衡水市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及對策研究

吳亞輝

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵條件。其不僅可以重新有效進行土地資源配置，發(fā)揮土地的規(guī)模效益，還可以借此推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；M程。河北省作為農(nóng)業(yè)大省，肩負(fù)著引領(lǐng)全國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重任，按照中央對省級農(nóng)業(yè)發(fā)展的新要求，省委、省政府提出了2020年之前，在全國率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)。但是由于衡水市農(nóng)民群體對于土地保障的過度依賴，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一等農(nóng)村內(nèi)部條件的限制，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策在我國推進不盡理想，并且各地區(qū)的實施效果差異較大?；诖?，本研究主要對衡水地區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進行系統(tǒng)研究，并通過實地調(diào)查找到該地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題，提出了加快衡水市農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相應(yīng)對策。

一、衡水市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

衡水市是河北省糧食重要生產(chǎn)地區(qū)，其土地流轉(zhuǎn)進程有與全國各地情況相一致的共性，也受經(jīng)濟水平、地理環(huán)境等影響，在流轉(zhuǎn)時期、流轉(zhuǎn)規(guī)模、土地用途和流轉(zhuǎn)意愿等方面呈現(xiàn)自己的特性。近年來衡水市的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)明顯加快趨勢，截至2013年底基本完成農(nóng)村土地確權(quán)工作。

1、土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化趨勢

當(dāng)前，我國呈現(xiàn)的是多種農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式并存，有主要以下常見形式：轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、互換、入股與反租倒包。轉(zhuǎn)包及出租是衡水市農(nóng)地流轉(zhuǎn)最常用的流轉(zhuǎn)形式，同時根據(jù)本地實際情況有些創(chuàng)新，呈現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣?/p>

首先，出租的比重高是衡水市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一大特色。據(jù)調(diào)查衡水市部分農(nóng)村采取出租流轉(zhuǎn)的達(dá)40%。實地訪談發(fā)現(xiàn)出租的價格在每畝每年150—550元不等。其次，衡水市農(nóng)地流轉(zhuǎn)在入股形式也有了創(chuàng)新。不少農(nóng)戶與合作公司采用了農(nóng)民出土地和勞力、合作組織出資金和技術(shù)，統(tǒng)一由合作組織經(jīng)營，農(nóng)民在土地和勞力獲得報酬的流轉(zhuǎn)方式，高效經(jīng)濟作物和部分蔬菜園是采取這種形式，如衡水市壽光情蔬菜有限公司等。最后，在轉(zhuǎn)包中進行了季節(jié)性承包的創(chuàng)新。季節(jié)性承包是指每一季節(jié)將土地承包給合作組織，合作組織付給土地所有者一定的物資或現(xiàn)金的土地流轉(zhuǎn)方式。部分農(nóng)民將農(nóng)田承包給合作組織種植玉米，而小麥自己種植，由合作組織將玉米田整理好并提供小麥田給農(nóng)戶。

2、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大

由于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)加上地理因素的制約，衡水市土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模增長較慢，但是近年來隨著農(nóng)戶認(rèn)識的轉(zhuǎn)變和社會條件的變化，到2013年年底衡水市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了8.79萬畝，占全省承包耕地面積的9.6%，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模已逐漸擴大。土地承包經(jīng)營權(quán)逐漸擴大的原因主要有三個：一是大批農(nóng)村勞動力進城務(wù)工，逐漸擺脫傳統(tǒng)土地的保障需求，從土地中得以解放；二是農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社近年來發(fā)展趨勢較好，農(nóng)民參與合作社后增收顯著，吸引大批農(nóng)民加入；三是農(nóng)業(yè)企業(yè)逐漸增多，在雇傭農(nóng)民參與生產(chǎn)的同時，也需要轉(zhuǎn)入大批土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其中在2013年僅衡水市開元茶葉有限責(zé)任公司、藝峰茶葉商貿(mào)有限公司等6家企業(yè)就轉(zhuǎn)入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)土地17311畝，占當(dāng)年土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)土地總面積的13.9%，農(nóng)業(yè)企業(yè)的參與是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大的主要原因之一。

3、土地流轉(zhuǎn)主體多元化程度加深

衡水市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的另一大特色就是土地流轉(zhuǎn)主體多元化趨勢。參與到衡水市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體主要有以下三種：自發(fā)的農(nóng)民組織、專業(yè)中介機構(gòu)、政府組織。其中，自發(fā)的農(nóng)民組織是指農(nóng)民以自發(fā)為原則，直接與承包方進行協(xié)商，以此實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織形式。這種形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)有規(guī)模小，期限短，補償無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的特點。流轉(zhuǎn)的土地相對零星，不能形成規(guī)模，而且流轉(zhuǎn)年限也多在五年以內(nèi)，就補償而言也因為流轉(zhuǎn)人關(guān)系，流轉(zhuǎn)土地大小，地理位置等多種因素具有較大差異，.有時甚至有無償?shù)那闆r。在補償方式上也有現(xiàn)金補償、實物補償?shù)炔煌绞?。此次調(diào)查中農(nóng)民自發(fā)組織的農(nóng)地流轉(zhuǎn)占到極大比例。專業(yè)中介機構(gòu)組織是指由像土地信托報務(wù)站、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站等從事土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介結(jié)構(gòu)對農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)的組織形式。這種形式的土地流轉(zhuǎn)具有簡單便捷、操作規(guī)范、土地糾紛少的特點。在這些專業(yè)的中介機構(gòu)的牽線搭橋下，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地時能保證手續(xù)齊全，簽訂的合同規(guī)范，大大減少了土地糾紛。不過，衡水市這種專門農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)目前相對比較少見，其作用在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中所具備的優(yōu)勢也不能完全顯現(xiàn)發(fā)揮出來。政府組織是指通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織，征得農(nóng)民本人同意后進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織形式。這種形式下的土地流轉(zhuǎn)通常規(guī)模較大，流轉(zhuǎn)期限也相對較長。流轉(zhuǎn)的土地大多連片，流轉(zhuǎn)期限相對農(nóng)民自發(fā)組織的要長，大多在5到30年之間，一般采用租金出讓的方式，租金標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一。

二、衡水市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題

1、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民意愿不符

當(dāng)前衡水市農(nóng)村出現(xiàn)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)總體上是健康的，促進了土地要素的合理流動和優(yōu)化配置。但是在有些地區(qū)，鄉(xiāng)村組織將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)看作是有利可圖的事情，在利益的驅(qū)使下，違背國家的政策和農(nóng)民的意愿，依靠行政命令強行推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重?fù)p壞了農(nóng)民的利益。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是片面強調(diào)村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村土地的所有權(quán)地位，忽視了賦予農(nóng)民并受法律保護的土地承包經(jīng)營權(quán)，隨意調(diào)整或注銷農(nóng)戶的土地承包合同，將本應(yīng)分到農(nóng)戶手中的承包地化為“機動地”，由村集體經(jīng)濟組織甚至是某些村干部個人掌控，變相剝奪農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)；二是以調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推行土地規(guī)模經(jīng)營為借口，用行政命令強行收回農(nóng)民的承包地搞“反租倒包”；三是不顧當(dāng)?shù)乜陀^實際條件，不征求農(nóng)戶的意見，采取下指標(biāo)、搞攤派的辦法強行流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)民與村干部之間關(guān)系緊張；四是與民爭利，隨意克扣農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益，村委會等集體經(jīng)濟組織機構(gòu)作為流轉(zhuǎn)中介從中提取中介費，從而降低農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)收益；調(diào)查顯示衡水市農(nóng)村返租倒包、成立農(nóng)民專業(yè)合作社的流轉(zhuǎn)形式在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織扮演了重要角色，而真正的利益者農(nóng)民群眾多處于被動地位，在流轉(zhuǎn)過程中占有主動權(quán)的農(nóng)戶分別僅占15.6%、44.8%，于此同時農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的滿意程度也相對較低，分別為66.7%、63.5%；農(nóng)戶在種糧大戶轉(zhuǎn)包、一般農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)形式過程中大多占主動地位，在流轉(zhuǎn)過程中占有主動權(quán)的農(nóng)戶分別占87.3%、98.9%，于此同時農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的滿意程度也相對較高，分別為87.4%、94.5%。

2、土地流轉(zhuǎn)簽訂協(xié)議不規(guī)范

雖然國家法律規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時要簽訂規(guī)范的書面合同，但在衡水市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前還沒有建立規(guī)范的、完整的土地流轉(zhuǎn)機制，流轉(zhuǎn)過程也不正規(guī)。仍然有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)停留在私下的口頭協(xié)議上，很多土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)連正規(guī)的書面合同都沒有，沒有簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同；有的就算簽訂了書面合同，合同規(guī)范性差，內(nèi)容也不完整，如實際承包期與簽訂合同的承包期不一致，流轉(zhuǎn)中沒有規(guī)定期限，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與責(zé)任也沒有明確的法律規(guī)定等等。不規(guī)范的流轉(zhuǎn)過程既缺少公共的競價機制，又得不到法律的保障和社會監(jiān)督。這就導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中存在欺詐的行為，損壞了農(nóng)戶的利益，同時也可能由于農(nóng)村土地的交易并不規(guī)范，這不具備法律效力，為將來的土地糾紛留下了不可預(yù)知的隱患。當(dāng)前沒有建立規(guī)范及完善的土地中介市場，通過正規(guī)的土地交易市場來流轉(zhuǎn)土地的還沒有很多。由于土地流轉(zhuǎn)中介的缺乏，農(nóng)村社區(qū)組織扮演中介角色，在政策制度的和自身利益的誘導(dǎo)下，往往會影響土地流轉(zhuǎn)程序與收益分配。實際上，較大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，一般都要借助村委會的參與、協(xié)調(diào)，有的甚至直接由村委會與龍頭企業(yè)簽訂流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶處于從屬地位，缺乏知情權(quán)。

3、土地流轉(zhuǎn)價位混亂

由于土地承包權(quán)商品性不明確，也缺乏可以參考的歷史價格，目前土地流轉(zhuǎn)價格很低，土地的價值不能在流轉(zhuǎn)中得到正常體現(xiàn)。另外又因為工農(nóng)剪刀差價格的存在，農(nóng)產(chǎn)品價格很低，從事土地經(jīng)營的機會成本高，低廉的農(nóng)產(chǎn)品價格與不高的農(nóng)村經(jīng)營效益，無法吸引土地需求者的目光。土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)，惡化了土地資源和勞動力的合理配置，土地的價值就不能在土地流轉(zhuǎn)中得到正常的體現(xiàn)。同時農(nóng)地供求的不同使用限期的不平衡，也導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)價格的失衡。由于土地流轉(zhuǎn)政策的長期性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，資金周轉(zhuǎn)慢，農(nóng)業(yè)機械設(shè)備投資的長期性，對于土地的流入方農(nóng)戶來說，期望土地流轉(zhuǎn)使用期限較長。反之，對于土地流出方而言，土地經(jīng)營效益差時，一定期望把土地流轉(zhuǎn)出去，而當(dāng)土地經(jīng)營效益變好時，又期望要回土地，所以他期望土地流轉(zhuǎn)使用期限較短。這樣，就存在有效需求與有效供給不平衡。

三、完善衡水市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的對策

1、以農(nóng)民群眾自主意愿為主進行流轉(zhuǎn)

《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定農(nóng)民對土地承包的權(quán)利期限為三十年，在這三十年合法期限內(nèi)，農(nóng)民本著依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)民承包的土地是他們生活資料的主要來源，同時也是農(nóng)民收入的主要來源。土地承包經(jīng)營權(quán)本就是為了保障農(nóng)民最基本的生活而設(shè)立的，因此，農(nóng)民有權(quán)決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)給誰，任何其他單位和個人都不得以任何理由，強行干涉或妨礙農(nóng)民依法對其土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。對于村集體想要實現(xiàn)土地的新規(guī)劃或者土地的新嘗試，村民委員會在遵守國家政策的基礎(chǔ)上，就規(guī)劃的前景、規(guī)劃的具體方式、帶來的收益情況以及可能存在的風(fēng)險隱患向農(nóng)民進行講解，提高農(nóng)民對新鮮方式的認(rèn)識，加強農(nóng)民科學(xué)意識，但不能強制干涉或者脅迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民依然擁有對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自主意思表示。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不但有著農(nóng)民的生活保障的作用，同時也有土地的使用用途的實現(xiàn)，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)該有其相應(yīng)的價格。農(nóng)民個人自愿進行的轉(zhuǎn)包、出租或轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式或者土地股份合作社統(tǒng)一進行的流轉(zhuǎn)，都不得干涉農(nóng)民對土地的正當(dāng)收益權(quán)。對于流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的無償、低價流轉(zhuǎn)的情況，村集體經(jīng)濟組織和相關(guān)部門應(yīng)該進行適當(dāng)?shù)淖柚?；而對土地承包?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的費用狀況，應(yīng)該明確給出周邊土地流轉(zhuǎn)的價格以便農(nóng)民相對比參考，如果出現(xiàn)明顯地價差異的時候，應(yīng)該建議流轉(zhuǎn)當(dāng)事人重新確定流轉(zhuǎn)費用。流轉(zhuǎn)合同作為流轉(zhuǎn)過程中很重要的環(huán)節(jié)，它直接規(guī)定了合同雙方的權(quán)利，流轉(zhuǎn)詳細(xì)的內(nèi)容，同時也約束了雙方當(dāng)事人的義務(wù)和違約責(zé)任，對于農(nóng)戶簽訂的流轉(zhuǎn)合同，村集體經(jīng)濟組織應(yīng)該不違法國家政策法規(guī)的情況下，適當(dāng)?shù)膶ζ浔O(jiān)管，保證農(nóng)民的利益不受侵害。

2、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同

土地流轉(zhuǎn)與一般商品交易不同，其運行過程比較復(fù)雜，涉及估價、談判、簽約、簽證、登記等眾多環(huán)節(jié)，違約后還要處理違約糾紛。以上這些事宜非農(nóng)戶所能獨立完成。因此，需要進一步完善中介服務(wù)組織，形成“土地流出—中介服務(wù)組織—土地流入”的土地流轉(zhuǎn)機制，建立一個組織健全、運作高效、服務(wù)周全的土地流轉(zhuǎn)中介體系與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為土地流轉(zhuǎn)的供求雙方提供交易信息，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)從“散戶-散戶”的分散性自發(fā)流轉(zhuǎn)向“散戶-中介服務(wù)組織-大戶”的有序化、市場化、組織化流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變，為土地的規(guī)模經(jīng)營提供快速、高效的土地流轉(zhuǎn)與聚集機制。土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系的服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)主要包括以下幾個方面：接受土地流轉(zhuǎn)雙方委托，登記和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息；組織土地流轉(zhuǎn)雙方洽談，促成土地流轉(zhuǎn)；提供交易場所和規(guī)范的合同文本，代辦土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等活動的具體交易事務(wù)，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方及時簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，辦理土地流轉(zhuǎn)合同的簽證、登記和流轉(zhuǎn)合同的立卷歸檔工作；加強對土地流轉(zhuǎn)后，出讓方與受讓方的聯(lián)系和指導(dǎo)，督促合同的有效落實和嚴(yán)格兌現(xiàn)，及時調(diào)處期內(nèi)發(fā)生的矛盾和糾紛。土地流轉(zhuǎn)中介組織可以使土地從小范圍流轉(zhuǎn)擴大到大范圍流轉(zhuǎn)、克服相對量過小的弊端；可以使土地流轉(zhuǎn)從臨時性、個案性轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性、整體性流轉(zhuǎn)，適應(yīng)農(nóng)民在不同季節(jié)對土地流轉(zhuǎn)的要求。培育農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，首先要明確中介組織的性質(zhì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織不能辦成行政部門的職能機構(gòu)，它應(yīng)是一種為農(nóng)戶服務(wù)的社會組織，這種社會組織可以是盈利性的，也可以是非盈利性的。在當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的框架下，要積極探索建立與行政脫鉤的、市場化的社會中介組織。

3、完善農(nóng)村土地價格評估體系

目前，雖然政策法律都允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是從總體情況看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格對農(nóng)民缺少吸引力，相對偏遠(yuǎn)一些的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本無價可談，有的甚至無償送給別人使用。主要原因為：一是農(nóng)業(yè)比較效益低的問題一時還無法解決，農(nóng)民種地的收益較低；二是缺乏中介服務(wù)組織，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的信息渠道不暢；三是農(nóng)民在洽談農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時難于把握價格標(biāo)準(zhǔn)，容易被見多識廣的經(jīng)營者壓價。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格上不去，農(nóng)民進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)積極性自然就不會很高。為了促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的利益，必須建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格機制，成立農(nóng)村土地價格評估中心，在綜合考慮各種影響地價的因素的基礎(chǔ)上，依科學(xué)方法對需要流轉(zhuǎn)的土地進行評估計價，得出科學(xué)的、合理的土地流轉(zhuǎn)價格。并把這一價格作為基準(zhǔn)價成為政府調(diào)控指導(dǎo)價的依據(jù)，土地流轉(zhuǎn)中的成交價應(yīng)圍繞這一價格隨供求關(guān)系的變化而上下變動。有了科學(xué)、合理的土地價格，農(nóng)民的利益有了保障，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性就會提高。