國內府際關系研究述評：內涵、主體與脈絡*

徐宛笑

(華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

國內府際關系研究述評：內涵、主體與脈絡*

徐宛笑

(華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

國內關于府際關系內涵界定主要有三種不同維度，主要分歧體現(xiàn)在府際關系所應涵蓋主體范圍及府際間脈絡關系的側重。針對府際關系主體范疇，可以從微觀、中觀和宏觀三個層次來加以分析和界定，進而從行政倫理、區(qū)域經(jīng)濟及政府職能角度探討將非政府民間社會納入府際關系研究視野內的理論及現(xiàn)實意義。在府際關系脈絡方面，中國經(jīng)歷了以縱向關系為主到以橫向關系為主的發(fā)展歷程，呈現(xiàn)出十字博弈關系等表現(xiàn)；當前，府際關系脈絡進一步嬗變，超越科層制的斜向關系出現(xiàn)，并最終使得府際關系走向復雜網(wǎng)絡結構體系。

府際關系；主體范疇；關系脈絡

中國作為一個單一制國家，具有長期中央集權的歷史背景，長久以來，“中央與地方關系”的分析范式成為中國學者對于政府間關系的研究傳統(tǒng)，導致對地方政府間關系及地方治理的研究顯得相對不足。近年來，國內學者開始從府際關系(intergovernmental relations)概念視角來研究政府間關系，目前仍處于初期階段，關于府際關系概念表述尚未統(tǒng)一，在涵義理解上也存在差異。總體上看，當前國內關于府際關系的內涵界定存在不同認識，主要分歧體現(xiàn)在府際關系所應涵蓋的主體范圍及府際間脈絡關系的側重。

一、中國府際關系內涵界定的三種維度

(一)縱向關系主導論

以林尚立為代表的學者認為，政府間關系主要指“各級政府間和各地區(qū)政府間關系，包含縱向的中央政府與地方政府間關系、地方各級政府間關系和橫向的各地區(qū)政府間關系”[1]。在此基礎上總結到，由于中國行政傳統(tǒng)所限，政府間關系條塊分割表現(xiàn)明顯，因此政府間橫向關系不僅指地方政府間關系，有時也可以拓展到政府內部各個部門之間關系。此外，他認為，在縱向和橫向兩種關系格局中，縱向關系尤其是中央政府和地方政府間關系在任何一個國家都是決定其府際關系基本格局的軸心式關系?！耙驗榭v向央地關系決定著在整個國家機構體系中地方政府的地位、權力及活動方式，從而進一步?jīng)Q定了地方政府體系內部各層政府間關系，決定了地方政府之間的關系”[1]。

(二)橫向關系主導論

以謝慶奎為代表的學者認為，府際關系也稱為政府間關系，二者可以等同。他認為“府際關系”是指不同層級政府間的關系網(wǎng)絡，其中的“府”即政府，由立法、行政、司法等國家政權機關構成。他認為，可以從狹義、廣義兩個維度對府際關系內涵進行詮釋。在狹義角度，府際關系僅指不同行政層級政府間的縱向垂直關系網(wǎng)絡；廣義府際關系則不僅包括央地政府間、上下級政府間的縱向垂直關系網(wǎng)絡，還包括彼此間不存在行政隸屬關系的地方政府間的橫向關系網(wǎng)絡，以及政府內部不同權力機關間的分工關系網(wǎng)絡。更寬泛意義上的府際關系不僅指一個國家內政府間關系，而且還應包括主權國家與國家之間的政府間關系[2]。與前派觀點相類似的是，該派學者也認可政府間關系包括央地政府間、地方政府間、各地區(qū)政府間及政府部門間關系，但相較于前者，該派觀點認為政府部門是府際關系的重要主體，其定義中明確包括了政府部門，并將部門間關系納入研究范疇。此外，該派觀點認為，由于驅動因素的變化，府際關系在改革前后發(fā)生了巨大改變，地方、地區(qū)政府間以及政府部門間橫向聯(lián)系不斷加強，府際關系呈現(xiàn)出一種由單一走向多樣，由縱向關系為主導走向橫向關系為主導的格局。

(三)網(wǎng)絡論

陳振明視野下的府際關系更加側重于網(wǎng)絡的概念，認為政府間關系指中央政府與各級地方政府間縱橫交錯的網(wǎng)絡關系，既包括中央政府與地方政府關系、各級地方政府間關系、也包括同級地方政府間關系以及不存在行政隸屬關系的非同級地方政府間關系。但同時他也指出，政府部門是構成各級政府的機構，是“次于”政府的行政主體，不應該是“政府間關系”的應有之義[3]。羅堃使用了描述性手法，闡述了中國政府間關系具有三種特征：一是層級隸屬關系，二是不等邊的三角關系，三是網(wǎng)絡模式關系[4]。任維德也將府際關系定義為一個國家內包括中央政府與地方政府間縱向關系及地方政府間橫向關系的由各個層次、層級政府之間形成的關系網(wǎng)絡，并指出地方政府間關系指各級各類地方政府之間的公共組織關系和政策網(wǎng)絡體系[5]。

還有一派具有代表性的觀點來自于臺灣學者，將府際關系主體范圍進一步拓展。例如江大樹認為[6]，府際關系指一個國家內部不同政府及政府部門間的互動關系。從狹義角度看，主要指不同行政層級政府之間的垂直互動關系，如中央政府與省政府、市政府與縣政府間的互動關系；在廣義上，府際關系也包括同級政府之間的橫向水平互動關系、包括政府部門間的管理協(xié)調，以及政府機關與民間社會的公共關系等。

二、府際關系的主體范疇

對于府際關系所應涵蓋主體范疇，陳振明把府際關系的主體界定為各級政府，認為政府部門不應是府際關系的應有之義。林尚立和謝慶奎都認為府際關系主體應當包括政府部門，但二者在概念表述中仍存在程度差異。林尚立認為政府間橫向關系“有時”也包括政府內各部門之間的關系；而謝慶奎則認為政府部門是府際關系十分重要的主體，將政府部門明確納入府際關系內涵界定中，并將政府部門間關系直接納入研究視野；臺灣學者江大樹則進一步把除政府外非政府民間社會納入府際關系主體研究范疇。結合這三派學者觀點，可以從微觀、中觀和宏觀三個層次來對府際關系主體范圍加以討論和界定。

(一)微觀意義上府際關系主體

從微觀角度看，府際關系構成主體僅包括各級政府，包括中央政府與各級地方政府。中央政府是全國性政府，而地方政府則是地域性政府。建國以來，中國地方政府層級設置歷經(jīng)了多次調整，最終形成了省、縣(縣級市)、鄉(xiāng)三級制和省、市、縣(縣級市)、鄉(xiāng)四級制并存并以后者為主的穩(wěn)定局面，同時還存在著若干非正式準層級。總體而言，目前我國政府層級結構是中央——省(自治區(qū)、直轄市)——地級市(行政公署、自治州、市轄區(qū))——縣(縣級市、市轄區(qū)、自治縣)——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為主導的五級制。計劃單列市及副省級市、特別行政區(qū)的出現(xiàn)，在央地關系中增加了新層次、新內容。各級政府根據(jù)自己在體制結構中的行政地位和活動范圍來履行職責。中央政府負責最高層決策、省級政府進行高層管理及執(zhí)行，省級以下各級政府為中低層，主要任務是執(zhí)行[7]。

(二)中觀意義上府際關系主體

在中觀意義上，府際關系構成主體不僅包括各級政府，還包括政府部門。雖然陳振明認為政府“部門”不應該是“政府間關系”的應有之義，但是在中國特殊行政體制影響下，府際關系在現(xiàn)實運作中存在嚴重的地方保護主義和部門本位主義，加之中國府際關系中“條塊分割”的具體表現(xiàn)，使得“次于”政府的政府部門成為分析政府間關系的重要變量。此外，現(xiàn)代行政職能的行使主要依靠政府機關內部的各種職能部門，政府間互動及關系的形成也主要是通過各層級、類型的政府部門實現(xiàn)的，因此，政府部門之間的互動及相互關系是府際關系研究不容回避的問題。

(三)宏觀意義上府際關系主體

在宏觀意義上，各級政府除了與上下級政府存在關系外，還與一系列社會相關主體之間存在相互影響的關系。現(xiàn)代社會有著各種非政府組織履行利益表達及聚合功能，因此政府與政黨組織、利益集團、民間組織、社會團體等之間也存在互動關系。對于將府際關系主體擴展到政府之外的非政府民間社會這一觀點，國內學術界一般對此持否定態(tài)度，由于政府與非政府組織的界限有著明晰的界定，因此“府際關系”理應被限定在“政府”內部，現(xiàn)如今的府際關系研究，也往往僅立足于與府際直接相關的政府層面，局限于政府內部的體制、機制分析，這有其學理上的合理性。但無論是從“應然”還是“實然”的角度，將非政府民間社會納入到府際關系研究視野內有其現(xiàn)實意義及歷史進步意義。

首先，基于行政倫理價值角度，從“小政府、大社會”的公民社會視角出發(fā)，府際關系的實際運作并非僅局限于政府內部的溝通、協(xié)調及博弈，政府的意義也并非僅為政府組織體系內部利益訴求及表達，其最終價值目的應為社會及文明的進步，服務型政府以及“善治”理論的勃發(fā)已說明了這一點。如若僅將府際關系研究視角限定在政府內部，雖符合“政府”的概念界定，但卻將府際關系研究意義與其歷史價值割裂開來，缺乏規(guī)范分析，缺乏對政府價值的哲學思辨。

其次，從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展來看，當前府際關系研究的直接動因基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展訴求，府際關系實際運作必然要受到所處環(huán)境的經(jīng)濟、社會、文化等影響。不同區(qū)域不同經(jīng)濟水平、產(chǎn)業(yè)結構，行業(yè)協(xié)會、社會文化等變量必然會影響到府際關系的實際態(tài)勢；現(xiàn)實中地方政府間合作項目的不同也會導致府際間合作重點及方式的差異。因此，如果僅將府際關系的研究視角局限在政府內部，雖更易探討學理意義上之通則，但也會導致將不同區(qū)域府際關系的特性與其形成背景割裂開來，而陷入形而上的誤區(qū)。

第三，從政府職能角度來看，政府組織以提供公共產(chǎn)品和服務為目標，屬于公共組織。廣義的公共組織以管理社會公共事務、協(xié)調社會公共利益關系為目的，包括政府行政組織和第三部門組織；狹義的公共組織僅指政府行政組織。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，本應由政府組織承擔的職能，可以在一定條件下通過承包、撥款、特許、合伙、私有化等特定方式向非政府組織轉移，其績效甚至要高于由政府組織來提供。因此，僅將府際關系的研究視角局限在政府內部，缺乏對公共管理職能實現(xiàn)方式的全面認識，就會導致僅從靜態(tài)角度來割裂政府與非政府組織的職能關系，從而缺乏對政府職能實現(xiàn)的動態(tài)歷史觀認識，困囿于工具理性的桎梏。

總體而言，雖則非政府民間社會不屬于“政府”范疇，但將其納入到府際關系研究視野當中，將之作為研究府際關系的媒介或變量，甚至在某些特定情形下直接納入到府際關系的主體范圍之列，有其合理性及歷史進步意義。但必須指出，如果從“府際關系”主體角度對非政府組織進行界定，無論在理論及現(xiàn)實層面，都存在邏輯上的矛盾和誤區(qū)。

三、府際關系脈絡之表現(xiàn)

不同的府際關系影響因素形成了不同的對于府際關系主體的判斷，及府際關系基本脈絡，并決定了府際關系的未來發(fā)展。在主導脈絡方面，雖然學者們都認同府際關系主要脈絡包括縱橫兩個方向，但林尚立認為縱向關系尤其是央地關系是府際關系的中軸；而謝慶奎認為府際關系在改革開放后由縱向關系為主走向以橫向關系為主；張志紅和張緊跟則分別對縱向關系和橫向關系進行了專題探討[8-9]；劉祖云認為“十字博弈關系”是中國府際關系的基本解釋框架；蔡英輝認為府際斜向關系是各級政府對傳統(tǒng)科層制突破的產(chǎn)物；陳振明則認為府際關系是中央政府與各級地方政府間縱橫交錯的網(wǎng)絡關系。學者們關于府際關系脈絡表現(xiàn)的不同見解，從另一個側面反映了中國府際關系的實踐發(fā)展，也反映了中國政府行政管理的價值轉變趨勢。

(一)縱向關系：府際關系中軸

改革開放前，由于高度中央集權，強調中央主導及層級節(jié)制，強調對地方政府實施有效的行政控制或自治監(jiān)督，因此府際關系主要以縱向關系尤其是央地關系主導，縱向條塊化關系占據(jù)主導地位，府際關系表現(xiàn)為“蜂窩狀”結構。所謂縱向關系，指在行政結構體制內部存在行政隸屬關系的上下級政府之間的層級隸屬關系。如中央政府與省/直轄市政府間、市政府與縣政府間的關系都屬于縱向關系范疇。縱向關系尤其是央地關系在任何一個國家都是決定其府際關系基本格局的軸心式關系。在縱向關系中，政治關系占據(jù)主導地位。在中國學術研究傳統(tǒng)中，縱向關系尤指中央與地方關系。在中國的央地關系中，中央政府和省級政府之間的關系又處于主導地位，省級以下各級政府由于層級節(jié)制，一般通過省政府作為中介來執(zhí)行中央的計劃、政策、決定、命令等，與中央并不發(fā)生直接互動。省級以下政府如逾越行政層級而與省政府或中央政府及部門之間發(fā)生直接聯(lián)系需要經(jīng)過省政府批準或事后報告。因此，縱向央地關系在實質上即中央政府與省級政府之間的關系。從府際行為的角度而言，縱向關系主要是一種命令與服從、指導與被指導、管理與被管理的關系，其在一定程度上、一定范圍內，也包括競爭、與合作關系。

(二)橫向關系：競爭與合作

改革開放后，伴隨著行政分權，央地關系隨之改變，地方政府獨立性相較于計劃經(jīng)濟時代有了很大提升，逐步由中央政府控制下的代理組織向著相對獨立的利益組織發(fā)展。由于利益驅動、地區(qū)政府或不同層級政府之間資源差異以及發(fā)展的不平衡，地方、地區(qū)政府間及政府部門間橫向關系蓬勃發(fā)展，逐漸成為府際關系的主導脈絡，并對政府間縱向關系形成反作用力，“條塊關系”成為中國府際關系的典型特征。所謂橫向關系，指互不隸屬的同級地方政府間，政府內同級職能部門間的分工、協(xié)調、管理等水平互動關系。如省、直轄市政府間的關系，地級市政府間的關系。具體細分又可以分為兩種：其一是具有同一直接隸屬關系的同級地方政府及部門間關系；其二是無同一直接隸屬關系的各地區(qū)同級政府及部門間關系，政府部門間關系也是如此。正如美國學者多麥爾在《政府間關系》一文中所言: “如果將政府間關系的縱向維度看成是一種類似于命令和服從的等級結構， 那么就可以把政府間的橫向關系構設為一種受競爭和協(xié)商動力支配的對等權力的分割體系。”橫向府際關系則不存有命令與服從、指導與被指導、管理與被管理的關系，而更多地體現(xiàn)為一種競爭與合作的關系[10]。

(三)十字關系：一個解釋框架

在府際關系基礎脈絡也即縱、橫向關系基礎上，劉祖云提出了一個分析府際關系的解釋框架——“十字型博弈”[11]。他認為：府際關系包括縱向的上下級政府間關系及橫向的同級政府間關系兩方面，在此基礎上，形成了一個“十字型”關系模型。其中，政府間權力與利益的博弈呈現(xiàn)出復雜的“十字博弈”交叉態(tài)勢，可以用簡化的“博弈單元”對這種復雜博弈關系進行詮釋。如“中央政府、省級政府、市級政府”三級政府就形成了一個十字型博弈單元，在這一博弈單元中，處于“十字中心點”的為“省級政府”，而非中央政府；依此類推，如在“省政府、市政府、縣政府”或“市政府、縣政府、鄉(xiāng)政府”中，也會形成以“市級政府”或“縣級政府”為中心的十字型博弈單元。總體上看，在完整的政府間博弈關系格局中，只有“中央政府”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”不能作為博弈單元的中心點存在。因此，在現(xiàn)實的府際博弈關系中，位于中心的是處于各個“十字型節(jié)點”的地方政府，依據(jù)其核心程度的大小，依次分別是: 省級政府——市級政府——縣級政府，這三級政府既“上傳下達”又“左右逢源”?？傮w而言，凡是存在三個層級政府的國家均存在這樣一個“十字型博弈”的府際關系。

(四)斜向關系：科層制的突破

隨著信息化潮流及各級政府自主性和利益訴求的不斷增強，府際關系開始超越傳統(tǒng)縱橫關系及十字博弈，從而斜向關系出現(xiàn)。斜向關系的產(chǎn)生及發(fā)展代表著各級政府對于傳統(tǒng)科層制層級節(jié)制及單線負責的突破，推動府際間從單中心管理到多中心治理的進程，成為多維節(jié)點網(wǎng)絡關系的基礎。所謂斜向關系，指不存在行政統(tǒng)轄及隸屬關系的非同級地方政府及部門之間關系，在現(xiàn)實中，斜向關系主要體現(xiàn)為不存在行政統(tǒng)轄及隸屬關系的上級政府各部門與下級政府間關系。具體而言，斜向關系包括五種類型：第一種是上級政府職能部門與下級政府間關系；第二種是無隸屬的地方政府間關系；第三種是地方政府與接受中央部門垂直領導的地方派出機構間關系；第四種是同級政府各部門與其他同級政府之間的關系；第五種是彼此不存在隸屬關系的政府部門間關系。受同級政府聯(lián)系原則指導、影響，第四、五種政府間正式公文關系并不多見；而第一、二、三類關系則廣泛存在。在斜向關系中，由于府際關系主體間不存在直接行政統(tǒng)轄及隸屬關系，加之相應法律規(guī)范缺位，其復雜程度超越縱、橫向關系。本質而言，由于不存在命令與指導關系，斜向關系與橫向關系較為類似，更多體現(xiàn)為競合關系[12]。

(五)網(wǎng)絡關系：萌芽與趨勢

現(xiàn)實中，從全世界范圍來看，近些年來社會結構的變化使府際關系發(fā)生變化并呈現(xiàn)出網(wǎng)絡化的特征。在世界行政改革浪潮中，府際關系的網(wǎng)絡化調整已成不可逆轉的趨勢。網(wǎng)絡關系概念應用，打破了一級政府是位于等級制度定點的傳統(tǒng)觀念。所謂網(wǎng)絡關系，指中央政府與各級地方政府及部門間的縱、橫、斜錯綜交織的網(wǎng)絡關系，既包括央地政府間、不同級地方政府及部門間關系，也包括同級地方政府和部門間關系以及不存在直接行政統(tǒng)轄、隸屬關系的非同級地方政府、部門間關系，在某種意義上，還需將一些非政府組織納入到其研究視野范疇內。由于中國特殊的行政體制，在縱、橫向關系的基礎上，府際關系呈現(xiàn)“十字博弈”關系，但現(xiàn)實中的府際關系早已超出了十字縱橫的簡單格局，超越科層制的斜向關系出現(xiàn)，并進一步走向復雜的網(wǎng)絡結構體系。未來的府際關系的組織結構將不再以科層體系為基礎，而是建立在與信息社會相適應的網(wǎng)絡組織之上，政府間關系也從單一依賴走向復合依賴，府際合作關系將會更加緊密。

[1]林尚立．國內政府間關系[M]．杭州：浙江人民出版社，1998：62-78.

[2]謝慶奎.中國政府的府際關系研究[J].北京大學學報，2000，1(37)：26-34.

[3]陳振明.公共管理學原理[M].北京:中國人民大學出版社，2006：109.

[4]鄭 娟,李 剛.國內近年來對府際關系研究綜述[J].寧夏黨校學報,2007(9):37-40.

[5]任維德.中國城市群地方政府府際關系研究[J].內蒙古大學學報：哲學社會科學版,2009(7):30-35.

[6]趙永茂，孫同文，江大樹.府際關系[M].臺北:元照出版公司，2001:6.

[7]周義程,蔡英輝.關于政府際關系概念與類別的界定問題:一項類型學維度的系統(tǒng)性考量[J].唯實,2011(1):56-61.

[8]張志紅.政府間縱向關系初探[J].南開大學法政學院學術論叢，2004(3)：46-55.

[9]張緊跟.淺論協(xié)調地方政府間橫向關系[J].云南行政學院學報，2003(3)：62-65.

[10]汪偉全.營造良好的地方政府間關系:基于和諧社會視野下的研究[J].理論導刊,2008(9):10-12.

[11]劉祖云,政府間關系：合作博弈與府際治理[J].學海,2007(1):79-87.

[12]蔡英輝.我國斜向府際關系初探[J].北京郵電大學學報:社會科學版,2008(10):40-45.

(責任編輯 王婷婷)

Review of Domestic Intergovernmental Relations Research: Connotation, Main Body and Structure

XU Wan-xiao

(SchoolofPublicAdministration,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan430074,Hubei,China)

There are three dimensions on the connotation defining of the domestic intergovernment relations, the main divergence lies in its scope of the main body and the emphasis given to intergovernmental relation lineage. We can analyze and define the main body scope of intergovernment relations from micro-view, medium-view and macro-view, furthermore, from perspective of administrative ethics, regional economy and governmental function, discuss the theory and practical significance of integrate studies on non-governmental societies into intergovernmental relations study area. In terms of intergovernmental relations structure, China has witnessed the structure evolution process from a mainly vertical one to horizontal, showing itself in a cross-game relation. At present, surpassing the bureaucracy level, intergovernmental relations further transmutes and becomes diagonal and will ultimately evolve into a complicated network lineage.

inter-governmental relations；category of main body；relation lineage

2015-05-17

徐宛笑(1975-)，男，河南省南陽市人，華中科技大學公共管理學院講師，博士，主要從事政府管理與創(chuàng)新研究。

華中科技大學自主創(chuàng)新基金(2013WT008)

D630

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2015.06.0012