淺析當(dāng)下地方債危機(jī)

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 何冬悅

一、引言

2013年4月16日，國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪在其官網(wǎng)確認(rèn)，維持中國政府主權(quán)債務(wù)的Aa3 評(píng)級(jí)，但將評(píng)級(jí)前景由原先的“正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”。下調(diào)評(píng)級(jí)前景主要由于在穆迪看來，中國對(duì)地方政府債務(wù)的控制力度差于預(yù)期，且信貸擴(kuò)張過快。在4 月9 日，另一家國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)（Fitch）將中國的長期本幣信用評(píng)級(jí)從AA-調(diào)降至A+，并稱中國一般政府債務(wù)整體水平相當(dāng)GDP的49.2%，大致與評(píng)級(jí)A的中值51.2%相符。

2014 年3 月5 日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國人大二次會(huì)議上做的2014年工作總體部署中指出，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，防止和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。兩大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的一致行動(dòng)以及政府的動(dòng)向彰顯出，中國地方債形式已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻，解決地方債務(wù)問題刻不容緩。

二、地方債的形成根源

(一)地方債的歷史根源：中央地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的失衡

中國地方財(cái)政失衡問題由來已久，一方面地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，另一方面由于中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)具有非對(duì)稱性與發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，地方稅并沒有主體的稅種并且稅收的渠道相當(dāng)狹窄，這就導(dǎo)致了地方上的財(cái)政收入不足。為了改善這種狀況，彌補(bǔ)地方財(cái)政長期的資金缺口問題，地方政府就只能尋找其他的財(cái)源，因而債務(wù)性融資與土地財(cái)政就成為地方財(cái)政創(chuàng)收的普遍形式。

(二)地方債的現(xiàn)實(shí)根源：政績考核制度的“GDP主義”

一直以來，許多的地方政府都受到“形象工程”、“GDP主義”等思想的侵蝕。為了高的增長速度他們進(jìn)行盲目攀比，更甚者不惜犧牲環(huán)境；為了良好的政府形象他們甚至強(qiáng)拆強(qiáng)建；為了提高政績他們選擇粗放開發(fā)，浪費(fèi)了許多資源。這一切行為的背后都隱藏著一個(gè)問題：錢從哪來？面對(duì)政績考核的壓力，地方官員舉債投資一些回報(bào)率并不高的項(xiàng)目，因?yàn)檫@可以直接拉動(dòng)GDP的增長，進(jìn)而還催生了一種“債越多官越大”的奇怪現(xiàn)象。

三、地方債謎團(tuán)

(一)地方債的規(guī)模到底有多大

解決地方債問題最起碼要弄清地方債的規(guī)模，然而遺憾的是，對(duì)此目前為止尚未有一個(gè)明確的數(shù)字。如對(duì)于2012年地方債規(guī)模，財(cái)政部部長樓繼偉估計(jì)11萬億、國家審計(jì)署副審計(jì)長董大勝估計(jì)15萬億至18萬億、原財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠估計(jì)20萬億。各個(gè)研究機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)和估算結(jié)果也各不相同。長江證券發(fā)布的研報(bào)則稱“考慮近兩年新增基建信托3200億、城投債9000億，再假定平臺(tái)貸款約不變，則目前地方債務(wù)可能增長20%至12萬億?！逼桨沧C券則估算總規(guī)模達(dá)到了14.5萬億-15.5萬億元。外資機(jī)構(gòu)方面，2013年5月，IMF第一副總裁David Lipton在北京表示，中國地方政府債務(wù)已經(jīng)占到GDP 的50。渣打銀行認(rèn)為中國主權(quán)債務(wù)占GDP的比例為50%，巴克萊的預(yù)估則為62%。從目前情況來看，地方債的規(guī)模仍然是個(gè)謎，沒有任何權(quán)威機(jī)構(gòu)或人物能夠說清道明。

(二)地方債的利率到底有多高，投資回報(bào)率怎樣

地方債的舉債利率，決定了要償還的利息多少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方債超過七成來自銀行貸款，近三成源自地方自行籌資?；I資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT 融資年利率最高達(dá)20%；信托類的債務(wù)的年化利率一般在14%左右，比企業(yè)債的平均融資成本高出許多。以如此高利率舉借到的資金，地方政府所投領(lǐng)域是否有更高的投資回報(bào)率？實(shí)際上，出于政府職能的考慮，地方債投資的項(xiàng)目絕大多數(shù)都是一些周期較長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，這就導(dǎo)致了期限錯(cuò)配現(xiàn)象的產(chǎn)生。

四、地方債風(fēng)險(xiǎn)

(一)債務(wù)循環(huán)將風(fēng)險(xiǎn)推遲并不斷累積，債務(wù)逾期現(xiàn)象加重

國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人于2013 年12 月31 日答記者問中表示，當(dāng)平臺(tái)公司的項(xiàng)目建設(shè)資金不足，不能夠達(dá)到預(yù)期收益的時(shí)候，可以允許這些平臺(tái)公司適度發(fā)行新債，募集來的資金用于建設(shè)未完工的項(xiàng)目和“借新還舊”，確保不會(huì)出現(xiàn)“半拉子”工程項(xiàng)目。借新還舊體現(xiàn)了政策的靈活性，對(duì)化解地方政府由于財(cái)力不足而產(chǎn)生的短期信用風(fēng)險(xiǎn)有所幫助。但借舊還新只是權(quán)宜之計(jì)，只是將債務(wù)償還時(shí)點(diǎn)延遲，一旦到達(dá)某一時(shí)點(diǎn)，償還問題可能會(huì)集中爆發(fā)。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，有5個(gè)省會(huì)城市2012年政府債務(wù)的借新還舊率超過20%，相當(dāng)一部分新增債務(wù)被用于借新還舊，而不是擴(kuò)大再生產(chǎn)。

(二)融資方式不規(guī)范，放大地方債風(fēng)險(xiǎn)

受嚴(yán)控平臺(tái)貸政策影響，地方債中銀行貸款占比下降，地方政府違規(guī)集資、變相融資手段日新月異，如信托貸款、借殼貸款、融資租賃、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT、墊資施工等。這些融資手段隱蔽性強(qiáng)，難以監(jiān)管，再加上融資成本高，放大了地方債風(fēng)險(xiǎn)。

(三)債務(wù)不透明，存在大量隱性負(fù)債

市場(chǎng)對(duì)于地方政府究竟有多大的債務(wù)規(guī)模并不清楚，一旦發(fā)生意外事件很容易沖擊到市場(chǎng)信心。地方債與房地產(chǎn)業(yè)、影子銀行的運(yùn)作、地方性商業(yè)銀行甚至小城鎮(zhèn)建設(shè)錯(cuò)綜復(fù)雜，現(xiàn)在明顯可以看到的問題只不過是冰山一角，更大的問題還未暴露，而沒有人能夠知道水到底有多深。

五、化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

中國的地方債務(wù)問題積弊由來已久，錯(cuò)綜復(fù)雜，解決這一問題要做到標(biāo)本兼治，即要放眼當(dāng)下，更要關(guān)注未來。

(一)治本之道：體制性改革

1、建立財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等的財(cái)政體制

一是要合理劃分上下級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使地方政府有充分的資源從事公共事業(yè)建設(shè)，而不是不得不進(jìn)行發(fā)債。二是要完善地方稅體系，擴(kuò)大地方政府收入來源。1994年分稅制改革催生了一系列的地方融資平臺(tái)。當(dāng)下有條件的地方可以試點(diǎn)開征遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅、筵席稅等。三是完善我國的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)貧困地區(qū)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，突出一般性轉(zhuǎn)移支付的作用，整頓專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)上述方面，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國人大二次會(huì)議上做的2014年政府工作總體部署中指出加快轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)作為本屆政府開門第一件大事，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要循序漸進(jìn)得減少。

2、改革官員政績考核制度，轉(zhuǎn)變政府職能

形成地方債務(wù)的其中一個(gè)深層次的原因是政府職能的轉(zhuǎn)換不到位，政府應(yīng)該由建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。以GDP論英雄的政績考核制度，導(dǎo)致政府職能扭曲。改革這一制度可以促使地方政府將一些可以由市場(chǎng)解決的問題回歸市場(chǎng)，比如那些投資金額較大，并且有盈利空間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就可以通過“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”的方式讓市場(chǎng)來解決，盡早退出競(jìng)爭性、盈利性的領(lǐng)域，減輕地方債務(wù)壓力。

3、加強(qiáng)地方債監(jiān)管

在地方債的發(fā)行歷史中，地方債作出了一定貢獻(xiàn)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在應(yīng)對(duì)2008 年金融危機(jī)中扮演了重要角色，適度的地方債并不可怕，但過量、混亂的地方債可能會(huì)導(dǎo)致巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，破壞地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。監(jiān)管制度的缺失使地方政府缺少應(yīng)有的發(fā)債約束，可以說是當(dāng)下地方債務(wù)問題的一大幫兇。因此，有必要加快建設(shè)地方債相關(guān)法律、法規(guī)，建立良好的地方政府舉債監(jiān)管框架，讓它在陽光下運(yùn)行。

(二)治標(biāo)之策：緩解當(dāng)下地方債風(fēng)險(xiǎn)

1、充分利用民間資本，緩解資金壓力

通過地方債融資，成本較高，所投領(lǐng)域回報(bào)率難以覆蓋成本，使得債務(wù)雪球越滾越大。但另一方面，我國民間資本充裕，卻缺少投資渠道，政府項(xiàng)目的盈利性對(duì)其具有一定的吸引力。因此，地方政府可以通過促使民間資本接手一些地方債務(wù)的投資項(xiàng)目的方式來降低地方債務(wù)的需求，這樣既增加了民間資本的投資渠道，又緩解了地方債務(wù)壓力。例如，讓民間資本進(jìn)入政府公共領(lǐng)域的一些經(jīng)營性項(xiàng)目中的投資，如公路、機(jī)場(chǎng)、橋梁、水廠等。

2、出售部分地方國有資產(chǎn)

目前地方政府擁有20000 多家國有企業(yè)，其中70%以上均有盈利。各級(jí)地方政府出售所擁有的部分國有資產(chǎn)有時(shí)候也可以在一定程度上緩解地方債的問題。例如，在希臘債務(wù)危機(jī)中，國有資產(chǎn)私有化成為希臘政府的救命稻草，2011年其計(jì)劃出售的國有資產(chǎn)包括銀行、國有企業(yè)、機(jī)場(chǎng)、高速公路、賭博許可證以及房地產(chǎn)。2013年資產(chǎn)出售范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，甚至達(dá)到了堪稱“甩賣”的程度，如只要有2200萬英鎊，就能將位于倫敦荷蘭公園的希臘駐英國大使館據(jù)為己有。當(dāng)然了，中國的地方債問題遠(yuǎn)不及希臘債務(wù)危機(jī)嚴(yán)重，但不得不說出售地方國有資產(chǎn)是短期內(nèi)解決債務(wù)問題的有效措施。

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