農(nóng)村民生檔案工作的運(yùn)行模式探析

吳青霞

（湖南科技學(xué)院 檔案館，湖南 永州425199）

中國(guó)自古以來(lái)就一直把“民生”與“國(guó)計(jì)”相提并論，把民生問(wèn)題與國(guó)家發(fā)展、政權(quán)穩(wěn)定緊密聯(lián)系在一起[1]。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央接過(guò)歷史的接力棒，提出了以實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”為核心的民生發(fā)展戰(zhàn)略， 這使得我黨在堅(jiān)定不移地秉承“以人為本”、“和諧社會(huì)”的執(zhí)政理念的基礎(chǔ)上，又將關(guān)乎民生領(lǐng)域的理論問(wèn)題上升到了新的高度，這也為今后在民生領(lǐng)域的政策制定，有針對(duì)地解決民生問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)的有序健康發(fā)展奠定了一個(gè)良好的政治理論基礎(chǔ)。

一 農(nóng)村民生檔案工作的內(nèi)涵與價(jià)值

農(nóng)村民生檔案是指涉農(nóng)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人在生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)形成的與農(nóng)民群眾利益直接相關(guān)的專門檔案，是農(nóng)民民生問(wèn)題的原始記錄和真實(shí)反映[2]。筆者根據(jù)已有的現(xiàn)階段農(nóng)村民生檔案工作概況，總結(jié)出了農(nóng)村民生檔案工作運(yùn)行所涉及的主要內(nèi)容：（1）農(nóng)民產(chǎn)權(quán)戶籍檔案即農(nóng)民的房屋權(quán)屬、危（舊）房改造、宅基地審批、勞動(dòng)力狀況、家庭人口戶籍等方面的檔案；（2）農(nóng)民生產(chǎn)檔案，即農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中形成的包括土地承包、租賃合同、耕種、收成、病蟲(chóng)害防治、抗災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)等各方面所產(chǎn)生的檔案；（3）農(nóng)民行政檔案，即農(nóng)民在所參與的各級(jí)政治選舉活動(dòng)及其個(gè)人利益申述等方面形成的檔案；（4）農(nóng)民社會(huì)保障檔案，即農(nóng)民醫(yī)保、就診、養(yǎng)老保險(xiǎn)、低保等方面所產(chǎn)生的檔案；（5）村委會(huì)財(cái)務(wù)檔案，即村鎮(zhèn)財(cái)務(wù)活動(dòng)的所有檔案；（6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)檔案，即行政區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所產(chǎn)生的所有檔案；（7）公共服務(wù)檔案，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)民提供的所有公共服務(wù)活動(dòng)所產(chǎn)生的檔案。

上述內(nèi)容雖不能準(zhǔn)確全面地概括出民生檔案的全部?jī)?nèi)涵，但都與廣大農(nóng)民群眾的切身利益息息相關(guān)，而對(duì)這些相應(yīng)的民生檔案資源的管理好壞直接關(guān)乎到我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的成敗，更關(guān)乎“和諧社會(huì)”、“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)。因此，無(wú)論從理論上還是從實(shí)踐方面看，對(duì)做好農(nóng)民民生檔案的建設(shè)工作，不僅僅是滿足當(dāng)下我們國(guó)家建設(shè)新農(nóng)村重要戰(zhàn)略的需要，更是對(duì)農(nóng)村及農(nóng)民兄弟謀取福祉的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的體現(xiàn)。

鑒于農(nóng)村民生工作的重要性，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村民生工作的運(yùn)行模式進(jìn)行探索就顯得極為重要。分析目前的農(nóng)村民生工作運(yùn)行模式，并針對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行完善，是改進(jìn)和完善民生檔案工作，更好的管理和利用民生檔案，實(shí)現(xiàn)民生工作重大價(jià)值的必要前提。

二 農(nóng)村民生檔案工作的主要運(yùn)行模式

目前農(nóng)村民生檔案工作的運(yùn)行方式主要有：各級(jí)檔案管理部門調(diào)查收集、管理統(tǒng)籌、初具農(nóng)村檔案管理工作規(guī)劃體系、加強(qiáng)檔案人員培養(yǎng)等。強(qiáng)調(diào)考察調(diào)研的直觀認(rèn)識(shí)，注重模范試點(diǎn)的點(diǎn)帶面效應(yīng)，根據(jù)各地實(shí)際情況因地制宜進(jìn)行管理，跨部門協(xié)調(diào)工作，規(guī)劃人員培訓(xùn)方案等是目前農(nóng)村民生檔案工作的主要運(yùn)行模式。

（一）考察調(diào)研，周密部署

檔案管理部門通過(guò)向行政區(qū)域內(nèi)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的行政村發(fā)放民生檔案工作基本情況調(diào)查表的方式，對(duì)農(nóng)村最基層的村級(jí)民生檔案工作的基本概況進(jìn)行詳細(xì)的了解調(diào)查。調(diào)查表的內(nèi)容覆蓋了行政村人口戶籍資料、人員流動(dòng)狀況、生產(chǎn)活動(dòng)、土地權(quán)屬、農(nóng)民社保等各方面的檔案資料，視調(diào)查歸總結(jié)果對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的村級(jí)檔案工作狀況進(jìn)行考評(píng)。在行政區(qū)域內(nèi)不定期的開(kāi)展專項(xiàng)調(diào)研活動(dòng)，實(shí)地考察部分農(nóng)村檔案工作狀況，通過(guò)調(diào)研分析結(jié)果，充分把握農(nóng)村民生檔案工作的運(yùn)行規(guī)律，明確工作思路，樹(shù)立典型模范，為進(jìn)一步完善民生檔案工作的運(yùn)行模式，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)展開(kāi)積極的探索。

（二）模范試點(diǎn)，推動(dòng)整體

各縣（市）區(qū)檔案管理部門積極開(kāi)展農(nóng)村民生檔案工作先進(jìn)典型的培養(yǎng)，通過(guò)先進(jìn)典型的模范帶頭作用，為其他地區(qū)的檔案管理部門提供積極的參照指引。具體做法是：首先在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展試點(diǎn)，按照“深入調(diào)查、廣泛收集、細(xì)致整理、逐步歸檔、切實(shí)管理”的原則，對(duì)村級(jí)民生檔案管理工作進(jìn)行了規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化改革，并配置計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等電子設(shè)備，改善檔案管理?xiàng)l件；隨后根據(jù)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的成效將試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)方法通過(guò)政府公共信息網(wǎng)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)推廣，通過(guò)模范試點(diǎn)的示范帶頭作用，全面推動(dòng)整個(gè)行政區(qū)的農(nóng)村民生檔案工作發(fā)展。

（三）因地制宜，分類管理

根據(jù)行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民生檔案工作的實(shí)際狀況，檔案管理部門提出了“因地制宜、分類管理、分步實(shí)施”的工作策略。對(duì)于行政村相對(duì)較少且經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，在已有檔案管理水平的基礎(chǔ)上，對(duì)其檔案工作水平提出更高要求，要在資料收集、整理、歸檔、管理等各工作環(huán)節(jié)全面實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將民生檔案工作作為考核項(xiàng)目納入了村干部工作考核之中，并將民生檔案管理工作的成效直接與領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)掛鉤，提高了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)農(nóng)村民生檔案工作的重視。行政區(qū)內(nèi)各縣（市）區(qū)檔案部門因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)、靈活實(shí)施，不僅活化了民生檔案管理的工作形式，還充分調(diào)動(dòng)了各地區(qū)的資源條件，或建立完善的村級(jí)檔案管理組織機(jī)構(gòu)，或“村檔鄉(xiāng)管”，以多種形式保證了農(nóng)村民生檔案工作的有效實(shí)施。

（四）跨部門協(xié)作，完善體制

行政區(qū)域內(nèi)的各級(jí)檔案管理部門根據(jù)農(nóng)村檔案工作的需要，積極主動(dòng)地與其他各部門，尤其是涉農(nóng)單位加強(qiáng)溝通聯(lián)絡(luò)，相互密切配合，開(kāi)展跨部門的積極協(xié)作。在跨部門協(xié)作的思路下，逐漸形成了檔案管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、新農(nóng)村建設(shè)辦、經(jīng)管站等多部門聯(lián)合協(xié)作、共管齊抓的工作模式，有效地推動(dòng)了農(nóng)村民生檔案工作的穩(wěn)步進(jìn)行。檔案管理部門在加強(qiáng)和其他涉農(nóng)單位的通力協(xié)作的同時(shí)，也不斷學(xué)習(xí)和實(shí)踐新的制度體系，使得民生檔案工作的各項(xiàng)制度越加完善合理，民生檔案工作亦越加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

（五）合理規(guī)劃，加強(qiáng)培訓(xùn)

檔案管理部門在充分調(diào)研探索的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村民生檔案工作進(jìn)行明確而合理的規(guī)劃，按照規(guī)劃節(jié)點(diǎn)有條不紊的制定和開(kāi)展行政區(qū)域內(nèi)各行政村級(jí)民生檔案工作的規(guī)范化及標(biāo)準(zhǔn)化工作，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村民生檔案的收集、歸檔、分類及其管理工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。檔案管理部門在制定民生檔案工作規(guī)劃的同時(shí)，也加強(qiáng)了檔案管理工作隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)和考核。通過(guò)定期、分期舉辦檔案管理人員培訓(xùn)班的方式逐漸加強(qiáng)整個(gè)行政區(qū)域內(nèi)檔案管理人員尤其是村級(jí)檔案管理員的業(yè)務(wù)能力和思想政治素質(zhì)，為農(nóng)村民生檔案工作的質(zhì)量提供了可靠保障，也為新農(nóng)村建設(shè)背景下的民生檔案工作的鞏固打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三 農(nóng)村民生檔案工作存在的問(wèn)題

由于我國(guó)社會(huì)發(fā)展水平的客觀限制和現(xiàn)有檔案工作運(yùn)行模式本身的不足，目前的農(nóng)村民生檔案工作模式在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中還存在著不少問(wèn)題：

（一）廣大民眾對(duì)農(nóng)村民生檔案的認(rèn)知度不夠

雖然全社會(huì)的民生檔案意識(shí)，自2007年國(guó)家檔案局提出加強(qiáng)民生檔案工作的要求以來(lái)，在整體上已經(jīng)有了相當(dāng)程度的提升，但在廣大農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民的民生檔案意識(shí)還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到理想的程度，相當(dāng)部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部都還嚴(yán)重缺乏民生檔案意識(shí)[3]。這種現(xiàn)象既有地域發(fā)展不均衡的客觀問(wèn)題，也有民生檔案工作宣傳不力的因素，即使在農(nóng)村民生檔案工作者之中也存在這種問(wèn)題。相當(dāng)部分村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生檔案工作人員及其領(lǐng)導(dǎo)者，作為農(nóng)村民生檔案的形成和管理者，仍然對(duì)民生檔案的意義缺乏足夠的認(rèn)知和重視。普遍存在的對(duì)農(nóng)村民生檔案認(rèn)知度不足，在很大程度上制約著農(nóng)村民生檔案工作的正常運(yùn)行和發(fā)展。

（二）農(nóng)村民生檔案的整體管理水平有待提高

目前，農(nóng)村民生檔案整體管理水平有待進(jìn)一步提高。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村還沒(méi)有專門的檔案管理機(jī)構(gòu)，或者只有機(jī)構(gòu)卻沒(méi)有檔案管理人員、管理領(lǐng)導(dǎo)等；有效的民生檔案管理體系和管理制度的缺乏，造成部分地方民生檔案管理混亂，甚至出現(xiàn)檔案遺失；部分經(jīng)濟(jì)條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村因?yàn)槿狈?jīng)費(fèi)和人員支持而無(wú)法保證民生檔案管理工作正常運(yùn)行，檔案基層設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，對(duì)于民生檔案管理、保存都極為不利[4]。此外，部分檔案工作人員缺乏檔案管理知識(shí)，業(yè)務(wù)能力不足，不能規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)地收集、整理各種檔案，在鑒定、分類、排列、編號(hào)、編目、裝訂等操作環(huán)節(jié)存在著隨意性，甚至缺少分類、排序。這一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，都對(duì)農(nóng)村民生檔案工作的有效開(kāi)展造成了不良影響，甚至存在檔案遺失、損毀的隱患。

（三）行政管理部門的監(jiān)督管理及業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度不足

目前，縣（市）區(qū)級(jí)檔案行政管理部門對(duì)下級(jí)檔案部門農(nóng)村民生檔案工作的監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度不夠，還存在著指導(dǎo)不及時(shí)、方法不適當(dāng)、培訓(xùn)力度不夠等問(wèn)題[5]。檔案行政管理部門監(jiān)督指導(dǎo)不到位，導(dǎo)致農(nóng)村民生檔案工作的開(kāi)展效果不理想，不能及時(shí)趕上社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展速度，進(jìn)而影響了新農(nóng)村建設(shè)的總體成效。

（四）農(nóng)村民生檔案資源整合度不夠，收集歸檔不合理

由于目前大部分農(nóng)村民生檔案都是由各涉農(nóng)部門分別保存，這種保存方式雖然有利于相關(guān)部門的業(yè)務(wù)工作展開(kāi)，但由于部門間信息資源共享度低，造成農(nóng)村民生檔案的信息資源分散，查閱困難，不僅限制了資源系統(tǒng)的有效開(kāi)發(fā)，還嚴(yán)重制約了信息資源的充分利用[6]。大多數(shù)檔案管理部門都存在著農(nóng)村民生檔案資料收集不完整、歸檔不合理、來(lái)源單一等問(wèn)題，農(nóng)村民生檔案收集和歸檔的不完善，導(dǎo)致民生檔案建設(shè)不能滿足新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的各方面需求，不能及時(shí)提供廣大農(nóng)民需要的信息資料。

四 改進(jìn)農(nóng)村民生檔案工作運(yùn)行模式的建議

鑒于現(xiàn)有農(nóng)村民生檔案工作的運(yùn)行模式存在的一系列不適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的需求的問(wèn)題，筆者認(rèn)為從如下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：

（一）加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和宣傳

檔案管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各個(gè)涉農(nóng)單位的民生檔案進(jìn)行監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保農(nóng)村民生檔案資料的完整齊備，推動(dòng)農(nóng)村民生檔案管理工作朝著規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展。首先，檔案部門要加強(qiáng)對(duì)各涉農(nóng)檔案管理部門指導(dǎo)，幫助建立完善的檔案工作規(guī)章制度和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，建立健全農(nóng)村民生檔案管理及服務(wù)制度保障體系。其次，由于農(nóng)村民生問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，而且涉及諸多方面，在社會(huì)的不同層面和各個(gè)方面都有所反映，因此，需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村民生檔案工作的意義和價(jià)值進(jìn)行廣泛的宣傳，要增進(jìn)廣大民眾尤其是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村民生檔案工作的認(rèn)識(shí)和理解，營(yíng)造出心系民生、關(guān)注民情、善查民憂的良性工作氛圍，從而確保農(nóng)村民生檔案最終為改善民生服務(wù)。

（二）完善農(nóng)村民生檔案管理機(jī)制，繼續(xù)推廣“村檔鄉(xiāng)管”

行政村的民生檔案管理工作，要按照有檔案管理的規(guī)章制度，有檔案庫(kù)房，有檔案保管裝具，有檔案管理員，各種檔案集中統(tǒng)一管理的“五有一集中”要求進(jìn)行。鑒于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實(shí)際條件的限制，對(duì)于無(wú)法實(shí)現(xiàn)“五有一集中”要求的行政村的民生檔案管理工作可以全面以已經(jīng)經(jīng)過(guò)試點(diǎn)并卓有成效的“村檔鄉(xiāng)管、分村歸檔”方式實(shí)施。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中設(shè)立檔案室，將各村級(jí)民生檔案分村分柜保管，并任命相應(yīng)的檔案管理員對(duì)這些檔案資料進(jìn)行統(tǒng)一管理。各村在需要查考檔案時(shí)可直接當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案室按需查閱。如此一來(lái)，不僅減輕了行政村的檔案管理工作壓力，降低了檔案管理成本，還提高了檔案的妥善率和安全性。

（三）加強(qiáng)對(duì)檔案管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和自身建設(shè)

各級(jí)政府部門機(jī)構(gòu)，要重視對(duì)農(nóng)村民生檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，可以通過(guò)成立專責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組、明確任命檔案工作分管領(lǐng)導(dǎo)和檔案工作人員，層層落實(shí)管理職責(zé)，完善檔案管理工作制度，制定檔案管理工作規(guī)劃，加快政策措施落實(shí)等方式來(lái)加強(qiáng)對(duì)民生檔案建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。還應(yīng)將農(nóng)村民生檔案工作納入到相關(guān)部門工作目標(biāo)考核中，以嚴(yán)格的考核考評(píng)來(lái)提高檔案工作質(zhì)量。此外，增加對(duì)農(nóng)村民生檔案工作項(xiàng)目的資金投入，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，完善民生檔案工作條件，加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)工作培訓(xùn)等措施，也是推動(dòng)民生檔案工作進(jìn)步的重要手段。

（四）整合農(nóng)村民生檔案資源，適應(yīng)公眾需求

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2014]15號(hào)）文件明確指出：新形勢(shì)下，要求建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系。要從加大檔案收集整理力度，完善歸檔制度，重視民生檔案工作，科學(xué)整合檔案信息資源等方面下功夫。檔案管理部門要充分認(rèn)識(shí)民生檔案的重大意義，提升民生檔案在檔案資源建設(shè)中的地位。首先，要緊緊圍繞民生需求，調(diào)整館藏建設(shè)思路，將民生檔案作為檔案資源建設(shè)重點(diǎn)，改變過(guò)去“重物輕人、重事輕人”的檔案價(jià)值觀念，樹(shù)立“人的檔案最重要”的觀念。其次，改變單純接收黨政機(jī)關(guān)文書(shū)檔案的傳統(tǒng)做法，突出民生檔案在檔案資源建設(shè)中的地位。檔案管理部門要將與農(nóng)民密切相關(guān)的各種涉農(nóng)活動(dòng)的專業(yè)檔案都納入農(nóng)村民生檔案接收范圍，比如和農(nóng)民利益直接相關(guān)的土地承包活動(dòng)、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村低保、國(guó)家支農(nóng)補(bǔ)貼管理等領(lǐng)域的檔案資料，所有這些涉農(nóng)檔案都要收集齊全，并妥善保管，從而確保農(nóng)村民生檔案資源體系能夠充分覆蓋農(nóng)村民生的各個(gè)方面。

（五）充分發(fā)揮檔案的資政育人作用，創(chuàng)新服務(wù)利用方式

檔案工作的根本目的是便于社會(huì)的利用。由于行政村落比較分散，村民獲取公共信息的條件仍然有限，為滿足農(nóng)民群眾需求，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以建立公共閱覽室，集中開(kāi)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和其他組織的具有法律性、政策性、公益性和服務(wù)性的非涉密型文件，直接為農(nóng)村提供各項(xiàng)政策信息服務(wù)，使其成為村民了解政策和信息的陣地和窗口。各級(jí)檔案館（室）要依法做好檔案查閱服務(wù)工作，簡(jiǎn)化利用手續(xù)，免受利用收費(fèi)，最大限度滿足農(nóng)民群眾的需要。此外，主動(dòng)開(kāi)發(fā)檔案信息資源，編輯出版檔案參考資料，舉辦檔案展覽，通過(guò)電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等媒介，全方位打通服務(wù)渠道。

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