國人大財經(jīng)委在2015年督促其爭取盡快提請全國人大常委會審議。筆者認為，應當定位中央銀行再融資的法律屬性，厘清其多元功能，梳理我國相關法制發(fā)展的變遷，把握本次修法契機，重建中國人民銀行再融資法制。

一、中央銀行再融資法律屬性的定位

中央銀行因其職能傳統(tǒng)上被稱為“發(fā)行的銀行”、“政府的銀行”和“銀行的銀行”。所謂“銀行的銀行”，是指商業(yè)銀行等金融機構是中央銀行的業(yè)務對象，中央銀行與之的業(yè)務往來具有“存、放、匯”等銀行業(yè)務的特征。中央銀行以貼現(xiàn)(discount)、貸款等形式向商業(yè)銀行等金融機構貸出資金，即為中央銀行再融資。

貼現(xiàn)，亦稱票據(jù)貼現(xiàn)，是持票人貼付一定利息且將票據(jù)權利轉讓給金融機構以在票據(jù)到期日前取得資金的票據(jù)行為，乃是金融機構向持票人融通資金的一種方式。就貼現(xiàn)的法律性質(zhì)而言，存有貸款說與買賣票據(jù)說的對立：前者認為，貼現(xiàn)當事人之間締結相當于票據(jù)金額的貸款合同，為確保合同履行而實施票據(jù)背書，所以票據(jù)貼現(xiàn)是以票據(jù)作為擔保的貸款；后者認為，貼現(xiàn)是以票據(jù)為標的的買賣合同，買賣對價為買賣時票據(jù)的時價，買賣因背書而終結。[2]目前票據(jù)買賣說為通說，但是亦表明貼現(xiàn)操作中的票據(jù)買賣與票據(jù)擔保貸款具有高度一致的經(jīng)濟效果。金融機構為取得資金，將未到期的已貼現(xiàn)票據(jù)再以貼現(xiàn)方式向另一金融機構轉讓的票據(jù)行為，被稱為轉貼現(xiàn)，此即金融機構間融通資金的一種方式。倘若轉貼現(xiàn)中的“另一金融機構”為中央銀行，即金融機構為了取得資金，將未到期的已貼現(xiàn)票據(jù)再向中央銀行貼現(xiàn)的方式，為以示區(qū)別，被稱為再貼現(xiàn)或重貼現(xiàn)(rediscount)。我國再貼現(xiàn)包括買斷方式、質(zhì)押回購式兩種類型，前者符合票據(jù)買賣說，后者符合貸款說。

貸款是指貸款人向借款人發(fā)放貨幣資金，借款人須按期歸還貨幣資金的本金及其利息的活動。依據(jù)貸款保障的方式不同，貸款被分為：(1)信用貸款，即憑借借款人的信用而發(fā)放的貸款；(2)擔保貸款，即借款人以特定資產(chǎn)或信用作為還本付息保證的貸款。依據(jù)保證方式的不同，擔保貸款可進一步分為保證貸款、質(zhì)押貸款、抵押貸款。[注]票據(jù)貼現(xiàn)通常被視為獨立于信用貸款、擔保貸款的第三種貸款方式。在我國，商業(yè)貸款的法律關系基礎是《合同法》第十二章借款合同，擔保貸款除主合同——借款合同外，還存在從合同——擔保合同，擔保合同受《擔保法》、《物權法》規(guī)范。貸款人若是中央銀行，則為中央銀行貸款，區(qū)別于“貸款”，可稱之為再貸款。中央銀行再貸款亦分為信用貸款和擔保貸款[注]歐洲一般將中央銀行擔保貸款稱為倫巴第貸款(Lombard loans)或倫巴第便利(Lombard facility)。，但各國中央銀行信用貸款比例較低，甚至立法明確不允許中央銀行發(fā)放信用貸款。例如，《韓國銀行法》規(guī)定，韓國銀行向銀行系統(tǒng)發(fā)放貸款只限于以下情況：(1)為與生產(chǎn)、加工、運輸貸款相關的票據(jù)提供再貼現(xiàn)，但票據(jù)在被韓國銀行取得之日起，1年內(nèi)到期(與運輸有關的票據(jù)期限為6個月)；(2)以政府債券、政府擔保債券和韓國銀行的貨幣穩(wěn)定債券為抵押發(fā)放貸款；(3)在面臨直接威脅到貨幣與銀行業(yè)穩(wěn)定的緊急情況時，韓國貨幣政策委員會可暫時確定以可接受為擔保品的任何資產(chǎn)為抵押發(fā)放貸款。[3]

中央銀行雖然以類似貼現(xiàn)、貸款方式向金融機構融通資金，但中央銀行再融資不是私法關系，而是公法關系，屬于一種行政合同。依雙方當事人的地位不同，行政合同可以分為對等行政合同和隸屬行政合同：前者是指地位平等的當事人之間締結的行政合同，主要是由不具有隸屬關系的行政主體之間簽訂的合同，在例外情況下，非行政主體之間亦有可能締結；后者是指處于隸屬關系的行政主體與其所屬部門或人員或者相對人之間簽訂的行政合同[4]，中央銀行再融資屬于后者。隸屬行政合同中當事人地位不平等，行政主體單方意志較強，但是具體程度因具體行政合同有所差異。行政主體單方意志最強的行政合同近乎于依申請行政處分。二者的區(qū)別是：(1)依申請行政處分表現(xiàn)為相對人先作出要求行政主體為某種處分的意思表示，行政主體作出反應性意思表示，行政合同則不存在此種嚴格的意思表示順序。(2)在依申請行政處分中，相對人意思表示具有發(fā)動行政處分的作用，行政主體作出的意思表示能夠單方產(chǎn)生法律效力；在行政合同中，相對人與行政主體的意思表示具有“同值性”，不達成合意則無法產(chǎn)生法律效力。二者的共性是相對人的意思表示是行政行為的構成要件，但是被嚴格地限縮。作為相對方的金融機構在中央銀行再融資中意思自治受到嚴格限制，甚至只有接受或不接受的自由。

中央銀行作為行政合同一方當事人對再融資的對象、規(guī)模、期限、可接受擔保物或票據(jù)、利率或貼現(xiàn)率乃至資金用途等予以限制，充分體現(xiàn)中央銀行的單方意志。同時，中央銀行確定再融資合同的相關限制性條件不是任意的，應以權力行使為目標、以經(jīng)濟金融形勢為依據(jù)，所以中央銀行再融資的法律屬性是中央銀行單方意志較強的行政合同。

二、中央銀行再融資多元功能及其操作

(一)基于金融穩(wěn)定功能的中央銀行再融資

金融穩(wěn)定再融資的啟動標準存有流動性標準、系統(tǒng)性危機標準及二者兼具的雙危機標準的爭議。即使中央銀行決定啟動金融穩(wěn)定再融資，仍然存在融資方式的爭議，即采用信用貸款、擔保貸款還是再貼現(xiàn)方式。采取擔保貸款或再貼現(xiàn)方式進行中央銀行再融資，雖然可以測試問題金融機構清償力，減少道德風險，以及最終變賣擔保品彌補再融資的損失，但是緩不濟急。信用貸款亦是選項。各國立法對此并不一致。例如，《日本銀行法》沒有要求接受金融穩(wěn)定再融資的金融機構提交擔保，《韓國銀行法》則明確要求受援助金融機構應當提供貨幣政策委員會暫時確認的適格擔保品。2009年，美國雷曼兄弟破產(chǎn)，美聯(lián)儲拒絕予以再融資援助，理由是雷曼兄弟無法提供足夠的適格擔保品。[6]

此外，金融穩(wěn)定再融資還涉及再貸款利率或再貼現(xiàn)率，即再融資實行懲罰利率、市場利率抑或優(yōu)惠利率。懲罰利率強調(diào)金融穩(wěn)定再融資的“最后手段”，即問題金融機構應當先求助于市場，只有迫不得已始能向中央銀行申請再融資，而且懲罰利率符合市場資源配置功能，有利于減少再融資的損失，以及督促問題金融機構在危機結束后盡快歸還再融資。例如，美聯(lián)儲可通過貼現(xiàn)窗口向財務狀況不好的金融機構提供高于基準利率0.5%的次要信貸(secondary credit loan)[注]按駱駝評級(CAMEL)標準，財務狀況不好的金融機構是指被評為四、五級的。參見[美]迪恩·克羅紹：《貨幣銀行學：銀行系統(tǒng)的原理和貨幣政策對現(xiàn)實的影響》，呂隨啟譯，中國市場出版社2008年版，第402頁。，而且再融資資金不得用于銀行的資產(chǎn)擴張。但是，懲罰利率沒有考慮問題金融機構的承受能力和援助目的，會因傳遞金融機構失敗信號而加速擠兌等系統(tǒng)性風險的擴大，甚至問題金融機構會基于道德風險而孤注一擲。

(二)基于流動性供給功能的中央銀行再融資

中央銀行再融資不僅為處于緊急狀態(tài)的金融機構提供援助，還可以滿足金融機構的日拆性或季節(jié)性流動性需求。一家金融機構在當天結算點前若無法償還透支款項而形成隔夜透支，中央銀行可能處以罰息，或者以短期再融資方式克服短期流動性問題，后者可避免煩瑣手續(xù)對金融機構的額外負擔，更為有效、簡便。[7]例如，歐洲中央銀行的邊際融資便利(marginal lending facility)，即用于滿足交易方暫時的流動性需求，期限是一夜，邊際融資利率構成歐洲隔夜貨幣市場利率的上限。銀行可以通過邊際融資便利向歐洲中央銀行無上限地借款，但是應當提供達到歐洲中央銀行設定信譽度標準的資產(chǎn)作為擔保。[8]又如，美聯(lián)儲通過貼現(xiàn)窗口向運營良好的銀行提供一級信貸(primary credit loan)。所謂運營良好的銀行通常是指被監(jiān)管評級屬于安全和穩(wěn)健、具有充足資本的銀行。[注]指駱駝評級(CAMEL)標準為一、二、三級的銀行。參見[美]迪恩·克羅紹：《貨幣銀行學：銀行系統(tǒng)的原理和貨幣政策對現(xiàn)實的影響》，呂隨啟譯，中國市場出版社2008年版，第402頁。銀行可以將一級信貸資金用于任何目的，例如流動性暫時短缺。因為一級信貸利率高于基準貸款利率1%，銀行可以從聯(lián)邦基金市場或其他渠道借入成本更低的資金，及時補充資金來源。美聯(lián)儲還向以農(nóng)業(yè)或旅游業(yè)為主的地區(qū)的小規(guī)模存款類機構提供季節(jié)信貸(seasonal credit loan)，以滿足季節(jié)性需求，減少銀行持有超額現(xiàn)金或籌集季節(jié)性流動資金的成本。[9]

(三)基于政策性金融功能的中央銀行再融資

中央銀行再融資是政策性資金的源頭之一，中央銀行以再融資的方式將資金借貸給政策性金融機構，或者借貸給商業(yè)性金融機構但明確資金使用用途。政策性再融資功能實現(xiàn)的方法主要包括：(1)確定中央銀行再融資的對象，引導資金流向；(2)針對信貸用途，予以差別再融資利率；(3)設定信用條件、再融資擔保資產(chǎn)或再貼現(xiàn)票據(jù)，給予再融資支持或限制。政策性再融資一般適用優(yōu)惠利率，而且主要采取信用貸款方式，從而減少一國政策性金融調(diào)控的成本，但是存在高風險，往往會造成中央銀行再融資的不良資產(chǎn)，而且混淆中央銀行與財政的角色關系。因此，倘若中央銀行獨立性較強，往往不會進行政策性金融功能的再融資，而是由財政支持的政策性金融體制承擔相應的責任。

(四)基于貨幣政策功能的中央銀行再融資

中央銀行再融資所投放的基礎貨幣，形成金融機構發(fā)放貸款的初始資金或原始貸款的來源，可以擴大貨幣供應量。

中央銀行再融資發(fā)揮貨幣政策功能的方法包括再融資利率、條件調(diào)整，以及告示效應：(1)再融資利率屬于中央銀行基準利率之一，再融資利率的調(diào)整可以引導金融機構的行為，所以中央銀行再融資是貨幣政策工具。中央銀行提高再融資利率將抬高金融機構的借款成本，金融機構將壓縮再融資借款以應對，以致基礎貨幣投放降低，準備金若是不足，金融機構甚至須收縮對外貸款規(guī)模，從而減少貨幣供應量，銀根緊縮，市場利率上升，社會貨幣需求下降；中央銀行降低再融資利率，作用方向發(fā)生變化，效果相反。當貨幣市場基準利率成為貨幣調(diào)控權的目標利率時，利率走廊引導貨幣市場利率形成和變化，是貨幣政策調(diào)控的一種方法。(2)再融資條件的嚴格或放松亦產(chǎn)生與提高或降低再貸款利率相同的效果，可以稱之為準再貸款利率調(diào)整，但是調(diào)整不能過于頻繁，操作局限性較為明顯。(3)中央銀行再融資還具有較強的告示效應。再融資利率變動向社會公眾明確宣告中央銀行的政策導向，即提高再貸款利率表明中央銀行擬采取緊縮性貨幣政策，降低再貸款利率表明中央銀行擬采取擴張性貨幣政策，此項判斷導致公眾預期成本或收益的變化，影響消費和投資行為。

中央銀行再融資發(fā)揮貨幣政策功能存有較大缺陷：(1)金融機構享有接受或不接受再融資的基本自由，金融機構若是選擇其他途徑籌資而不依賴再融資，貨幣政策功能就難以發(fā)揮。中央銀行再融資屬于被動式工具。[10](2)再融資的調(diào)控效果有限。在經(jīng)濟繁榮時期，金融機構的盈利水平較高，即使提高再融資利率也未必能夠抑制金融機構的再融資需求；在經(jīng)濟蕭條時期，金融機構的盈利水平較低，即使降低再融資利率也未必能刺激金融機構的再融資需求。(3)再融資利率不能經(jīng)常調(diào)整，更不能逆向調(diào)控，否則金融機構無所適從，難以正確地判斷經(jīng)濟金融走勢。美聯(lián)儲因此謹慎使用貨幣政策再融資，相關融資規(guī)模只占資產(chǎn)總額的0.1%，貨幣政策效果較為有限。[11]

因為故對任意ε>0,存在Nk,使得當n>Nk時, ρ(An(xk),ak)<ε,即1-an(xk)?ak> <ε,從而an(xk)?ak> 1-ε。取N=max{N1,…,Nr},則對任意ε>0,存在N,當n>N時,ε,從而an(xk)?akε,即1-an(xk)?ak

三、我國中央銀行再融資的法制變遷

(一)1995年之前我國中央銀行再融資法制

在大一統(tǒng)金融體制下，中國人民銀行身兼中央銀行和商業(yè)銀行兩職，所從事貸款等具體銀行業(yè)務不能被稱為再貸款。1977年中國人民銀行、財政部分設，1979年國有專業(yè)銀行組建，1983年《國務院關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》印發(fā)，我國二元銀行體系初步建立。[12]依據(jù)決定，1984年中國人民銀行印發(fā)《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的若干具體問題的暫行規(guī)定》([84]銀發(fā)字第31號)，明確規(guī)定，“專業(yè)銀行計劃內(nèi)所需資金，首先用自有資金和吸收的存款(減去按規(guī)定存入人民銀行的部分)。不足部分，由人民銀行分支機構按核定的計劃貸給”。1986年《銀行管理暫行條例》第38條規(guī)定“中國人民銀行分支機構在上級銀行批準的計劃內(nèi)，根據(jù)信貸政策、信貸計劃向?qū)I(yè)銀行發(fā)放貸款”，第44條規(guī)定“中國人民銀行同專業(yè)銀行之間的存款 、貸款利率，由中國人民銀行總行規(guī)定，并根據(jù)放松、收縮銀根的需要進行調(diào)整”。

1986年《中國人民銀行再貼現(xiàn)試行辦法》頒布，1987年《中國人民銀行對專業(yè)銀行貸款管理暫行辦法》印發(fā)，第2條明確再融資法律性質(zhì)，第4條規(guī)定再融資對象，第5條規(guī)定申請再融資的法定條件，第6條規(guī)定再融資的法定類型。1993年《國務院關于金融體制改革的決定》明確中央銀行貸款、再貼現(xiàn)利率、中央銀行存貸款利率為貨幣政策工具，同時組建國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口信貸銀行等政策性銀行的資金來源都不包括中國人民銀行貸款。[注]依據(jù)1993年《國務院關于金融體制改革的決定》，國家開發(fā)銀行的資金來源主要是，“(1)財政部撥付的資本金和重點建設基金；(2)國家開發(fā)銀行對社會發(fā)行的國家擔保債券和對金融機構發(fā)行的金融債券，其發(fā)債額度由國家計委和人民銀行確定；(3)中國人民建設銀行吸收存款的一部分”。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源主要是，“(1)對金融機構發(fā)行的金融債券；(2)財政支農(nóng)資金；(3)使用農(nóng)業(yè)政策性貸款企業(yè)的存款”。中國進出口信貸銀行的資金來源主要是財政專項資金和對金融機構發(fā)行的金融債券等。但是，1994年《國務院關于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》的附件《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行組建方案》又規(guī)定，向中國人民銀行申請再貸款為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源之一。同年，《中國人民銀行對金融機構貸款管理暫行辦法》印發(fā)，第3條規(guī)定中國人民銀行再融資的法律性質(zhì)，第8條規(guī)定信用貸款和再貼現(xiàn)為中國人民銀行再融資的兩種方式，第20條規(guī)定中國人民銀行再融資利率的確定規(guī)則。[注]1993年《中國人民銀行對金融機構貸款管理暫行辦法》第3條規(guī)定，“人民銀行總行根據(jù)貨幣政策目標和經(jīng)濟、金融形勢，決定對金融機構貸款的總量和結構，合理分配和靈活調(diào)度資金，以保持貨幣基本穩(wěn)定，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的發(fā)展”；第8條規(guī)定，“人民銀行對金融機構貸款根據(jù)貸款方式的不同，劃分為信用貸款和再貼現(xiàn)兩種。(一)信用貸款。是指人民銀行根據(jù)金融機構資金頭寸情況，以其信用為保證發(fā)放的貸款。(二)再貼現(xiàn)。是指金融機構以其持有的、未到期的貼現(xiàn)票據(jù)向人民銀行辦理貼現(xiàn)，取得資金”；第20條規(guī)定，“人民銀行對金融機構的貸款根據(jù)貸款的不同種類和期限，按不同的利率檔次計收利息，再貼現(xiàn)利率按同檔利率下浮5%”。

1994年《中國人民銀行信貸資金管理暫行辦法》印發(fā)。第8條規(guī)定，“人民銀行對貨幣信貸總量的控制，要由信貸規(guī)模管理為主的直接控制逐步轉向運用社會信用規(guī)劃、再貸款、再貼現(xiàn)、公開市場操作、準備金率、基準利率、比例管理等手段的間接控制”。第11條規(guī)定，“人民銀行要減少信用貸款，增加再貼現(xiàn)和抵押貸款，發(fā)展以國債、外匯為操作對象的公開市場業(yè)務，逐步提高通過貨幣市場吞吐基礎貨幣的比重”。第25條規(guī)定，“商業(yè)銀行在堅持組織存款、加強系統(tǒng)內(nèi)資金調(diào)度和市場融資的前提下，資金仍然不足，方可向人民銀行申請借款和再貼現(xiàn)”。第32條規(guī)定，“政策性銀行的資金來源主要包括財政撥給的資本金及專項資金，向社會發(fā)行的國家擔保債券和向金融機構發(fā)行的金融債券，從原專業(yè)銀行劃出的政策性貸款所占用的人民銀行貸款”[注]1994年《中國人民銀行信貸資金管理暫行辦法》第34、35條特別指出，中國人民銀行對國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行不提供資金；第36條規(guī)定，對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行因季節(jié)性等原因出現(xiàn)先支后收的臨時性資金需要，人民銀行可視情況對其總行發(fā)放少量短期貸款予以支持。。第38條規(guī)定，“非銀行金融機構發(fā)生頭寸困難時，可以向人民銀行申請頭寸借款或再貼現(xiàn)”。第57條規(guī)定，“人民銀行信貸資金運用主要包括：(1)對金融機構貸款；(2)對金融機構再貼現(xiàn)；(3)在公開市場上買賣國債和外匯；(4)金銀外匯占款”。第58條規(guī)定，“人民銀行只對通過下列途徑仍未獲得足夠資金的金融機構發(fā)放貸款：一、系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑；二、市場融通；三、再貼現(xiàn)”。第60條規(guī)定，“人民銀行總行對商業(yè)銀行總行和全國性其他金融機構辦理信用放款、“回購”貸款、抵押貸款和再貼現(xiàn)；對具有法人資格的全國性融資中介機構辦理再貼現(xiàn)和抵押貸款業(yè)務；通過公開市場操作窗口買賣國債和外匯”。概言之，《中國人民銀行信貸資金管理暫行辦法》限定再融資功能為流動性供給、貨幣政策，主張限制信用再貸款，發(fā)展擔保再貸款、再貼現(xiàn)。

依據(jù)《中國人民銀行信貸資金管理暫行辦法》，同年中國人民銀行印發(fā)《再貼現(xiàn)辦法》，其中第6條規(guī)定，“再貼現(xiàn)利率按現(xiàn)有同檔次信用貸款利率下浮5%執(zhí)行”，同時再貼現(xiàn)票據(jù)到期后，中國人民銀行仍然從貼現(xiàn)銀行的存款賬戶內(nèi)收取票款。經(jīng)國務院批準，中國人民銀行在1994年專門安排100億元再貼現(xiàn)資金，用于煤炭、電力、冶金、化工、鐵道等行業(yè)以及棉花、煙葉、生豬、食糖等農(nóng)副產(chǎn)品已貼現(xiàn)票據(jù)的再貼現(xiàn)，凸顯再融資的政策性金融功能。

(二)1995年之后我國中央銀行再融資法制

1.《中國人民銀行法》的相關規(guī)定

1995年《中國人民銀行法》第22條第1款第3、4項將再貸款、再貼現(xiàn)列為貨幣調(diào)控權的工具，此外第27條規(guī)定，“中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策的需要，可以決定對商業(yè)銀行貸款的數(shù)額、期限、利率和方式，但貸款的期限不得超過一年”；第29條第1款以但書條款的方式規(guī)定，國務院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構提供貸款。概言之，第22條第1款第3、4項、第27條確定具有貨幣政策功能的再融資；第29條第1款的再貸款功能不明確，但是決定權在國務院，對象為非銀行金融機構。2003年《中國人民銀行法》修改，相關條文除序號調(diào)整及“金融機構”改為“銀行業(yè)金融機構”外，新設第32條中提出“中國人民銀行特種貸款”[注]2003年修訂的《中國人民銀行法》第32條第2款指出，“前款所稱中國人民銀行特種貸款，是指國務院決定的由中國人民銀行向金融機構發(fā)放的用于特定目的的貸款”。。第32條的中國人民銀行特種貸款與修改后第30條第1款的再貸款都由國務院決定，但是貸款對象為金融機構而不是非銀行金融機構，以特定目的為用途限制。

2.中國人民銀行再貼現(xiàn)的規(guī)范性文件

1997年3月，《中國人民銀行對國有獨資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務暫行辦法》印發(fā)。5月中國人民銀行又印發(fā)《商業(yè)匯票承兌、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)管理暫行辦法》。第2條第4款再貼現(xiàn)定義條款明確指出再貼現(xiàn)“是中央銀行的一種貨幣政策工具”；第6條第1款規(guī)定，“再貼現(xiàn)利率由中國人民銀行制定、發(fā)布與調(diào)整”。《商業(yè)匯票承兌、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)管理暫行辦法》第四章再貼現(xiàn)對再貼現(xiàn)對象、再貼現(xiàn)操作、再貼現(xiàn)政策因素等予以細化規(guī)定。概言之，再貼現(xiàn)雖被定位為貨幣政策工具，然則被強調(diào)的是再貼現(xiàn)的政策性金融功能。

1999年《中國人民銀行關于改進和完善再貼現(xiàn)業(yè)務管理的通知》(銀發(fā)[1999]320號)明確提出，“把推廣使用商業(yè)匯票作為現(xiàn)階段改善金融服務的重要政策措施”，“人民銀行各分行、營業(yè)管理部要通過再貼現(xiàn)適當增加基礎貨幣投放，合理引導信貸資金流向，支持商業(yè)銀行擴大票據(jù)業(yè)務，發(fā)展票據(jù)市場”。通知還強調(diào)適應金融宏觀調(diào)控的需要，適當擴大再貼現(xiàn)的對象和范圍[注]1999年《中國人民銀行關于改進和完善再貼現(xiàn)業(yè)務管理的通知》規(guī)定，“適應金融宏觀調(diào)控的需要，適當擴大再貼現(xiàn)的對象和范圍: 一是對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的各類所有制企業(yè)以真實的商品、勞務交易為基礎簽發(fā)的商業(yè)匯票，經(jīng)金融機構貼現(xiàn)后，各分行、營業(yè)管理部可按規(guī)定條件辦理再貼現(xiàn)。二是把再貼現(xiàn)作為緩解部分中小金融機構短期流動性不足的一項政策措施。人民銀行各分行、營業(yè)管理部在防范票據(jù)風險和規(guī)范業(yè)務操作的前提下，可選擇一些資信情況良好、具有相應票據(jù)業(yè)務基礎的城鄉(xiāng)信用社和企業(yè)集團財務公司，對其已貼現(xiàn)的銀行承兌匯票適當給予再貼現(xiàn)。鑒于上述金融機構沒有匯票專用章，其作貼現(xiàn)背書時，可使用單位公章或財務專用章。三是對資信情況良好、產(chǎn)供銷關系比較穩(wěn)定的企業(yè)簽發(fā)的商業(yè)承兌匯票，商業(yè)銀行貼現(xiàn)后，可向人民銀行申請再貼現(xiàn)。四是對人民銀行各分行、營業(yè)管理部辦理的再貼現(xiàn)不再實行總量比例和投向比例控制?！保瑢θ嗣胥y行各分行、營業(yè)管理部辦理的再貼現(xiàn)不再實行總量比例和投向比例控制。此外，通知對商業(yè)銀行省級分行持有的貼現(xiàn)和轉貼現(xiàn)票據(jù)規(guī)定可辦理回購。[注]1999年《中國人民銀行關于改進和完善再貼現(xiàn)業(yè)務管理的通知》規(guī)定，“辦理回購的，票據(jù)不作背書，且票據(jù)權利人仍為原貼現(xiàn)或轉貼現(xiàn)銀行。票據(jù)回購的業(yè)務審查按照現(xiàn)行的再貼現(xiàn)管理規(guī)定執(zhí)行。該項業(yè)務僅限于人民銀行各分行、營業(yè)管理部和省會城市中心支行、副省級城市中心支行辦理?！?/p>

2008年，《中國人民銀行關于完善再貼現(xiàn)業(yè)務管理支持擴大“三農(nóng)”和中小企業(yè)融資的通知》(銀發(fā)[2008]385號)印發(fā)，強調(diào)再貼現(xiàn)引導票據(jù)融資業(yè)務發(fā)展的職能，其中再貼現(xiàn)對象適當擴大至城鄉(xiāng)信用社、存款類外資金融機構法人、存款類新型農(nóng)村金融機構，以及具有票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務資格的企業(yè)集團財務公司等非銀行金融機構，強調(diào)通過再貼現(xiàn)促進擴大涉農(nóng)行業(yè)和中小企業(yè)融資，明確可以采取買斷和質(zhì)押回購兩種方式辦理再貼現(xiàn)業(yè)務。[注]《中國人民銀行關于完善再貼現(xiàn)業(yè)務管理支持擴大“三農(nóng)”和中小企業(yè)融資的通知》規(guī)定，“各分支機構要在業(yè)務審查和操作環(huán)節(jié)，通過票據(jù)選擇明確再貼現(xiàn)支持的重點，合理引導資金流向和信貸投向，促進擴大涉農(nóng)行業(yè)和中小企業(yè)融資?，F(xiàn)階段，各分支機構要對下列已貼現(xiàn)票據(jù)優(yōu)先辦理再貼現(xiàn)：商業(yè)承兌匯票；農(nóng)副產(chǎn)品收購、儲運、加工、銷售環(huán)節(jié)的票據(jù)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)簽發(fā)、收受的票據(jù)；縣域企業(yè)簽發(fā)、收受的票據(jù)；縣域金融機構和中小金融機構法人承兌、持有的票據(jù)?！?/p>

3.中國人民銀行再貸款的規(guī)范性文件

1999年《中國人民銀行分行短期再貸款管理暫行辦法》印發(fā)，第1條開宗明義，“為保證貨幣政策調(diào)控權集中于中國人民銀行總行，加強對中國人民銀行分行短期再貸款的管理，依據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》，制定本辦法”；第2條將中國人民銀行分行短期再貸款限制為中國人民銀行分行為解決轄區(qū)內(nèi)商業(yè)銀行的資金頭寸不足而對其發(fā)放的期限不超過3個月的貸款；第6條規(guī)定，“短期再貸款劃分為信用貸款和質(zhì)押貸款”。

1999年《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》印發(fā)，第2、3條規(guī)定緊急貸款是指中國人民銀行為幫助發(fā)生支付危機的城市商業(yè)銀行、城市信用合作社和農(nóng)村信用合作社緩解支付壓力、恢復信譽，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性或區(qū)域性金融風險而發(fā)放的人民幣貸款，但是第21條亦規(guī)定對上述金融機構以外的商業(yè)銀行及其他非銀行金融機構，經(jīng)中國人民銀行總行批準，可以發(fā)放緊急貸款。依據(jù)第5、6條關于貸款條件的規(guī)定，緊急貸款為最后手段。[注]依據(jù)1999年《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》，金融機構應優(yōu)先訴之于：(1)在中國人民銀行開戶行設立“準備金存款”賬戶，且經(jīng)批準已全額或部分動用法定準備金；(2)當?shù)卣坝嘘P部門對處置借款人的支付風險高度重視，并已采取增加其資金來源以及其他切實有效的救助措施；(3)借款人已采取了清收債權、組織存款、系統(tǒng)內(nèi)調(diào)度資金、同業(yè)拆借、資產(chǎn)變現(xiàn)等自救措施，自救態(tài)度積極、措施得力；(4)當?shù)卣徒M建單位或股東制定的救助方案已經(jīng)中國人民銀行總行或分行批準，并承諾在規(guī)定時限內(nèi)實行增資擴股，逐步減少經(jīng)營虧損，改善其資信情況，查處違規(guī)、違紀行為和違法案件，追究有關當事人的經(jīng)濟、行政或刑事責任；(5)城市商業(yè)銀行原股東欠繳的股本已補足，資本充足率低于規(guī)定比例的，已開始實施增資擴股。除此之外，第5條第5項還規(guī)定申請緊急貸款須依據(jù)《擔保法》提供擔保，第7條還規(guī)定緊急貸款僅限用于兌付自然人存款的本金和合法利息，并優(yōu)先用于兌付小額儲蓄存款。概言之，中國人民銀行緊急貸款是再融資的金融穩(wěn)定功能實現(xiàn)。同年，中國人民銀行下發(fā)若干以保支付為目的的再貸款，例如《中國人民銀行關于增加再貸款用于海南信托投資公司支付的通知》(銀貨政[1999]61號)、《中國人民銀行關于在接收農(nóng)村合作基金會資產(chǎn)過程中對發(fā)生支付困難的農(nóng)村信用社適當發(fā)放再貸款的通知》(銀發(fā)[1999]184號)[注]1999年《中國人民銀行關于在接收農(nóng)村合作基金會資產(chǎn)過程中對發(fā)生支付困難的農(nóng)村信用社適當發(fā)放再貸款的通知》是為支持四川省清理整頓農(nóng)村合作基金會工作，緩解部分農(nóng)村信用社因接收農(nóng)村合作基金會資產(chǎn)而出現(xiàn)的支付困難。通知還規(guī)定，對發(fā)生支付困難的農(nóng)村信用社發(fā)放再貸款，要堅持資能抵債的原則；對資不抵債以及其他高風險信用社的再貸款，要采取擔保貸款的方式，以有效資產(chǎn)作抵押或以有價證券等權利憑證作質(zhì)押，并依法建立完備的貸款擔保手續(xù)。、《中國人民銀行關于對黑龍江國投清算組發(fā)放專項再貸款用于兌付個人債務有關問題的通知》(銀辦發(fā)[1999]164號)[注]1999年《中國人民銀行關于對黑龍江國投清算組發(fā)放專項再貸款用于兌付個人債務有關問題的通知》要求，該筆再貸款必須以全額擔保方式發(fā)放，擔保以黑龍江國投有效資產(chǎn)作抵押和以黑龍江省政府承諾還款的方式進行。、《中國人民銀行關于對黑龍江國投清算組發(fā)放再貸款有關問題的補充通知》(銀辦發(fā)[1999]194號)[注]1999年《中國人民銀行關于對黑龍江國投清算組發(fā)放再貸款有關問題的補充通知》指出，該筆再貸款總額14.4億元，需要辦理有效資產(chǎn)評估抵押，不足部分還要由財政部承諾扣款后方可發(fā)放，但考慮到黑龍江國投目前面臨的支付危機，可先發(fā)放6.4億元再貸款，另外8億元再貸款待上述手續(xù)辦完后再發(fā)放。該筆專項再貸款的使用期限為3年，對有效資產(chǎn)抵押部分以外的再貸款，由黑龍江省政府承諾每年歸還三分之一，也可提前歸還部分或全部貸款。對以有效資產(chǎn)作抵押的再貸款，由清算組在此期間內(nèi)處置有效資產(chǎn)后歸還。專項再貸款利率按現(xiàn)行中國人民銀行規(guī)定的一年期存款利率2.25%執(zhí)行。、《中國人民銀行關于用再貸款解決吉林國投湖北證券營業(yè)部債券兌付有關問題的通知》(銀辦發(fā)[1999]223號)[注]1999年《中國人民銀行關于用再貸款解決吉林國投湖北證券營業(yè)部債券兌付有關問題的通知》指出，該項再貸款列入吉林省政府處置地方金融機構風險“一攬子”方案向中央借款額度內(nèi)?？紤]到吉林國投湖北證券營業(yè)部債券兌付事態(tài)緊急，在“一攬子”方案實施前，先行安排1.3億元再貸款用于其債券兌付，并采取吉林省政府承諾還款的方式發(fā)放。該項再貸款由長春市商業(yè)銀行承貸，實行專戶管理、?？顚Ｓ?，長春市商業(yè)銀行對該項再貸款無支配權。再貸款的使用期限為3年，年利率的2.25%，實行按季結息。、《中國人民銀行關于用再貸款解決廣西壯族生活區(qū)農(nóng)村合作基金會兌付有關問題的通知》(銀辦發(fā)[1999]214號)[注]1999年《中國人民銀行關于用再貸款解決廣西壯族生活區(qū)農(nóng)村合作基金會兌付有關問題的通知》指出，該筆再貸款根據(jù)國務院對廣西壯族自治區(qū)人民政府《關于申請專項借款用于解決廣西農(nóng)村合作基金會兌付資金缺口的緊急請示》(桂政報[1999]91號)批示，采用由南寧市商業(yè)銀行向廣西壯族自治區(qū)政府融資的方式，實行專戶管理、專款專用。南寧市商業(yè)銀行設立表外臨時賬戶，記載該項再貸款的運用情況，但對再貸款無支配權，也不體現(xiàn)營業(yè)收入。再貸款的發(fā)放必須是在政府所在地的人民銀行中心支行或營業(yè)管理部與承貸的南寧市商業(yè)銀行簽訂貸款合同并與地方政府簽訂借款協(xié)議后方可進行。再貸款的使用期限為6年，再貸款年利率為2.25%。、《中國人民銀行關于用再貸款解決山東省農(nóng)村合作基金會兌付有關問題的通知》(銀辦發(fā)[1999]213號)[注]1999年《中國人民銀行關于用再貸款解決山東省農(nóng)村合作基金會兌付有關問題的通知》指出，該再貸款根據(jù)國務院對山東省人民政府《關于清理整頓農(nóng)村合作基金會申請再貸款的請示》(魯政發(fā)[1999]97號)的批示，采用由濟南市商業(yè)銀行向山東省政府融資的方式，實行專戶管理、?？顚Ｓ?。濟南市商業(yè)銀行設立表外臨時賬戶，記載該項再貸款的運作情況，但對再貸款無支配權，也不體現(xiàn)營業(yè)收入。再貸款的發(fā)放必須是在政府所在地的人民銀行中心支行或營業(yè)管理部與承貸的濟南市商業(yè)銀行簽訂貸款合同并與地方政府簽訂借款協(xié)議后方可進行。再貸款的使用期限為5年，再貸款年利率為2.25%。、《中國人民銀行關于對中國建設銀行申請無息再貸款托管北海城市信用社的批復》(銀復[1999]7號)[注]1999年《中國人民銀行關于對中國建設銀行申請無息再貸款托管北海城市信用社的批復》指出，中國人民銀行同意發(fā)放中國建設銀行再貸款24 585萬元，用于托管北海城市信用社后，兌付儲戶的存款本金和利息，該筆再貸款按照現(xiàn)行利率水平計付利息。等。概言之，這些再貸款發(fā)放不是嚴格意義上以預防系統(tǒng)性風險為目的，有些再貸款發(fā)放說明依據(jù)國務院有關批示；有些則缺乏再貸款依據(jù)，不符合《中國人民銀行法》第30條第1款、第32條的“國務院決定”的要求。

2004年《中國人民銀行關于專項檢查風險處置類再貸款的通知》(銀發(fā)[2004]103號)印發(fā)，明確提出經(jīng)中國人民銀行和中國銀監(jiān)會研究并報國務院批準，對尚未完成整頓、清算任務的16家高風險金融機構完成市場退出，提供占用風險處置類再貸款。顯然，中國人民銀行意識到上述再貸款與緊急貸款的不同，以風險處置類再貸款予以命名。同年《中國人民銀行辦公廳關于金融穩(wěn)定再貸款管理職責分工的通知》(銀辦發(fā)[2004]254號)又提出金融穩(wěn)定再貸款概念，即以維護金融穩(wěn)定為目的，經(jīng)國務院批準，中國人民銀行發(fā)放的用于防范和處置金融風險的再貸款。金融穩(wěn)定再貸款主要包括：(1)地方政府向中央專項借款；(2)用于救助高風險金融機構的緊急貸款；(3)用于退市金融機構個人債務和境外債務兌付等其他風險處置類再貸款；(4)用于兌付人民銀行自辦金融機構個人債務的再貸款；(5)“再貸款考核月報表”中列入“其他再貸款”項下的各類再貸款。其中，對于(1)類再貸款，須地方政府提出向中央專項借款的申請(含展期)，經(jīng)中國人民銀行總行專題請示國務院予以批準，再由分支行與省級政府簽訂借款協(xié)議，與承貸的商業(yè)銀行簽訂借款合同；對于(2)、(4)類再貸款，經(jīng)由中國人民銀行分支行受理緊急貸款申請(含展期)并以銀行發(fā)文形式專題請示總行批準，再由分支行貨幣信貸處與借款人簽訂借款合同，與擔保人簽訂擔保合同；對于(3)類再貸款，由中國人民銀行總行受理用于退市金融機構個人債務兌付等其他風險處置類再貸款的申請(含展期)，經(jīng)由中國人民銀行專題請示國務院予以批準，由總行與承貸人或授權分支行貨幣信貸處與承貸人簽訂借款合同。

2004年中國人民銀行、財政部、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》，規(guī)定人民銀行用再貸款墊付收購個人債權、客戶證券交易結算資金中的中央政府負責的資金，以及支持地方政府資金，并且規(guī)定再貸款的償還方式和損失核銷。[注]2004年中國人民銀行、財政部、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》規(guī)定，收購個人儲蓄存款和客戶證券交易結算資金的款項全部由中央政府負責；收購其他個人債權的資金由中央政府負責90%，其余10%由金融機構總部、分支機構、營業(yè)網(wǎng)點所在地省級政府分別負責籌集。中央政府負責籌集的收購資金在存款保險制度及證券投資者補償機制建立之前，由人民銀行用再貸款墊付，承貸主體由人民銀行與監(jiān)管部門協(xié)商確定。人民銀行墊付再貸款后由監(jiān)管部門行使此債權的受讓權，債權由金融機構的清算財產(chǎn)償還，不足部分由今后建立的存款保險和證券投資者補償基金償還。再貸款的損失由人民銀行和財政部提出處理意見，報國務院批準執(zhí)行。地方政府負責籌集10%的收購資金，如地方財力確有困難，可向人民銀行申請再貸款解決，借款程序參照中國人民銀行、財政部《關于印發(fā)〈地方政府向中央專項借款管理規(guī)定〉的通知》(銀發(fā)[2000]148號)執(zhí)行。如果地方政府不能按期如數(shù)償還借款，由中央財政從地方的轉移支付資金或稅收返還中扣回欠款。2007年《中國人民銀行辦公廳關于加強市場退出金融機構再貸款管理工作的通知》(銀辦發(fā)[2007]180號)印發(fā)，主要針對各地停業(yè)整頓城市信用社等被處置金融機構的市場退出，明確規(guī)定市場退出金融機構清算分配的再貸款受償現(xiàn)金要專項用于償還所對應的再貸款。筆者認為，緊急貸款乃是再融資的金融穩(wěn)定功能的實現(xiàn)，風險處置類再貸款或市場退出金融機構再貸款則是“最后貸款人”職能的泛化，部分應當納入政策性金融貸款范疇。

1999年《中國人民銀行對農(nóng)村信用合作社貸款管理暫行辦法》印發(fā)。第2條指出，中國人民銀行對農(nóng)村信用合作社貸款，系指中國人民銀行為解決農(nóng)村信用合作社的資金頭寸不足及其增加農(nóng)業(yè)貸款的合理資金需要，而對其發(fā)放的貸款；第6條按貸款用途，將再貸款劃分為頭寸再貸款和季節(jié)性再貸款[注]1999年《中國人民銀行對農(nóng)村信用合作社貸款管理暫行辦法》第6條第2、3款規(guī)定，“‘頭寸再貸款’，系指為解決農(nóng)村信用社支付清算的臨時頭寸不足而對其發(fā)放的貸款?！竟?jié)性再貸款’，系指為解決農(nóng)村信用社增加農(nóng)業(yè)貸款的合理資金需要而對其發(fā)放的貸款。”;第7條按貸款方式，將再貸款劃分為信用貸款和質(zhì)押貸款[注]1999年《中國人民銀行對農(nóng)村信用合作社貸款管理暫行辦法》第7條第2、3款規(guī)定，“‘信用貸款’，系指以農(nóng)村信用社的信譽而對其發(fā)放的貸款。‘質(zhì)押貸款’，系指以信用社持有的國債、金融債券、中國人民銀行特種存款憑證和銀行承兌匯票等有價證券作質(zhì)押而對其發(fā)放的貸款?！?。2001年《中國人民銀行對農(nóng)村信用合作社貸款管理辦法》印發(fā)。第2條明確中國人民銀行對農(nóng)村信用合作社貸款是為解決農(nóng)村信用合作社發(fā)放農(nóng)戶貸款的合理資金需要而對其發(fā)放的貸款；第15條進一步明確再貸款應集中用于借款人發(fā)放農(nóng)戶貸款，重點解決農(nóng)民從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以及農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、儲運和農(nóng)村消費信貸等方面的合理資金需求以及發(fā)生票據(jù)清算臨時頭寸不足；此外，第30條還明確該辦法規(guī)定的再貸款不包括對農(nóng)村信用社發(fā)放的緊急貸款；第11條規(guī)定，貸款方式仍然是信用貸款和質(zhì)押貸款，但是可作為質(zhì)押貸款權利憑證的有價證券包括所有商業(yè)匯票而不限于原《中國人民銀行對農(nóng)村信用合作社貸款管理暫行辦法》第7條第3款中的銀行承兌匯票。該辦法實施一年后，《中國人民銀行關于修訂〈中國人民銀行對農(nóng)村信用合作社貸款管理辦法〉的通知》(銀發(fā)[2002]204號)印發(fā)。第2條明確規(guī)定，中國人民銀行對農(nóng)村信用合作社的貸款不包括緊急貸款和特殊性質(zhì)再貸款；第10條規(guī)定，再貸款方式除信用貸款外，還包括擔保貸款，而貸款的擔保方式包括保證、抵押和質(zhì)押，但是可作為質(zhì)押貸款權利憑證的有價證券中的商業(yè)匯票又改回銀行承兌匯票。

我國政策性再貸款除以上市場退出金融機構再貸款外，主要集中于：(1)支農(nóng)再貸款，例如《中國人民銀行關于管好用好支農(nóng)再貸款支持擴大“三農(nóng)”信貸投放的通知》(銀發(fā)[2012]58號)等；(2)中小企業(yè)再貸款，例如《國務院辦公廳關于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實施意見》(國辦發(fā)[2013]87號)等；(3)受災重建再貸款，例如《中國人民銀行關于汶川地震災區(qū)支農(nóng)再貸款實行優(yōu)惠利率的通知》(銀發(fā)[2008]234號)等；(4)扶貧開發(fā)再貸款，例如《中國人民銀行、財政部、中國銀監(jiān)會等關于全面做好扶貧開發(fā)金融服務工作的指導意見》(銀發(fā)[2014]65號)等；(5)結構轉型再貸款，例如《國務院辦公廳關于金融支持經(jīng)濟結構調(diào)整和轉型升級的指導意見》(國辦發(fā)[2013]67號)等。

2004年《中國人民銀行關于實行再貸款浮息制度的通知》(銀發(fā)[2004]59號)提出為穩(wěn)步推進利率市場化改革，健全中央銀行利率形成機制，理順中央銀行和借款人之間的資金利率關系，完善貨幣政策間接調(diào)控體系，經(jīng)國務院批準，中國人民銀行實行再貸款浮息制度。[注]依據(jù)2004年《中國人民銀行關于實行再貸款浮息制度的通知》(銀發(fā)[2004]59號)，所謂的再貸款浮息制度是指中國人民銀行在國務院授權的范圍內(nèi)，依據(jù)宏觀經(jīng)濟金融形勢，在再貸款(再貼現(xiàn))基準利率基礎上，適時確定并公布中央銀行對金融機構貸款利率加點幅度的制度。中國人民銀行再融資浮息區(qū)分再貸款為流動性再貸款、專項政策性再貸款、金融穩(wěn)定再貸款并予以不同設定。

受國際經(jīng)濟金融形勢不確定性增強及各種影響流動性的因素波動較大影響，近年來我國金融系統(tǒng)的短期流動性供求的波動性有所加大，尤其是當多個因素相互疊加或市場預期發(fā)生變化時，可能出現(xiàn)市場短期資金供求缺口難以通過貨幣市場融資及時解決的情形。為維持金融體系正常運轉提供必要的流動性保障，2013年初，中國人民銀行借鑒國際先進經(jīng)驗創(chuàng)設常設借貸便利，在銀行體系流動性出現(xiàn)臨時性波動時運用，主要以抵押方式發(fā)放，合格抵押品包括高信用評級債券及優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)等，必要時也可采取信用借款方式發(fā)放。常備借貸便利的最長期限為3個月，利率水平根據(jù)貨幣調(diào)控需要、發(fā)放方式等綜合確定。2013年初常備借貸便利的操作對象為符合宏觀審慎監(jiān)管要求的政策性銀行和全國性商業(yè)銀行；2014年初，中國人民銀行開展分支行常備借貸便利操作試點，操作對象包括城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社四類中小金融機構，全部以抵押方式操作，合格抵押品包括國債、中央銀行票據(jù)、國家開發(fā)銀行及政策性金融債券、高等級公司信用債等債券資產(chǎn)，中國人民銀行通過設置不同的抵押率來控制信用風險。為保持金融系統(tǒng)流動性總體平穩(wěn)適度，支持貨幣信貸合理增長，中國人民銀行在2014年9月創(chuàng)設中期借貸便利(medium-term Lending facility，MLF)。[注]中期借貸便利是提供中期基礎貨幣的貨幣調(diào)控工具，對象為符合宏觀審慎管理要求的商業(yè)銀行、政策性銀行，以招標方式開展，采取質(zhì)押方式發(fā)放，合格質(zhì)押品為金融機構提供的國債、中央銀行票據(jù)、政策性金融債券、高等級信用債等優(yōu)質(zhì)債券。中期借貸便利利率發(fā)揮中期政策利率的作用，通過調(diào)節(jié)向金融機構中期融資的成本來對金融機構的資產(chǎn)負債表和市場預期產(chǎn)生影響，引導其向符合國家政策導向的實體經(jīng)濟部門提供低成本資金，促進社會融資成本的降低。

四、我國中央銀行再融資的法制重構

中央銀行再融資具有金融穩(wěn)定、流動性供給、政策性金融、貨幣政策等多元功能，上述功能的實現(xiàn)存在一定程度的沖突。我國關于中國人民銀行再融資立法的主要問題是，對不同類型再融資缺乏清晰的定位，以及與定位配套的法制設計。

筆者建議取消信用再貸款，對于金融穩(wěn)定再融資的擔保條件或貼現(xiàn)票據(jù)等，由貨幣政策委員會作出金融穩(wěn)定再融資決定時確定，流動性再融資、貨幣政策再融資、政策性再融資的擔保條件或貼現(xiàn)票據(jù)等應當由中國人民銀行以抽象性規(guī)范予以確定，合格擔保品的范圍可以包括政府債券、中央銀行票據(jù)、金融債券、高等級企業(yè)債和地方債及優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)。

筆者建議限制政策性金融再融資。政策性金融再融資是中國人民銀行不良資產(chǎn)的主要來源，而不良資產(chǎn)比例過高影響貨幣調(diào)控權的行使，存在潛在通脹風險。[13]隨著我國金融市場逐步發(fā)展，政策性金融機構的資金來源除財政撥款外，主要以金融債券發(fā)行為主。政策性金融機構或商業(yè)金融機構發(fā)放支持農(nóng)業(yè)、支持中小企業(yè)、災后重建、扶貧開發(fā)、結構轉型等低息和無息貸款及貼現(xiàn)應當明確為政策性貸款及貼現(xiàn)。政策性貸款及貼現(xiàn)低于市場利率的優(yōu)惠利率由財政予以貼息補助，依此明確貨幣政策與財政政策的關系。

筆者建議嚴格限定金融穩(wěn)定再融資。通過建立健全金融機構退出環(huán)節(jié)的金融投資者、金融消費者的安全網(wǎng)，例如存款保險基金[注]2015年《存款保險條例》第6條規(guī)定，“存款保險基金的來源包括：(一)投保機構交納的保費；(二)在投保機構清算中分配的財產(chǎn)；(三)存款保險基金管理機構運用存款保險基金獲得的收益；(四)其他合法收入”，沒有明確規(guī)定中國人民銀行再融資。目前，中國人民銀行是存款保險基金管理機構?！秶鴦赵宏P于同意存款保險制度實施方案的批復》(國函[2015]60號)特別強調(diào)，“存款保險基金由人民銀行設立專門賬戶，分賬管理，單獨核算，管理工作由人民銀行承擔。在存款保險基金積累較為充足且其他條件成熟時，可按程序設立獨立機構，履行存款保險職能?！庇纱丝梢姡婵畋ｋU基金的設立旨在區(qū)隔中國人民銀行再融資的責任。、保險保障基金[注]1995年《保險法》第96條規(guī)定，“為了保障被保險人的利益，支持保險公司穩(wěn)健經(jīng)營，保險公司應當按照金融監(jiān)督管理部門的規(guī)定提存保險保障基金。保險保障基金應當集中管理，統(tǒng)籌使用”。2002年《保險法》修改增設第3款，“保險保障基金管理使用的具體辦法由保險監(jiān)督管理機構制定”。2009年《保險法》又做了修改，第100條規(guī)定，“保險公司應當繳納保險保障基金。保險保障基金應當集中管理，并在下列情形下統(tǒng)籌使用：(一)在保險公司被撤銷或者被宣告破產(chǎn)時，向投保人、被保險人或者受益人提供救濟；(二)在保險公司被撤銷或者被宣告破產(chǎn)時，向依法接受其人壽保險合同的保險公司提供救濟；(三)國務院規(guī)定的其他情形。保險保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，由國務院制定?！?008年，中國保監(jiān)會、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《保險保障基金管理辦法》，其中沒有關于中國人民銀行再融資的規(guī)定。、證券投資者保護基金[注]2005年《證券法》做了修訂，新設第134條規(guī)定，“國家設立證券投資者保護基金。證券投資者保護基金由證券公司繳納的資金及其他依法籌集的資金組成，其籌集、管理和使用的具體辦法由國務院規(guī)定。”中國證監(jiān)會、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《證券投資者保護基金管理辦法》，第12條規(guī)定基金來源不包括再貸款，但第13條又規(guī)定，“基金公司設立時，財政部專戶儲存的歷年認購新股凍結資金利差余額，一次性劃入，作為基金公司的注冊資本；中國人民銀行安排發(fā)放專項再貸款，墊付基金的初始資金。專項再貸款余額的上限以國務院批準額度為準”。、期貨投資者保障基金[注]2007年《期貨管理條例》做了修訂，新設第54條規(guī)定，“國家根據(jù)期貨市場發(fā)展的需要，設立期貨投資者保障基金。期貨投資者保障基金的籌集、管理和使用的具體辦法，由國務院期貨監(jiān)督管理機構會同國務院財政部門制定?！敝袊C監(jiān)會、財政部聯(lián)合發(fā)布的《期貨投資者保障基金管理暫行辦法》則沒有關于中國人民銀行再融資的規(guī)定。等風險補償機制，徹底地取消中國人民銀行對市場退出金融機構的再融資責任。金融穩(wěn)定再融資體現(xiàn)最后貸款的要求：(1)系統(tǒng)性危機標準。倘若金融機構的倒閉通過傳遞效應會引發(fā)其他金融機構被擠兌乃至大批倒閉，具有危及金融體系的潛在可能性，中國人民銀行始能向此金融機構提供再融資，因為金融穩(wěn)定再融資關注的是金融體系整體安全，而不是個別金融機構的命運。[14](2)最后手段原則。金融機構應當窮盡機構自救、財政援助公開市場途徑等，始能向中國人民銀行提交再融資申請。(3)懲罰性措施。金融穩(wěn)定再融資針對不同情形，或者采取懲罰性利率，逾期不能還本付息應施加罰息，限制再融資用途，中國人民銀行同步介入金融機構經(jīng)營管理，或者采取“隱含價格”[15]，即限制業(yè)務拓展、股東分紅、高級管理人員薪酬及剝奪主要責任人資格等。

筆者建議完善流動性供給再融資、貨幣政策再融資。中國人民銀行應加強常備借貸便利、中期借貸便利的有序操作，與公開市場業(yè)務相配合，加強和改善金融系統(tǒng)的流動性管理，保持適度流動性，促進貨幣市場平穩(wěn)運行。貨幣政策再融資應當定位為輔助公開市場業(yè)務的工具。鑒于流動性供給再融資和貨幣政策再融資兩者貨幣供應量存在替代效果，不宜同時反向運作，應當協(xié)調(diào)一致，還應注意期限錯配等因素。再融資利率略高于貨幣市場基準利率，充當利率上限。[注]依據(jù)《中國人民銀行關于構建中國貨幣市場基準利率有關事宜的通知》(銀發(fā)[2006]316號)和《上海銀行間同業(yè)拆放利率(Shibor)實施準則(試行)》，我國貨幣市場基準利率是根據(jù)信用等級較高的銀行報出的人民幣同業(yè)拆出利率計算確定的算術平均利率，是單利、無擔保、批發(fā)性利率。該利率以位于上海的全國銀行間同業(yè)拆借中心為技術平臺計算并發(fā)布，命名為“上海銀行間同業(yè)拆放利率”(Shanghai Interbank Offered Rate，Shibor)?！吨袊嗣胥y行法》的修改應當確立貨幣政策委員會在流動性供給再融資、貨幣政策再融資中的核心地位，相關決策應當優(yōu)先考慮安全性，選擇具有清償能力的交易相對方，可以適當兼顧政策性因素，確定融資對象、融資利率及擔保品、貼現(xiàn)票據(jù)等融資條件，以引導資金流向。