地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查程序探析*
——以湖北省荊州市的實(shí)踐為例

孫 成

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查程序探析*
——以湖北省荊州市的實(shí)踐為例

孫 成

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

規(guī)范性文件的備案審查是地方人大常委會(huì)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要方式，該制度的主要目的在于實(shí)現(xiàn)法律秩序的統(tǒng)一。通過對湖北省荊州市各級(jí)人大常委會(huì)的調(diào)研，可以發(fā)現(xiàn)目前此項(xiàng)工作的主要障礙在于對備案審查程序把握不準(zhǔn)。為明確該程序，應(yīng)從三方面著手：第一，通過對我國規(guī)范性文件備案審查制度變革的梳理，辨識(shí)出該項(xiàng)制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)；第二，以法律程序推進(jìn)的邏輯順序?yàn)榫€索，分備案、審查和糾錯(cuò)三步對規(guī)范性文件備案審查程序予以細(xì)化，關(guān)鍵在于針對實(shí)踐中出現(xiàn)的難點(diǎn)問題，提出具有可操作性的解決方案；第三，對備案審查程序的完善不能忽視現(xiàn)有的政治現(xiàn)實(shí)和制度環(huán)境，簡單地將西方司法審查的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”引入備案審查程序，反而可能會(huì)成為地方人大常委會(huì)行使該權(quán)力的阻礙。

地方人大常委會(huì)；規(guī)范性文件；備案審查；法律監(jiān)督權(quán)

規(guī)范性文件①在我國法律體系中處于特殊地位，雖然從法律層級(jí)效力上看，它低于憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章，但是由于規(guī)范性文件具有內(nèi)容更加具體、規(guī)定更加細(xì)致以及操作性更強(qiáng)等特征，在地方的實(shí)際管理活動(dòng)中，往往發(fā)揮著極為重要的作用，然而也更容易對公民的權(quán)利造成侵害。因此，如何根據(jù)我國的法律制度和現(xiàn)實(shí)情況，構(gòu)建地方人大常委會(huì)對規(guī)范性文件的監(jiān)督體系，已成為全面推進(jìn)依法治國不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

從上述問題意識(shí)出發(fā)，我們對湖北省荊州地區(qū)9個(gè)市縣級(jí)人大常委會(huì)②開展此項(xiàng)工作的情況進(jìn)行了摸底調(diào)研，反饋的情況表明尚未完全達(dá)到法律規(guī)定的預(yù)期效果。其原因是多方面的，其中很重要的一點(diǎn)是，基層人大常委會(huì)對備案審查程序把握不準(zhǔn)，例如不知如何判斷規(guī)范性文件是否屬于備案范圍，在審查標(biāo)準(zhǔn)如何具體運(yùn)用以及規(guī)范性文件的糾錯(cuò)程序如何啟動(dòng)上都存在疑問。反觀目前的理論成果，雖然研究地方人大常委會(huì)備案審查制度的文章不少，但能夠結(jié)合具體調(diào)研實(shí)踐，專門就規(guī)范性文件備案審查操作程序進(jìn)行探討的文章則不多，應(yīng)該看到程序問題絕非“細(xì)枝末節(jié)”，制度的實(shí)體價(jià)值唯有透過合理的程序才能得以彰顯，這就是本文的著力點(diǎn)所在。

一、地方人大及常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度的淵源

地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度是伴隨著我國人民代表大會(huì)制度的建立與完善，以及中國特色社會(huì)主義法治體系的發(fā)展逐步形成的。對其發(fā)展脈絡(luò)的梳理，不僅有利于判斷目前關(guān)于備案審查工作的某些“創(chuàng)新做法”③是否合適，而且也可以為備案審查程序的設(shè)計(jì)提供一個(gè)歷史的視角。這一制度的確立與發(fā)展大致可以分為以下三個(gè)階段：

(一)備案審查制度的萌芽階段(建國后——1980年地方組織法生效前)

在1949年新中國建立后，由于制定憲法的各方面條件還不成熟，所以由《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《共同綱領(lǐng)》)作為臨時(shí)憲法，代行國家根本大法的功能。結(jié)合《共同綱領(lǐng)》第二章和當(dāng)時(shí)頒布的有關(guān)組織法律來看，這一時(shí)期地方人大對規(guī)范性文件的備案審查基本處于空白階段，這主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)不少地方缺乏普選的條件，地方人大的職能主要是由“各界人民代表會(huì)議”代為行使，從根本上說，人大法律監(jiān)督的功能沒有實(shí)現(xiàn)的制度平臺(tái)。

這一空白直到1954年憲法生效后才被部分填補(bǔ)，根據(jù)1954年《憲法》第60條、第65條，以及1954年《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《地方組織法》)第6條、第7條、第27條的規(guī)定，地方人大和地方人民委員會(huì)之間的監(jiān)督關(guān)系得以確立。然而由于1954年憲法在“議行合一”[1]理念的影響下，只規(guī)定在中央層面設(shè)立全國人大常委會(huì)，在地方層面，則由各級(jí)的人民委員會(huì)這一行政機(jī)關(guān)行使地方人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的職能。這一制度設(shè)計(jì)使得作為人大常設(shè)機(jī)構(gòu)的人民委員會(huì)和作為行政機(jī)關(guān)的人民委員會(huì)存在角色沖突，沒有理順人民代表大會(huì)制度下權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系。但無論如何，1954年《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定已經(jīng)初步奠定了地方規(guī)范性文件備案審查制度的基礎(chǔ)。

令人惋惜的是，這一制度還未轉(zhuǎn)化為實(shí)踐就被“反右”、“文革”等政治運(yùn)動(dòng)所沖擊，地方權(quán)力機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件的審查工作陷入停滯階段。

(二)備案審查制度的確立階段(1980年地方組織法生效后——2007年監(jiān)督法生效前)

1980年生效的《地方組織法》不僅率先恢復(fù)了1954年《憲法》的有關(guān)規(guī)定，而且根據(jù)1979年全國人大對《憲法》的修改，增加了地方人大常委會(huì)的法律監(jiān)督職權(quán)。1980年《地方組織法》首次在第28條明確規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人大的不適當(dāng)?shù)臎Q議。”這一規(guī)定，為1982年《憲法》作出進(jìn)一步完善打下了基礎(chǔ)。

全國人大于1982年對《憲法》進(jìn)行了全面修改，在其第99條和104條中對地方規(guī)范性文件審查制度作出了三點(diǎn)創(chuàng)新規(guī)定：首先，拓寬了地方各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件審查權(quán)的范圍，將下一級(jí)人大和本級(jí)政府的規(guī)范性文件都納入其審查范圍；其次，規(guī)定了地方人大對本級(jí)人大常委會(huì)發(fā)布決定的審查權(quán)；最后，厘清了“改變”和“撤銷”兩種糾錯(cuò)形式的區(qū)別，在具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的主體之間，可以使用“撤銷”與“改變”兩種糾錯(cuò)方式，但在只具有法律監(jiān)督關(guān)系的主體之間，只有“撤銷”一種糾錯(cuò)方式。通過憲法修改的同時(shí)，全國人大同次會(huì)議(五屆全國人大第五次會(huì)議)也對地方組織法進(jìn)行了相關(guān)修改，然而需要注意的是，1982年《地方組織法》延續(xù)了1980年《地方組織法》的規(guī)定，仍在第28條第六項(xiàng)中規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)改變或撤銷下一級(jí)人大的不適當(dāng)?shù)臎Q議?！睕]有根據(jù)1982年《憲法》予以修改，取消“改變”二字，這實(shí)際上拓寬了縣級(jí)人大常委會(huì)的權(quán)力，與憲法規(guī)定不符。

這一問題直到1986年對《地方組織法》的修改中才得以糾正，其中明確了地方人大及其常委會(huì)對本級(jí)政府的規(guī)范性文件、下一級(jí)地方人大及其常委會(huì)的規(guī)范性文件只能“撤銷”，不能“改變”。此外，1986年地方組織法還在第8條、9條、39條中進(jìn)一步加強(qiáng)了地方人大常委會(huì)在此問題上的權(quán)力，在保持地方人大及常委會(huì)都對本級(jí)政府規(guī)范性文件具有監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，將下一級(jí)人大及其常委會(huì)規(guī)范性文件的監(jiān)督權(quán)單獨(dú)授權(quán)給地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。通過上述修改，整個(gè)監(jiān)督制度在體系上更加明晰，操作性更強(qiáng)。自此，我國地方人大及常委會(huì)規(guī)范性文件審查制度正式確立下來，到目前為止，憲法和法律再?zèng)]有作出新的規(guī)定。

需要指出的是，審查制度的確立不等于備案制度的確立，實(shí)際上在此后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，法律并沒有規(guī)定地方規(guī)范性文件的備案制度④。不難推想在法律沒有規(guī)定強(qiáng)制備案義務(wù)的前提下，地方人大及常委會(huì)的審查權(quán)力將很難發(fā)揮實(shí)效。

(三)備案審查制度的完善階段(2007年監(jiān)督法生效后至今)

2007年實(shí)施的《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)在第29條專門授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)參照《立法法》的規(guī)定，對地方規(guī)范性文件的備案審查程序作出具體規(guī)定，這其中自然就包括建立備案制度[2]。自此，地方人大常委會(huì)對規(guī)范性文件的備案與審查均在法律(狹義)層面具有了明確的依據(jù)。

實(shí)際上，不論是從全國，還是從荊州市的情況看，可以說，《監(jiān)督法》的出臺(tái)極大地促進(jìn)了地方人大常委會(huì)對規(guī)范性文件備案審查工作的有效開展。根據(jù)全國人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室的統(tǒng)計(jì)[3]，目前中國34個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，除港澳臺(tái)外，在《監(jiān)督法》施行后，均制定了關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)。具體情況可分為三種：第一，在監(jiān)督法實(shí)施辦法中設(shè)專章對規(guī)范性文件備案審查作出規(guī)定⑤；第二，專門就規(guī)范性文件備案審查制定地方性法規(guī)⑥；第三，既制定監(jiān)督法實(shí)施辦法，又制定專門的備案審查地方性法規(guī)⑦。荊州地區(qū)的情況也是如此，荊州市人大常委會(huì)以及8個(gè)縣級(jí)人大常委會(huì)關(guān)于備案審查的具體工作辦法，也都是在《監(jiān)督法》通過后相繼出臺(tái)的。

二、規(guī)范性文件的備案程序

“備案”一詞最早見于清代，意為向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由存案以備考查[4]23。直到現(xiàn)今這一含義并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。從上述對制度發(fā)展脈絡(luò)的梳理中可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)范性文件的備案雖然是審查的前提和基礎(chǔ)，但它們是兩個(gè)相互獨(dú)立的程序，調(diào)整的是不同的事項(xiàng)，適用的也是不同的規(guī)則。備案程序設(shè)計(jì)的要旨是讓規(guī)范性文件能夠準(zhǔn)確、及時(shí)和完整地報(bào)送到人大常委會(huì)。目前實(shí)踐中的主要問題集中在如何識(shí)別一份文件為應(yīng)報(bào)備的規(guī)范性文件，以及如何保證應(yīng)報(bào)備的文件能夠及時(shí)、完整地予以備案。

(一)規(guī)范性文件備案的范圍

界定規(guī)范性文件備案的范圍是整個(gè)備案審查制度的第一步，卻也是極具爭議性的一步，不僅在理論界大家眾說紛紜，而且在實(shí)踐中各地的做法也有所不同。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在31個(gè)省級(jí)地方行政區(qū)中，存在兩種做法：第一，有22個(gè)省級(jí)地方性法規(guī)僅要求對本級(jí)政府和下一級(jí)人大及其常委會(huì)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案⑧。第二，有9個(gè)省級(jí)地方性法規(guī)在本級(jí)政府、下一級(jí)人大及其常委會(huì)之外，還要求對政府部門或法院、檢察院制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案⑨。在對荊州地區(qū)市縣兩級(jí)9個(gè)人大常委會(huì)的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)其對規(guī)范性文件備案范圍的規(guī)定與全國的情況基本類似，也是各有不同⑩。關(guān)鍵爭議點(diǎn)在于，備案范圍能否囊括其他政府權(quán)力機(jī)關(guān)，如法院、檢察院、政府部門等發(fā)布或制定的規(guī)范性文件。有觀點(diǎn)認(rèn)為既然上述權(quán)力機(jī)關(guān)均應(yīng)對本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，理應(yīng)接受它的監(jiān)督，則將其納入審查并無不可[5]。

對此，從地方人大常委會(huì)的權(quán)力特點(diǎn)以及《監(jiān)督法》的立法原意[6]來看，還是緊扣《監(jiān)督法》第29條的規(guī)定，不納入審查范圍為宜。因?yàn)樵谖覈鴳椃ǖ囊?guī)定中，全國人大常委會(huì)與地方人大常委會(huì)在職權(quán)上最大的區(qū)別在于：全國人大常委會(huì)的權(quán)力是開放性的，憲法第67條專門在全國人大常委會(huì)權(quán)力規(guī)定的最后附帶了兜底條款，反觀憲法和地方組織法對地方人大常委會(huì)權(quán)力的規(guī)定，則沒有類似的兜底條款，因此地方人大常委會(huì)的權(quán)力具有封閉性的特點(diǎn)[7]。這一權(quán)力結(jié)構(gòu)決定地方人大常委會(huì)不能在《監(jiān)督法》的規(guī)定之外，擅自擴(kuò)大規(guī)范性文件的備案范圍，這屬于突破法律框架的“創(chuàng)新”。如果實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)法院、檢察院或政府部門發(fā)布的規(guī)范性文件存在問題，可以參照《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作條例》的規(guī)定，利用其他法定途徑予以監(jiān)督。對此，荊州市監(jiān)利縣人大常委會(huì)在2013年上半年就有一次成功的實(shí)踐。

(二)規(guī)范性文件備案的要求

在明確了備案對象后，一份規(guī)范性文件想要完成備案，還需要討論五個(gè)程序方面的問題：向誰報(bào)(備案機(jī)構(gòu))、何時(shí)報(bào)(時(shí)間限制)、備案材料包括什么(內(nèi)容要求)、不合格怎么辦(糾錯(cuò)機(jī)制)以及不履行備案義務(wù)怎么辦(責(zé)任機(jī)制)。通過在荊州的調(diào)研，可以發(fā)現(xiàn)：在上述程序中，如何對不履行備案義務(wù)的行為追究責(zé)任最為關(guān)鍵，可以說責(zé)任問題是“立而不備”的癥結(jié)所在。

雖然備案是規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，但抵觸備案的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要表現(xiàn)為：應(yīng)當(dāng)備案而不備案、不按時(shí)備案以及規(guī)避備案(如將應(yīng)備案的文件以不需要備案的文件形式出臺(tái))等情況。對于這些行為，只有建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，才能保障備案制度的有效運(yùn)行。對此，目前相關(guān)規(guī)定的問題在于：第一，僅規(guī)定追究文件制定主體的責(zé)任，而忽視了人大常委會(huì)自身的責(zé)任，規(guī)范性文件的備案審查權(quán)不僅是法律授予地方人大常委會(huì)的權(quán)力，也是其法定職責(zé)。這實(shí)際上是一個(gè)問題的兩面，從調(diào)研情況看，規(guī)范性文件的備案程度與地方人大常委會(huì)的工作力度有很大關(guān)系。應(yīng)該說，相較于糾錯(cuò)程序中要考慮到“社會(huì)效果”，從而強(qiáng)調(diào)協(xié)商的重要性不同，在備案問題上不存在協(xié)商的空間。第二，在我國多重備案體制下，需要統(tǒng)一不履行報(bào)備義務(wù)所產(chǎn)生的法律責(zé)任。以荊州市為例，假如市政府不向湖北省政府報(bào)備某規(guī)范性文件所產(chǎn)生的責(zé)任，應(yīng)與不向荊州市人大常委會(huì)報(bào)備文件所產(chǎn)生的責(zé)任基本一致，如此才能有效保證制定主體履行備案義務(wù)。

當(dāng)規(guī)范性文件符合實(shí)質(zhì)性和形式性條件后，備案程序就正式結(jié)束，隨即審查程序正式開啟。

三、規(guī)范性文件的審查程序

審查程序，是指有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)力對備案的規(guī)范性文件的合法性、合理性進(jìn)行判斷檢查的程序。審查程序主要涉及由誰負(fù)責(zé)審查、采取什么方式啟動(dòng)審查、采納什么標(biāo)準(zhǔn)審查以及審查結(jié)果如何處理等問題。

(一)審查機(jī)構(gòu)

從全國人大常委會(huì)的層面看，目前主要是各專門委員會(huì)，特別是法律委員會(huì)在法規(guī)備案審查中起核心作用，作為工作機(jī)構(gòu)的法工委法規(guī)備案審查室從中進(jìn)行協(xié)助，保證審查工作的順利完成。這一制度設(shè)計(jì)符合專門委員會(huì)和工作委員會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系。

但地方人大常委會(huì)的實(shí)際情況卻不容許直接復(fù)制上述全國人大常委會(huì)的相關(guān)實(shí)踐，以荊州地區(qū)為例，荊州市人大常委會(huì)，主要由專門委員會(huì)和研究室備案審查科共同負(fù)責(zé)審查工作，而8個(gè)縣級(jí)人大常委會(huì)，主要是由工作委員會(huì)和辦公室負(fù)責(zé)審查工作。但不論是專門委員會(huì)還是工作委員會(huì)，“一人一委”的現(xiàn)象很普遍，審查力量和能力嚴(yán)重不足，特別是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這種問題可能會(huì)愈發(fā)明顯。在目前增加人員編制存在實(shí)際困難的情況下，可以充分發(fā)揮人大常委會(huì)法律顧問組或?qū)＜胰瞬艓斓淖饔?，引入社?huì)專業(yè)人士參與審查，就專業(yè)問題提出建議。這不僅可以在現(xiàn)有條件下有效提高審查質(zhì)量，而且讓地方人大常委會(huì)工作人員長期與專業(yè)人士合作進(jìn)行備案審查，也有利于培養(yǎng)和提高他們對此問題的專業(yè)能力。

(二)審查方式

地方人大常委會(huì)對規(guī)范性文件的審查方式包括主動(dòng)審查和被動(dòng)審查兩種。目前實(shí)踐中存在的主要爭議是：如何理解主動(dòng)審查與被動(dòng)審查的關(guān)系？對此，先后提出過“被動(dòng)審查為主，主動(dòng)審查為輔”、“主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合”和“有備必審”等觀點(diǎn)[8]。從實(shí)際工作情況看，全國人大常委會(huì)基本遵循“被動(dòng)審查為主，主動(dòng)審查為輔”原則，2004年法規(guī)備案審查室成立時(shí)，主要是被動(dòng)審查，對個(gè)案進(jìn)行過主動(dòng)審查，從2006年起，將“兩高”司法解釋全部納入主動(dòng)審查的范疇，從2010年起，對行政法規(guī)全部進(jìn)行主動(dòng)審查，但對于地方性法規(guī)由于數(shù)量巨大，目前仍以被動(dòng)審查為主[4]114。實(shí)際上，到底如何定位主動(dòng)審查與被動(dòng)審查的關(guān)系，要考慮備案審查機(jī)關(guān)自身的力量以及面對的具體情況，不能一概而論。比如，對于全國人大常委會(huì)來說，以其現(xiàn)有的人力，讓其對數(shù)以千計(jì)的地方性法規(guī)實(shí)現(xiàn)“有備必審”是不切實(shí)際的。但從荊州市的情況看，排除“立而不備”的情況以外，縣級(jí)人大常委會(huì)每年度審查的規(guī)范性文件均在10件上下，相信如果能夠引入法律顧問的幫助，全部予以主動(dòng)審查尚在其能力范圍之內(nèi)。

除了上述主動(dòng)與被動(dòng)兩種方式外，在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)監(jiān)利縣人大常委會(huì)創(chuàng)新出“提前介入”審查方式，即要求報(bào)備主體在制定規(guī)范性文件的同時(shí)，就將規(guī)范性文件草案報(bào)送人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查。這種“創(chuàng)新”汲取了法國憲法監(jiān)督委員會(huì)的類似經(jīng)驗(yàn)，出發(fā)點(diǎn)很好，但在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，卻也面臨法理依據(jù)不足的隱憂。因?yàn)椤侗O(jiān)督法》、《立法法》在描述備案審查時(shí)，都使用了“在公布后”、“在作出決定、決議或命令后”等類似用語，由此可見，人大常委會(huì)對規(guī)范性文件的監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，如果提前介入可能涉嫌越權(quán)監(jiān)督[9]。

(三)審查標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)際工作中，審查標(biāo)準(zhǔn)在整個(gè)審查程序中處于核心地位，它就像一把標(biāo)尺直接決定一份規(guī)范性文件究竟是否需要被改變或撤銷。對此，《監(jiān)督法》第30條將審查標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵明確為三條：第一，超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；第二，同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；第三，有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。在調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，目前基層人大常委會(huì)之所以會(huì)出現(xiàn)“備而不審”的現(xiàn)象，很大程度上在于對審查標(biāo)準(zhǔn)理解模糊，不敢貿(mào)然使用。為此，以往學(xué)界的建議主要集中于將業(yè)已成熟的德國法上比例原則審查基準(zhǔn)或美國法上雙重審查基準(zhǔn)引入基層人大常委會(huì)的規(guī)范性文件審查中[10]。對此，基層的同志坦言，法治發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)固然好，但是從目前基層人大常委會(huì)的專業(yè)能力看，踐行上述理想化的方案無異于緣木求魚。由此可見，如何借鑒他國經(jīng)驗(yàn)提煉出一個(gè)簡單易行的操作指南才是現(xiàn)階段規(guī)范性文件審查工作的當(dāng)務(wù)之急。

從性質(zhì)出發(fā)，監(jiān)督法規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)可以分為合法性與合理性兩類。在合法性方面，地方人大常委會(huì)主要審查三個(gè)問題：其一，制定主體與權(quán)限是否合法，對此可以從《立法法》第8條出發(fā)，審查是否存在規(guī)范性文件違反法律保留原則的情形；其二，制定程序是否合法，對此如果地方性法規(guī)已經(jīng)對制定程序有規(guī)定的，從其規(guī)定，如果尚無規(guī)定或規(guī)定不清的，可以根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第36條，參照該條例的有關(guān)規(guī)定，審查地方政府規(guī)范性文件的制定是否符合法定程序；其三，文件的內(nèi)容是否與上位法相抵觸。對于何謂抵觸，可以參照《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》中所羅列的十種情形。至于合理性審查，由于比合法性審查更為抽象、不好把握，對此可以采用“推定合理”標(biāo)準(zhǔn)，即規(guī)范性文件均被推定合理，除非不合理程度如此明顯，以至于一般人都能從表面上看出，具體情形可以參考全國人大常委會(huì)法工委備案審查室提出的八點(diǎn)意見[4]124-126。

總而言之，合法性判斷要盡量從現(xiàn)有上位法中找依據(jù)，而合理性判斷則要看不合理的情形是否已經(jīng)達(dá)到“十分明顯”的程度。對于上述概括，從學(xué)理上看可能過于寬松，在邏輯上也不周延，甚至有意將復(fù)雜的問題簡單化。這里之所以如此堅(jiān)持，在很大程度上與調(diào)研所反映的制度現(xiàn)實(shí)相關(guān)，應(yīng)該承認(rèn)，地方人大常委會(huì)在糾錯(cuò)程序中與地方政府的博弈空間是十分有限的，如果沒有一些明確的上位法“撐腰”，他們很難具有底氣去行使撤銷權(quán)，將合理性標(biāo)準(zhǔn)定得過于嚴(yán)格，更是不切實(shí)際。較之于一個(gè)精致完備但無法運(yùn)用的審查標(biāo)準(zhǔn)，選擇一個(gè)簡單明確的標(biāo)準(zhǔn)可能對于活化地方人大常委會(huì)對規(guī)范性文件的審查更為現(xiàn)實(shí)，當(dāng)然，在制度運(yùn)行起來后，審查標(biāo)準(zhǔn)完全可以再循序漸進(jìn)地加以完善?！跋葎?dòng)起來，再逐步完善”是中國制度變革的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(四)審查結(jié)果

審查機(jī)構(gòu)對規(guī)范性文件的審查，必定會(huì)有一個(gè)審查結(jié)果，在正常情況下，審查結(jié)果無非就是有問題與沒問題兩種，但在實(shí)務(wù)中，可能還會(huì)遇到一些比較棘手的情況，有必要從學(xué)理角度加以分析。

1．不同審查機(jī)構(gòu)作出的審查結(jié)論往往不一致。以荊州市為例，假設(shè)對于荊州市政府制定的某份規(guī)范性文件，荊州市人大常委會(huì)堅(jiān)持認(rèn)為有問題，但湖北省政府對同一份文件審查后卻堅(jiān)持認(rèn)為沒問題，那么這時(shí)該文件是否還能進(jìn)入糾錯(cuò)程序，如何處理？

如果僅從地方人大常委會(huì)對規(guī)范性文件的備案審查出發(fā)，既然市政府制定的規(guī)范性文件有問題，荊州市人大常委會(huì)當(dāng)然有權(quán)撤銷。但是在我國多頭監(jiān)督體制并存的情況下，這一撤銷行為顯然不利于整個(gè)規(guī)范性文件審查體制的運(yùn)行。但反過來說，如果荊州市人大常委會(huì)基于湖北省政府在行政級(jí)別上高于自己，就對有問題的規(guī)范性文件放棄處理，也會(huì)損害人大的權(quán)威，使得本來開展就不順的規(guī)范性文件備案審查工作更加羸弱。對于這一困局的破解，可以參照《立法法》第95條處理部門規(guī)章與地方性法規(guī)沖突的辦法，由荊州市人大常委會(huì)就該問題提請湖北省人大常委會(huì)處理，這一方面體現(xiàn)了上下級(jí)人大之間存在的業(yè)務(wù)上指導(dǎo)、法律上監(jiān)督的關(guān)系；另一方面也體現(xiàn)了湖北省人大常委會(huì)與湖北省政府之間的監(jiān)督關(guān)系。

2．對規(guī)范性文件審查時(shí)沒有發(fā)現(xiàn)問題，已經(jīng)完成了備案審查程序，但在日后的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)上述文件存在不合法或不合理之處，怎么辦？特別是該份規(guī)范性文件的溯及力問題該如何處理？

目前，地方人大常委會(huì)在規(guī)范性文件審查上普遍面臨人員不足、缺乏經(jīng)驗(yàn)等問題，出現(xiàn)疏漏是難免的。應(yīng)該明確，被動(dòng)審查也是審查啟動(dòng)的法定途徑，實(shí)際上很多問題也只有在實(shí)踐中才能表現(xiàn)出來。因此，當(dāng)日后發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在問題時(shí)，地方人大常委會(huì)當(dāng)然有權(quán)進(jìn)行審查，不過如果要撤銷上述規(guī)范性文件，對其溯及力問題要謹(jǐn)慎從事。從法理上看，“法不溯及既往”是大陸法系的傳統(tǒng)，這有利于維護(hù)法的安定性，但是在堅(jiān)持這一原則的同時(shí)，奧地利、德國等國家在規(guī)范審查問題上也都不同程度地賦予了法院裁量權(quán)，讓法院根據(jù)個(gè)案來衡量被撤銷的法律是否應(yīng)具有溯及力[8]314-318。這種做法兼顧了法理與社情、調(diào)和了法的安定性與正當(dāng)性，應(yīng)該為地方人大常委會(huì)在面對類似問題時(shí)所借鑒。

四、規(guī)范性文件的糾錯(cuò)程序

規(guī)范性文件的糾錯(cuò)程序，是指規(guī)范性文件審查機(jī)構(gòu)對報(bào)備的規(guī)范性文件，經(jīng)過審查認(rèn)為存在不合法、不合理情形，依照規(guī)定的程序予以糾正的工作方法與措施。根據(jù)實(shí)踐調(diào)研，“審而不查”的出現(xiàn)與基層人大常委會(huì)對糾錯(cuò)程序的憂慮心態(tài)密切相關(guān)，他們一方面擔(dān)心撤銷政府的規(guī)范性文件會(huì)影響人大與政府的關(guān)系，損害本級(jí)政府的權(quán)威；另一方面也擔(dān)心撤銷規(guī)范性文件的行為可能會(huì)觸及歷史問題或誘發(fā)新的利益沖突，“秉公執(zhí)法”換來的社會(huì)效果可能反而不好，在雙重考慮下，自然對有問題的規(guī)范性文件能不撤就不撤。這種心態(tài)顯然不能成為地方人大常委會(huì)怠于行使監(jiān)督權(quán)的借口，但是其中確實(shí)具有合理要素。因此，與其單方面指責(zé)基層人大常委會(huì)不作為，不如設(shè)計(jì)出一套能夠有效平衡敢于監(jiān)督與善于監(jiān)督關(guān)系的糾錯(cuò)程序。正是基于上述考量，本文將糾錯(cuò)程序依次分為溝通協(xié)商機(jī)制、提出審查意見和作出撤銷決定三步，并且相應(yīng)由分管領(lǐng)導(dǎo)、主任會(huì)議和人大常委會(huì)負(fù)責(zé)[4]61-64。希望給監(jiān)督者和被監(jiān)督者在法律規(guī)定的框架內(nèi)留下溝通空間。

具體而言，第一，無論是通過主動(dòng)審查還是被動(dòng)審查方式，當(dāng)審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為規(guī)范性文件存在違法或不合理的情況后，應(yīng)向主管的人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)有關(guān)情況，在主管領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)或授權(quán)下與制定該規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)進(jìn)行對口溝通與協(xié)商，這種交流無疑給雙方都提供了一次重新審視規(guī)范性文件的機(jī)會(huì)。如果能夠達(dá)成共識(shí)，制定主體愿意按照審查機(jī)構(gòu)的意見自行修改或廢除有關(guān)文件，則審查工作宣告終止。如果雙方對所涉及的規(guī)范性文件是否存在問題或在如何處理上意見無法達(dá)成一致，則進(jìn)入下一步糾錯(cuò)程序。第二，由審查機(jī)構(gòu)向人大常委會(huì)主任會(huì)議上報(bào)處理建議，經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議決定，向制定主體發(fā)出書面審查意見，督促制定機(jī)構(gòu)自行修改或廢止有關(guān)規(guī)范性文件。雖然在這一步驟中，結(jié)果仍取決于制定主體是否愿意自行糾正，但較之于上一步，人大常委會(huì)的單方強(qiáng)制力開始凸顯，對于審查意見，制定主體要么遵照執(zhí)行，要么置之不理，雙方再無討論的余地。在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，如果制定主體愿意自行糾正的，應(yīng)當(dāng)將修正后的規(guī)范性文件報(bào)送審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查，經(jīng)確認(rèn)修改合格后，審查程序終止。如果制定機(jī)關(guān)仍不糾正，且其理由不成立的，則進(jìn)入規(guī)范性文件的撤銷環(huán)節(jié)。第三，人大常委會(huì)主任會(huì)議向常委會(huì)提出撤銷有關(guān)規(guī)范性文件的議案，由人大常委會(huì)進(jìn)行審議，如果理由成立的，應(yīng)當(dāng)作出撤銷決定并向社會(huì)公布。這既是憲法與法律授予地方人大常委會(huì)的權(quán)力，同時(shí)也是一項(xiàng)必須履行的法定職責(zé)。

從實(shí)踐情況看，通過上述強(qiáng)制力的不斷加碼，制定機(jī)構(gòu)基本上都能夠自行糾正規(guī)范性文件中存在的問題，公安縣人大常委會(huì)就曾在2012年通過溝通協(xié)商機(jī)制糾正了縣政府的一項(xiàng)規(guī)范性文件，取得了良好的效果。當(dāng)然上述程序設(shè)計(jì)的目的在于協(xié)助地方人大常委會(huì)更為有效地開展規(guī)范性文件備案審查工作，不能把其中的協(xié)商性無限放大、強(qiáng)制力無限縮小，從而成為在必要時(shí)也不行使撤銷權(quán)的借口。從地方人大常委會(huì)的角度考慮，撤銷權(quán)長期不行使，不僅會(huì)在無形當(dāng)中形成一種“慣例”或“潛規(guī)則”，給將來該職責(zé)的履行帶來巨大的觀念阻礙，而且也會(huì)讓被監(jiān)督對象產(chǎn)生一種心理預(yù)期，即行使撤銷權(quán)是在“找茬”，是“不配合工作”，最終削弱地方人大常委會(huì)的監(jiān)督能力，致使法律的規(guī)定流于形式。

五、結(jié) 語

通過上述分析可以看出，相較于大多數(shù)對備案審查制度的研究更加注重追求理論的“先進(jìn)性”，本文更加關(guān)心所設(shè)計(jì)備案審查程序是否能被現(xiàn)行權(quán)力格局所容納，以及所設(shè)計(jì)的程序在運(yùn)行中會(huì)產(chǎn)生什么實(shí)際效果。在對荊州地區(qū)9個(gè)市縣級(jí)人大常委會(huì)的調(diào)研中，最為深刻的體會(huì)就是：任何制度的形成都是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，是由特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境所決定的。因此，在設(shè)計(jì)備案審查程序時(shí)，一方面要從法律邏輯出發(fā)，使得方案具有法理基礎(chǔ)，另一方面也要留心制度背后所潛藏的政治邏輯，不能忽視制度運(yùn)行的大背景。

具體到本文主題來說，備案審查制度的目的在于確保中央權(quán)威在地方的延續(xù)性和有效性，該制度是中央平衡與地方關(guān)系的重要法律手段之一。在這個(gè)框架內(nèi)，作為備案審查主體的地方人大常委會(huì)實(shí)際上具有雙重角色，一方面作為國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，它是中央權(quán)力在地方的延伸，有義務(wù)通過維護(hù)國家法律、法規(guī)的實(shí)施，保障法律秩序的統(tǒng)一，但另一方面作為地方民主機(jī)關(guān)，它也要維護(hù)本地政府的權(quán)威，保證地方利益的實(shí)現(xiàn)，從而在地方權(quán)力格局中得到黨委、政府的支持[11]。角色之間的張力決定了地方人大常委會(huì)在備案審查工作上的能力限度。因此，在備案審查程序的建構(gòu)上不能讓地方人大常委會(huì)承受“生命不可承受之重”，也不宜將西方司法審查制度的實(shí)踐作為標(biāo)準(zhǔn)來衡量備案審查制度的有效性。應(yīng)該說，本文在備案審查程序設(shè)計(jì)上，之所以主張對備案范圍要嚴(yán)格限定、對審查標(biāo)準(zhǔn)要簡單寬松、在糾錯(cuò)程中要前置協(xié)商機(jī)制等，理由均在于此。

綜上所述，沒有法學(xué)理論的指導(dǎo)，制度的設(shè)計(jì)往往沒有根基，成為工作經(jīng)驗(yàn)的簡單堆砌。但如果不顧制度運(yùn)行的政治現(xiàn)實(shí)，制度的設(shè)計(jì)往往徒具“書卷氣息”，無法對實(shí)際工作起到幫助。唯有將二者兼顧，設(shè)計(jì)出的才是可用并有用的制度。當(dāng)然，本文對備案審查程序的設(shè)計(jì)，能在多大程度上實(shí)現(xiàn)上述目的，需要在未來的實(shí)踐工作中去加以檢驗(yàn)，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

注釋：

①對于“規(guī)范性文件”的含義，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有廣義與狹義之分，本文限于特定的切入視角(荊州市)，其中所言的“規(guī)范性文件”，指的是除憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章之外的，各級(jí)地方國家機(jī)關(guān)作出或者發(fā)布的，實(shí)質(zhì)上涉及公民、法人或其他組織的權(quán)利和義務(wù)，具有普遍約束力并且可以反復(fù)適用的文件。

②湖北省荊州市位于漢江平原，全市國土面積1.41萬平方公里，下轄荊州、沙市兩區(qū)，江陵、公安、監(jiān)利三縣和松滋、石首、洪湖三市，總?cè)丝?64萬。本項(xiàng)研究的調(diào)研對象包括：荊州市人大常委會(huì)和荊州區(qū)、沙市區(qū)、監(jiān)利縣、江陵縣、公安縣、松滋市、石首市、洪湖市8個(gè)縣級(jí)人大常委會(huì)。

③例如，有的縣級(jí)人大常委會(huì)工作人員提出，由于鄉(xiāng)級(jí)人大本身沒有常委會(huì)，加之鄉(xiāng)人大主席多由鄉(xiāng)黨委書記兼任，所以不太可能對鄉(xiāng)政府的規(guī)范性文件作出實(shí)質(zhì)意義上的審查，是否可以由縣人大或常委會(huì)進(jìn)行審查？從地方規(guī)范性文件備案審查制度的發(fā)展史上可知，我國1980年《地方組織法》曾一度規(guī)定縣級(jí)以上地方人大有權(quán)改變或撤銷下一級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，但是后來這一制度被取消了。這一從有到無的過程就體現(xiàn)了立法者在這一問題上的態(tài)度。

④在《監(jiān)督法》出臺(tái)之前，涉及“備案”問題的法律和行政法規(guī)主要有：《全國人大常委會(huì)辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于地方性法規(guī)備案工作的通知》、《法規(guī)備案審查條例》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于地方政府和國務(wù)院各部門規(guī)章備案工作的通知》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹實(shí)施<法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定>的通知》以及《立法法》等，但上述法規(guī)沒有一個(gè)是針對地方規(guī)范性文件的。

⑤實(shí)行這種辦法的地方有：山西省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、江西省、海南省、重慶市、四川省和貴州省。

⑥實(shí)行這種辦法的地方有：北京市、天津市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、上海市、江蘇省、福建省、山東省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、甘肅省、青海省和寧夏回族自治區(qū)。

⑦實(shí)行這種辦法的地方有：河北省、浙江省、安徽省、河南省、湖北省、湖南省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省和新疆維吾爾自治區(qū)。

⑧實(shí)行這種辦法的地方有：北京市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、吉林省、江蘇省、浙江省、江西省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)。

⑨實(shí)行這種辦法的地方有：天津市、黑龍江省、上海市、安徽省、福建省、山東省、河南省、湖南省、新疆維吾爾自治區(qū)。

⑩荊州市、松滋市(縣級(jí))、沙市區(qū)、公安縣、監(jiān)利縣、江陵縣等市縣區(qū)人大常委會(huì)均將備案范圍限于本級(jí)政府和下級(jí)人大或常委會(huì)作出的決定、決議和命令。石首市(縣級(jí))人大常委會(huì)還將本級(jí)法院、檢察院的規(guī)范性文件納入備案范圍。而荊州區(qū)人大常委會(huì)的備案范圍更大，不僅包括本級(jí)法院、檢察院，還包括本級(jí)政府部門制定的規(guī)范性文件。相對于石首市和荊州區(qū)的擴(kuò)大范圍，洪湖市(縣級(jí))人大常委會(huì)則將備案范圍縮小，僅包括本級(jí)政府發(fā)布的規(guī)范性文件。

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[11]任喜榮.地方人大監(jiān)督權(quán)論[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2013:18.

(責(zé)任編輯 江海波)

The Procedure of Recording Review of Normative Documents by Standing Committee of the Local People’s Congress:Taking Practice in Jingzhou City, Hubei Province as an Example

SUN Cheng

(SchoolofLaw，TsinghuaUniversity,Beijing100084,China)

Recording review of normative documents is an important way of execution of legal supervision power by the standing committee of the local People’s Congress, aiming at achieving the unity of legal order. Through investigation of standing committee of the National People’s Congress of different levels in Jingzhou City, Hubei Province, it can be found that the problem lays in confused understanding about procedure of the recording review. To clarify this procedure, we should first untangle its history in China. Then the procedure will be explained by dividing into three stages-putting on record, reviewing and error correcting. In addition, Chinese political reality and system environment can’t be ignored instead of copying foreign experience blindly.

standing committee of the local People’s Congress； normative documents； recording review； legal supervision power

2015-04-18

孫 成(1986-)，男，陜西省咸陽市人，清華大學(xué)法學(xué)院博士生，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

2014年國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(14AFX008)

D921

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2015.06.0017