董必武信訪法制思想探究

秦國文，鄭友德

（1.華中科技大學公共管理學院，湖北武漢430074；2.華中科技大學法學院，湖北武漢430074）

董必武信訪法制思想探究

秦國文1，鄭友德2

（1.華中科技大學公共管理學院，湖北武漢430074；2.華中科技大學法學院，湖北武漢430074）

董必武信訪法制思想是其在中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政乃至依靠政策、運動治理國家的歷史背景下，試圖運用法制手段治國理政的有益探索。董必武信訪法制思想緊密結(jié)合一定時期的中心工作、政權(quán)建設等展開，體現(xiàn)了其信訪法制思想的人民性、公正性、程序性。其核心是依法辦事，目標是為人民服務，情法理相融，分類治理。

董必武；信訪；法制；依法辦事

中共一大代表董必武是中國民主法制事業(yè)的開拓者、奠基人。土地革命時期，任中華蘇維埃臨時政府最高法院院長和工農(nóng)檢察委員；解放戰(zhàn)爭時期，擔任華北人民政府主席；1949年新政協(xié)籌備期間，主持起草《中央人民政府組織法》；建國后擔任政務院副總理兼政務院政法委員會主任；1954年9月當選最高人民法院院長；1959年4月當選為國家副主席。與中共第一代其他領導人相比，談法律問題最多、最接近世界通行法律觀念的［1］董必武更習慣以法律理性的視角分析問題，有學者認為他是中共黨內(nèi)堅決主張法治的第一人［2］；憑借嫻熟的法律知識、豐富的社會實踐、過人的政治智慧，曾經(jīng)領導過中共的紀檢監(jiān)察、財經(jīng)、統(tǒng)戰(zhàn)和政法工作，實現(xiàn)了“無產(chǎn)階級革命家、政治家和馬克思主義法學家、法律家的完美結(jié)合”［3］。薄一波談到八大成果時講，“在經(jīng)濟領域以外的，要算董必武同志關于法制建設的觀點最為重要?！薄八鞔_提出了黨政職能分開的原則，認為加強民主和法制建設，可以使黨和政府的活動做到‘有法可依’、‘有法必依’。在群眾運動一個接一個的年代，他對法制建設的認識達到這樣的境界，是很可貴的?！保?］鄧小平同志十一屆三中全會上提出社會主義法制16字真經(jīng)“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，在董必武的法制思想當中都可以找到蹤影，當下中國的依法治國理念其實與董必武當初提出的依法辦事原則一脈相承，依法治國的本質(zhì)其實就是依法辦事。

為規(guī)范處理人民來信和接見人民工作，1951 年6月7日政務院公布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》（以下簡稱《決定》），信訪是新中國成立后因公權(quán)力機關處理民眾來信來訪才出現(xiàn)的一個專有名詞，中國“信訪”用語出現(xiàn)之時①，董必武在政治法律方面已經(jīng)基本不再發(fā)聲，或者改談植樹造林等問題。從信訪本質(zhì)不外乎信訪人通過來信來訪向公權(quán)力機關反映自己的訴求（意見、建議等），要求引起重視加以解決的角度而言，董必武所談論的是大信訪，而絕非僅是狹義的行政信訪?？v觀董必武一生專門談論信訪法制工作的文章講話屈指可數(shù)，專論信訪的篇幅亦有限，而個人著述更是難得一見，其處理信訪工作的法制思想散見于他的演講報告、刊物文章之中，交織于政權(quán)建設、司法建設諸方面；新中國成立后，政法同體、黨政不分、訴訪合一背景下的信訪與當下訴訪分流語境下的信訪不可能完全相同。但是作為人類社會發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物，公權(quán)力機關對于民眾“來信來訪”訴求的處理活動總有規(guī)律可循，研究董必武的信訪法制思想是以董必武為視角對當代中國信訪制度的另一種歷史考察，對于當下的信訪法治化一定會有所幫助，正所謂“將過去的真實予以新價值，以供現(xiàn)代人之鑒”。［5］

一、董必武信訪法制活動的歷史檢視

（一）青年學生時代的維權(quán)實踐

董必武在文普通學堂讀書期間領導學生維權(quán)［6］：一是爭文憑的按期發(fā)放。1909年湖北提學使司為創(chuàng)辦文高等學堂，決定對普通學堂學生不發(fā)畢業(yè)證而直接轉(zhuǎn)升高等學堂，而一些家境貧寒學生盼憑畢業(yè)證可以早點養(yǎng)家糊口，眾人便薦董出頭率同學據(jù)理力爭，最終迫使當局收回成命，發(fā)放畢業(yè)文憑。二是爭考試的公平。1910年，不少學生因為提學使司考試平時沒學過的內(nèi)容而不及格，大家公推董率眾找教育行政當局說理，經(jīng)過努力，當局更改應試同學考分。我們不能苛求董必武當時能完全明白其行為的全部意義，但是通過合理訴求成功維權(quán)的實踐對其產(chǎn)生的影響不可低估那是肯定的。

（二）在黨局部執(zhí)政期間的信訪法制活動②

1.參與制定《湖北目前最低政綱》。國共合作期間，董必武對于湖北的言論自由權(quán)問題高度關注，國民黨“一大”后負責領導湖北黨建、工農(nóng)運動。1926年底，參與制定《湖北目前最低政綱》，提出人民具有言論自由等權(quán)利、廢除軍閥政府的一切反動制度等21條最低綱領，有力回應工農(nóng)運動、北伐戰(zhàn)爭。［7］

2.倡議并參與立法懲治腐敗。1932—1934年，董必武在中央蘇區(qū)負責監(jiān)察、司法工作，經(jīng)其倡議、參與，蘇區(qū)先后頒布多個法規(guī)《工農(nóng)檢察部的組織條例》、《政府人員懲辦條例》、《怎樣檢舉貪污浪費》等多個法規(guī)③，使得局部執(zhí)政的共產(chǎn)黨懲治腐敗有序開展。

3.鼓勵控告。中央蘇區(qū)工農(nóng)檢察部為便利群眾控告，特設控告局，控告箱蓋上特書“蘇維埃政府機關和經(jīng)濟機關，有違反蘇維埃政綱、政策及目前任務，離開工農(nóng)利益發(fā)生貪污、浪費、官僚腐化和消極怠工現(xiàn)象，蘇維埃公民無論何人都有權(quán)向控告局控告?！雹?/p>

4.肯定檢舉。董必武1934年5月在黨刊《斗爭》上發(fā)表《把檢舉運動更廣大的開展起來》，肯定檢舉揭發(fā)的意義，認為檢舉目的在于“改善我們的地方機關”，“不讓一個階級異己分子、嫌疑分子及不可靠的分子，存留在任何機關內(nèi)。這是保證任何機關都能適合戰(zhàn)爭需要的先決條件”。［8］

5.對“肅反”疑難案件的甄別。受組織安排，1935年12月至1937年2月任中共中央審查委員會書記，專門審查處理陜北地區(qū)的“肅反”事件，妥善處理了一批疑難檢舉、揭發(fā)、控告案件，保護了大批干部。［9］

6.為刊行自由聘法律顧問。1937年9月董必武受命到國統(tǒng)區(qū)工作，他聘請與其有同鄉(xiāng)舊誼的當時大名鼎鼎的張國恩律師為《新華日報》常年法律顧問，以子之矛攻子之盾，“對搗亂分子產(chǎn)生了一定的震懾作用”［10］，為《新華日報》倡導言論自由、刊行自由提供有益幫助。⑤

7.保障人權(quán)。1945年，董必武赴美出席聯(lián)合國大會期間，在華僑舉辦的演講大會上宣講，我們共產(chǎn)黨的任務是實行民主政治?！爸袊伯a(chǎn)黨在解放區(qū)保證人民有民主權(quán)利，有集會、結(jié)社、言論、出版、信仰等自由。中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)保障了人權(quán)與財權(quán)?！保?1］14

8.提倡話語權(quán)與批評權(quán)。董必武主張“群言堂”，鼓勵大家不要怕講錯話，人難免講錯話，有權(quán)批評錯話，必須讓大家說話，綜合各方觀點方能全面認識事物。他在1948年的全國土地會議上說，“不要人講錯話，就是阻止同志的發(fā)言”。這與其他大力倡導黨內(nèi)民主，認為“我們黨所以進步，就靠批評與自我批評，不能掌握批評與自我批評，就是自殺”相呼應。⑥

（三）董必武建國后的信訪法制活動

1.處理好人民來信。董必武1954年討論第三次全國監(jiān)察工作會議報告時，提出了監(jiān)察工作的三大任務之一就是處理好人民來信。［12］226

2.結(jié)合法院組織法的貫徹，查改信訪工作。董必武作為最高人民法院院長高度重視人民法院的信訪工作，1955年曾結(jié)合貫徹法院組織法，檢查、整頓信訪工作。向一屆全國人大常委會報告工作時，分析了一屆全國人大一次會議以來最高人民法院處理來信來訪工作的具體情況，針對1955年第一季度的涉法申訴問題，他批評了最高法的 “推事主義”的作風和積壓來信現(xiàn)象。［12］259-260

3.1957年7月，批評有的法院把說牢騷話、要求退社的行為混同為政治破壞行為。［12］403要求法院充分認識認真做好來信來訪工作的重要性，宣傳政策法律，及時了解、調(diào)整某些人民內(nèi)部矛盾。不能以官僚主義的作風來處理來信來訪，否則會可能導致當事人和相關人員同法院發(fā)生新的矛盾。12］410

4.為經(jīng)濟建設服務。盡管董必武沒有明確提出“信訪工作必須為中心工作服務”，但1954年3月至1955年4月，先后多次強調(diào)“政法工作為經(jīng)濟建設服務”［12］170、“檢察院機關如何為經(jīng)濟建設服務”［12］185-186、“司法工作必須為經(jīng)濟建設服務”［12］246。在政法合一的時代背景下，為實現(xiàn)黨的政治目標、中心工作服務，信訪工作不論是立足于政府工作范疇還是站在司法工作角度必須為經(jīng)濟建設服務是應有之義，也是信訪工作在加強經(jīng)濟建設時期與時俱進的必然選擇。

二、董必武信訪法制思想的主要內(nèi)容

（一）一切國家機關要依法辦事

“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖”。［13］但由于歷史的政治傳統(tǒng)、馬克思主義的教條化、執(zhí)政準備的倉促、民主法制建設磨練的缺乏、長期的戰(zhàn)爭與革命導致黨政軍權(quán)力的高度集中等原因，從局部執(zhí)政過渡到執(zhí)政全國，其局部執(zhí)政時期的執(zhí)政慣性不僅得以繼續(xù)甚至作為一種成功的經(jīng)驗得以放大，政策至上、運動至上，依靠政策、運動執(zhí)政就成為一種必然，法治模式根本上不可能為仇視國民黨法律的革命民眾乃至黨的領導人所遵循。［14］“國民黨在全中國范圍內(nèi)因為它的黨員不遵守它領導的政府所頒布的法令而遭到國人的痛惡，這是我們應當拿來作為鑒戒的?！倍匚湔J為，從革命黨向執(zhí)政黨的艱難轉(zhuǎn)型刻不容緩，“國家的任務已經(jīng)由解放生產(chǎn)力變?yōu)榘l(fā)展和保護生產(chǎn)力”，國情變了，工作方法也要隨之變。［12］379-380因此，1956年9月，董必武在八大上講，一切國家機關而不僅僅是“公安、檢察、法院”，都必須依法辦事。依法辦事，是我們進一步加強人民民主法制的中心環(huán)節(jié)。依法辦事的意義：其一，必須有法可依。這就促使我們要趕快把國家尚不完備的幾種重要的法規(guī)制定出來……其二，有法必依。凡屬已有明文規(guī)定的，必須確切地執(zhí)行，按照規(guī)定辦事。”［12］352

董必武明白在中國依法辦事可能的漫長與復雜。早在1948年華北政府成立的講話中，他就認為新政權(quán)應該按法律規(guī)章制度辦事，［11］41實質(zhì)就是要依法辦事。建國之初他講，“今后如果要按法制辦事，就必須著重立法工作”［12］166?？煽闯龆匚鋵τ谖磥韴?zhí)政的曲折有著驚人的預測，以何種模式治國，不可能按其意圖轉(zhuǎn)，加上假設，謹慎表明態(tài)度，回味無窮。1975年3月5日，董必武90歲生日賦詩《九十初度》⑦，其中“五朝弊政皆親歷，一代新規(guī)要漸磨”耐人尋味，表明在其對未來充滿樂觀的同時，至少認為當前的治國理政之法之規(guī)與時代的需求有距離，仍需進一步打磨。筆者進一步揣摩，是否還意味著董必武在反思“我們在廢除“六法全書”的時候，不會想到“娜拉走后怎么辦”，不會想到廢除舊法以后，新法是否能馬上制定出來，更不會想到的是，廢除舊法后多年居然沒有新法出臺，而只是靠隨時可以變更、撤消的政策來規(guī)范如此龐大的一個國家”。是否在反思“不問青紅皂白，全盤拋棄一個我們摸索了若干年才找到的工具，至少是不經(jīng)濟的”？［15］我們不得而知，但是十一屆三中全會之后，基本法律的迅速出臺至少是對“一代新規(guī)要漸磨”的有力回應。

（二）信訪工作要做到理、法、情的統(tǒng)一

清代余樾（曲園）曾指出：“通達治體于天理、國法、人情，三者皆到，雖老于吏事者，不能易也?！保?6］董必武的法制智慧在于對于現(xiàn)實社會乃至人性有著清醒的認識與精明的把握，天理、國法、人情的統(tǒng)一體現(xiàn)了其政治家的敏感、法學家的明智。

1.要考慮人民群眾法律道德素養(yǎng)的整體水平。中國傳統(tǒng)文化在董必武的信訪法制思想中留下了深深的烙印，處理問題要考慮民眾的思想認識能力、心理承受程度。對于人民陪審員制度，董必武認為，“人民陪審員能把人民群眾的生活經(jīng)驗和法律意識、道德觀念帶到法院里來運用?！保?2］407解釋法律之所以規(guī)定23歲以上的成年才能當審判員時講，“當審判員，要懂得些法學知識，還要懂得人情物理。作審判工作，只懂得法，不懂得人情物理，法學博士也不一定能搞好審判工作。”［12］407

2.法律沒有明文規(guī)定不能成為推脫責任的借口。要站穩(wěn)立場，不能把依法辦事當成不給老百姓真正解決問題的擋箭牌。［11］521-522“法只能是辦事的準繩，只有從實際出發(fā)，對事務的本身和它相關聯(lián)的各方面，加以周密的分析，才能達到妥善辦事的目的”［11］488-489，不能以法律沒有明文規(guī)定而將人民群眾拒之門外，不能以沒有可以適用的法律而對有違常理的事情不聞不問，法律之外還有黨的政策、綱領。“我們黨和國家過去提出的許多代表最大多數(shù)人民利益和要求的政策、綱領……實質(zhì)上都起了法律的作用”，執(zhí)法機關不能僅僅滿足于字面上嚴格遵守法律規(guī)定，如法律規(guī)定與實際情況有出入時，應依法定程序及時變通。公權(quán)力者即便沒有法律（政策）可用，也會有被社會所普遍認可的“天理”、“人情物理”可鑒。董必武要求“司法工作者要守法，也一定要養(yǎng)成靈活性，根據(jù)各個地區(qū)不同時期的不同情況，當寬當嚴要善于掌握分寸”?；诖?，完成實質(zhì)正義，既要充分考量法律因素，“法度之外、情理之中”的民情民意民俗亦要高度關注。

（三）信訪工作要規(guī)范化

在董必武看來，信訪工作要規(guī)范化、程序化、制度化。

1.領導專責化。信訪責任要到人，不能泛化，不能空轉(zhuǎn)，領導不能當甩手掌柜。“做好人民來信、來訪工作的重要關鍵還在于法院領導同志對這項工作的重視。各級人民法院應當在院長、副院長中，指定一人親自掌管這項工作，審查一些重要來信，親自接見一些來訪的人員?！?/p>

2.建立處信和接訪制度。他要求最高法建立“處理重要來信和輪值日接見來訪群眾的制度，以便更妥善地解決人民群眾提出的問題，……并通過這項工作，實行對下級人民法院的審判監(jiān)督”［12］259-260通過制度加強與信訪民眾的互動，同時借力民眾的信訪投訴監(jiān)督下級機關的履職，一定程度上彌補了執(zhí)政黨執(zhí)政經(jīng)驗不足的缺陷，對于下級公權(quán)力的行使也是一種震懾。

3.建立檔案制度。早在1934年，董必武就主張司法機關嚴格辦案手續(xù)，為使有據(jù)可查應建立檔案制度，即使被人誣陷為“文牘主義”，也始終堅持其主張。［17］信訪工作檔案化其實質(zhì)也是規(guī)范化的一種。政務院《6·7決定》規(guī)定“對于處理人民來信和接見人民的工作，應建立登記……存檔等各項制度”，是對董必武主張建檔制度觀點的一種吸收。

4.信訪工作程序化?！皬哪撤N意義上說，法治首先體現(xiàn)為形式正義，它也首先尊重形式正義?！保?8］現(xiàn)代法治理論成熟的一個重要標志就是對形式正義的肯定與追求。程序正義在董必武看來是文明社會的自然邏輯，程序規(guī)范、正當、公開是程序正義的應然要求。工作要講手續(xù)?！斑^去好多事情不講手續(xù)，正規(guī)化起來，手續(xù)很要緊……不講形式，光講良心和記憶，會把事情辦壞的?！保?1］30工作要有程序?！肮S有操作規(guī)程，我們辦案子也有操作規(guī)程，那就是訴訟程序。按照程序辦事，可以使工作進行得更好，更合理、更科學，保證案件辦得正確、合法、及時，否則就費事，甚至出差錯。”［11］548-549“世界上任何實質(zhì)的東西，沒有不以一定的形式表現(xiàn)出來的。形式主義與形式是兩回事?！保?1］521-522“資產(chǎn)階級形式主義的那一套，我們是不要了，但也應該有個適合我們需要的規(guī)程。”［12］417

5.反對無休無止，反復審理。1954年6月24日，在政務院政務會議上，董必武談及人民群眾來信來訪問題時認為，原本規(guī)定三審終結(jié)，“現(xiàn)在實際是多級”，有的“三審后告到毛主席那里，又得重

來”。［12］225-226

（四）信訪工作的評價標準

維護人民的正當權(quán)益是董必武信訪法制思想的基本觀點。判斷信訪是非、“定紛止爭”需要一個基礎性的標準，“就是一切以廣大人民的利益為標準”［12］33，對于糾爭要具體問題具體分析，依照法律規(guī)定、政策精神處理各類矛盾。

1.堅持實事求是的標準。處理民眾的信訪需要客觀理性，而不以當事人滿意作為唯一的標準。俗語說“無謊不成狀”，當事人的陳述往往可能有不實不盡之處?！叭罕妼φ呐u也許有錯誤的可能”；“政府所做的，也有時為群眾所不了解，因而發(fā)生誤會”［12］4；“我對任何問題在頭腦中的第一個反映，總不急于去肯定或否定，而是經(jīng)過反復調(diào)查、思考之后，才表示態(tài)度，這樣對問題的認識和處理就可以少犯或不犯錯誤?！保?9］要學會從各種不同的意見當中分析對錯，“要學會分析什么是正確的，什么是不正確的，這對我們自己也是一個鍛煉?！保?0］對于憲法草案初稿的討論、對于信訪工作都要如此。董必武認為以當事人的滿意作為紛爭化解標準是不符合實際的。當事人被判了刑，可能滿意，也可能不滿意，民事案件也有是非之分，“判決是很難使雙方都滿意的，”［12］339“對別人提的意見要分析，意見有不正確的，不能都采納，對提意見的人來說也就不能都滿意。”“‘幾滿意’的這種提法是一種空泛的口號，是不符合實際的?！保?2］416-417董必武1934年2月處理紅軍大學控告箱里一封匿名信的經(jīng)過充分體現(xiàn)了其實事求是的信訪法制思想：控告要有根據(jù)；不能借控告而誣陷；處理控告要實事求是，避免擴大化［21］。

2.堅持依法辦事的標準。董必武在八大上講依法辦事，有法可依、有法必依。依法辦事要求實體公正、程序正義。傾聽人民的意見，但是不等于一切屈從于社會民眾的輿論，司法機關最終應當根據(jù)法律作出正確的裁決。董必武同志關于程序價值的認識已經(jīng)達到很深的層次。他說（法院）開庭有開庭的規(guī)矩，如果不經(jīng)過一定的程序，就把案子判了，那么這個判決是違法的［11］459。在1954 年11月19日召開的司法工作座談會和檢察工作座談會上指出，法院的判決不僅要使當事人信服，更重要的是判決要符合廣大人民的意志，要使群眾信服。“如果沒有辯護，就是判得再正確，也不足使人口服心服。不準辯護會使我們的錯案更多?！痹诙匚淇磥?，司法的公信力體現(xiàn)在當事人和社會公眾對司法判決的信服［12］238。程序法的價值不僅具有保障實體法得到正確實施的功能，還具有讓群眾接受法制教育、提高司法行為的效率等功能。

3.便利人民的標準。“要學習為人民的簡便方法，因為我們政權(quán)的基本性質(zhì)是為人民服務的?！保?1］52“即使我們的立場站得穩(wěn)，但工作方法不好，不注意方便群眾，造成案件拖拉積壓，人民就已經(jīng)不耐煩了，還會說：‘在國民黨當政時打官司要錢多，在共產(chǎn)黨掌權(quán)時打官司要壽長’”。［11］277要求法院簡化辦事手續(xù)，盡量從“便利于人民著想，盡量使手續(xù)簡化，在農(nóng)村和大城市不要強求一樣?！保?2］411讓普通民眾對于公平正義看得見、摸得著、感受得到，正義的實惠最終能夠享受得到，而不是水中月、鏡中花，可望不可即。糾紛處理程序一旦過于繁雜，解紛機制缺失便利，長此以往，民眾對司法、對公權(quán)力自然敬而遠之，其正當性亦受質(zhì)疑。本著對中國傳統(tǒng)法律文化的尊重和理解，以實質(zhì)正義統(tǒng)領程序正義，提出司法的便民原則，強調(diào)要“盡可能采取最便利于人民的方法解決人民所要求我們解決的問題”。在編制法院組織法與檢察院組織法時，董必武要求體現(xiàn)“便利人民”的思想，貫徹執(zhí)行這兩個組織法時格外強調(diào)：“這兩個組織法的基本精神都是便利人民”。［12］237-238對于董必武而言，既要遵守程序?qū)崿F(xiàn)程序正義又要便利民眾，實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一［21］。

（五）信訪治理的類型化

對性質(zhì)不同的事物分類治理，采用不同的治理手段和策略，表明國家治理藝術(shù)的精致、細膩程度。董必武對于中國民眾有一個基本評價：一般來說，老百姓是講道理的⑧。信訪制度的本質(zhì)是要將民眾的“怨恨不平之氣”化解掉。應該如何對待信訪群眾？我們先不妨考察董必武如何對待犯人，他要求監(jiān)所等單位必須堅決徹底肅清虐待犯人的行為，這是違反革命人道主義的嚴重違法行為［11］484。對罪犯的人格要尊重，不允許辱罵、體罰、虐待、刑訊逼供，要依法保障其申訴權(quán)、辯護權(quán)、控告權(quán)等合法權(quán)益，除極個別罪大惡極的確需要依法判死刑的罪犯，都要給他們重新改造做人、回歸社會、成為社會新生力量的機會。對罪犯尚且如此，觀其重見其輕，董必武的執(zhí)法理念其實已經(jīng)明白無誤地告訴人們應該如何對待信訪民眾，更何況“群眾來信中好的是多數(shù)，壞的是少數(shù)”［11］228。

董必武認為，對于群眾指出的缺點，我們自己要檢查，盡管老百姓看問題有時不很全面，但是對于各方面的意見建議，要有則改之，無則加勉［12］228。群眾的批評也有錯誤的可能，群眾也會產(chǎn)生誤解，如不是缺點，必須向群眾解釋、說服。要相信群眾是可以說服的，切不可借故打擊、報復［12］4。他還指出，有道理的信訪要高度重視，有錯必糾，“申訴如有理由，案件如確有再審的必要，就按照審判監(jiān)督程序進行再審。”“申訴如無理由，應當根據(jù)政策、法律和案件情況，對申訴人進行耐心解釋，盡力做到以理服人。”他還認為，應依法治理鬧訪，保障社會秩序。任何一項權(quán)利自由都有其應有的邊界，信訪同樣有自己的自由邊界。對于政府而言，信訪制度既要滿足民眾的信訪需求，同時又要能夠保證信訪秩序得以維持而不至于失控。在防止政府“濫用權(quán)力”的同時，防止個人“濫用自由”［22］同樣重要，實現(xiàn)公民權(quán)利的行使和約束的統(tǒng)一。法律不能欺 “弱”但也不能護“鬧”，更不能讓鬧訪、纏訴者利用信訪違法成本低廉信馬由韁⑨，違法者必須付出其應付的代價。如果按照法律，該保護的未得到保護，該懲罰的未得到懲罰，人們就會認為法律不講信用，也就不會信任、遵守［2］。當信訪不僅僅作為一種權(quán)利訴求的表達，甚至被過度不當行使、被當作牟利的手段，失去規(guī)制羈絆的信訪權(quán)利便會如同脫韁的野馬走向法制的反面，背離信訪制度的原始初衷，成為妨害社會秩序的負資產(chǎn)。

因此，1956年，董必武同志在最高法會議上指出：“有些人對判決不滿意，經(jīng)過各種辦法說服后仍然要亂鬧，對這種胡鬧的人，我們就要采取必要的辦法，可以將他押回去。不然這個國家機關就將一件事情也不能辦了。就是在人民內(nèi)部也應當要遵守一定的秩序?！保?2］339董必武認為，因為害怕當事人自殺而不敢依法裁判是不對的。“法院判決案件不應受當事人死不死的影響。”［12］339法院內(nèi)部對于裁判也不可能意見完全一致。法院審理案件作出判決，也只能是實行少數(shù)服從多數(shù)的原則，沒有必要、也不可能意見完全一致后才判決。對鬧訪、纏訴者則既堅持法治原則，又要注重方法，盡量反復向當事人、向社會相關單位及其民眾講清道理溝通意見，做好息訴罷訪工作。

三、董必武信訪法制思想的現(xiàn)實啟示

（一）綠色信訪：訴求得到有尊嚴的表達

信訪首先是一種意見（建議、請求等）的表達，是一種表達權(quán)，也是一種話語權(quán)。既可以通過文字表達，也可以通過口語表達，還可以通過視頻表達，國家應該根據(jù)社會的變化與時代的進步，相應選擇民眾信訪訴求表達的主渠道與方式。聯(lián)邦德國基本法第17條規(guī)定“任何人都有權(quán)單獨或者聯(lián)名向主管機關和議會機構(gòu)提出書面的請求或訴愿”，值得我們中國學習借鑒。讓信訪人確信其訴求的無障礙通達，訴求通過書面方式（書信、網(wǎng)絡、視頻等）有尊嚴地得以表達是關鍵，信訪人見與不見相關單位一把手已不重要甚至未必有必要。暢通信訪渠道的標志已經(jīng)不再是相關單位負責人是否能夠及時接待信訪人，而是信訪人的訴求無阻攔地傳達致相關信訪單位。對于少數(shù)缺乏文字表達能力的民眾（如聾啞、盲者、文盲），基層政府信訪部門應該提供書面文字轉(zhuǎn)換表達的方便。

（二）透明信訪：陽光是最好的消毒劑

1.程序規(guī)范：以正當法律程序來實現(xiàn)程序公正。賦予信訪人充分的知情權(quán)、申辯權(quán)、申請法律援助權(quán)、最后陳述權(quán)等權(quán)利，從程序上最大限度地確保信訪人的信訪權(quán)得以落實。

2.過程公開：在不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的情況下，經(jīng)信訪人申請或者信訪機關提出可以依法公開聽證，準許群眾旁聽。通過公開規(guī)范信訪人和辦案機關、教育旁聽者、主動接受監(jiān)督，最大限度地防止暗箱操作，以公開促公正、贏公信。

3.第三方介入：任何制度都生長在一定的文化環(huán)境里，都有其特定的文化基因［21］。依靠公正的雙方認可的信訪人所在地的人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)代表甚至親友代表等參與信訪事項的處理，發(fā)揮信訪人所熟悉信仰的地方性知識作用，有助于信訪人轉(zhuǎn)型追求利益最大公約數(shù)，有助于信訪實現(xiàn)有效終結(jié)。

4.網(wǎng)絡管理：政府借助互聯(lián)網(wǎng)建立網(wǎng)絡信訪，統(tǒng)一管理軟件系統(tǒng)自動管理信訪處理情況，防止多頭信訪多頭受理。信訪人登陸相關信訪網(wǎng)站即可信訪，一旦網(wǎng)絡提交成功自動生成密碼，憑借其身份證號和密碼，可以隨時查詢信訪處理情況。信訪結(jié)果可經(jīng)一定途徑公開查詢。任何信息非經(jīng)特定審批程序不得刪改。

5.結(jié)果透明：信訪結(jié)果與是否多人訪、鬧訪、上級批轉(zhuǎn)、一把手接待批示沒關系。信訪事項在公開的處理當中經(jīng)過信訪當事人雙方的辯論、質(zhì)證，雙方基本上對于信訪結(jié)果走向、大致輪廓心知肚明，甚至旁聽群眾可以預測信訪結(jié)果趨勢。信訪處理結(jié)果的確定性、可預測性、案例指導性是法治信訪的應然要求，也是結(jié)果透明的必然體現(xiàn)。

（三）責任信訪：明確邊界，依法信訪

1.信訪人的責任在于依法、有序、理性信訪，對于超越權(quán)利邊界的行為承擔相應責任。

2.信訪機關的責任在于依法、及時、規(guī)范、公正處理信訪人的訴求，適時分流，對于信訪人超越權(quán)利邊界的信訪行為給予負面評價；對于信訪機關粗暴拒絕信訪訴求、懈怠信訪事項的處理、限制甚至打擊信訪人合法信訪等行為由紀檢監(jiān)察部門追究相應責任。

3.信訪終結(jié)機關的責任在于依法、及時、審慎、嚴格按程序終結(jié)。凡終結(jié)必聽證。以涉檢信訪為例，中央和高檢明確規(guī)定終結(jié)的責任主體是省級檢察院和高檢，實際上將終結(jié)權(quán)上提至省級以上單位部門。但筆者以為，省高級人民法院決定再審的案件既然可以發(fā)回中級法院審理，并不妨礙考慮在適當條件下試點授權(quán)地市州級檢察機關的有限終結(jié)權(quán)。理性對待信訪，信訪需祛魅，信訪不會比一次訴訟更神圣；信訪案件終結(jié)權(quán)與信訪案件管轄權(quán)平行、合一，應該成為未來信訪法治化努力的方向。國家作為游戲規(guī)則的制定者，對于民眾的訴求不可能始終沉默不語，國家的有效治理與社會的穩(wěn)定不允許一種法律關系長期處于一種不確定狀態(tài)，但是信訪終結(jié)的上提至省級機關的模式增大了管理成本，為未來信訪制度的進一步改革提供探索空間。既要防止對不符合終結(jié)條件的信訪案件強行終結(jié)，激化矛盾，又要防止久拖不決該終結(jié)而不結(jié)。

4.公安機關的責任在于對于轄區(qū)范圍內(nèi)信訪活動當中的違法犯罪行為依法及時查處，并通過新聞媒體公開，接受社會監(jiān)督。

（四）反思信訪：檢討整改，源頭治理

1.立法民主：立法環(huán)節(jié)無隔閡地聽取人民的意見。貫徹“從群眾中來，到群眾中去”的原則，科學、民主、依法立法，凡立法草案要發(fā)動廣泛的群眾討論，從法律制度頂層設計層面廣泛吸收民眾意見，贏得社會各階層最大限度的認同，有效防止法律的違憲、克服立法上的公共利益部門化、忽視乃至侵犯弱勢群體的權(quán)益等傾向，從源頭上有效防控信訪事項的發(fā)生。

2.及時把群眾的意志法律政策化。通過把民眾一定時期普遍反映強烈的共性問題借助立法、政策的出臺加以保護，形成類案化解效應，探索通過法律政策層面解決民眾信訪反映出來的全國性或者全省性的共性問題，起到四兩撥千斤的作用。

四、結(jié) 語

跨越時空對董必武的信訪法制思想進行客觀評價，還原真相，尋找真實，的確不易。董必武率先提出了“依法辦事是加強法制的中心環(huán)節(jié)”的著名論斷；提出實事求是、依法糾錯，既要高度重視涉法信訪工作，又要維護司法的嚴肅性［23］。作為毛澤東思想法學理論的重要組成部分，董必武的信訪法制思想具有很強的實踐指導性，與毛澤東、劉少奇、謝覺哉等共產(chǎn)黨領導人的法制思想相互促進，奠定了依法治國的理論基礎。但因其亦不可能不受到黨內(nèi)整體法制水平的鉗制，董必武信訪法制思想也有其歷史局限性：一是只強調(diào)法律的階級性，只談法律是統(tǒng)治階級意志的反映，卻不敢提法律的社會性，不敢談法律也是人類社會發(fā)展客觀規(guī)律的反映；重視法律的鎮(zhèn)壓功能，卻輕視法律的其他社會功能，否認法律的繼承性。二是信訪是人民的權(quán)利還是公民的權(quán)利？政治平等與法律平等兩者間的關系并沒有厘清［1］。三是帶有明顯的法律工具主義色彩［24］。從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型是一個艱難、復雜、漫長的過程，我們不能脫離時空去苛求歷史人物，正如人們認識真理不可能是一次完成的，對真理的認識具有反復性，其局限性為后人留下了繼續(xù)探索的空間，中國法制建設仍在路上。

注釋：

①1966年7月，中央辦公廳秘書室改為信訪處，黨政機關內(nèi)部正式承認“信訪”一詞；1971年《紅旗》刊登《必須重視人民來信來訪》，第一次把人民來信來訪工作簡稱“信訪工作”；2002年7月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（中辦發(fā)［2002］14號）中第一次明確使用“信訪權(quán)”概念。

② 有學者認為，第一次國共合作是中共局部執(zhí)政的最初開端。參見游斐的《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政行為的分析框架》一書，北京大學出版社，2012年第96頁。

③ 參見王勝國的論文《董必武的反腐敗思想及其當代價值》（《廉政文化研究》2013年第3期）、蔡子麗的論文《董必武處理信訪工作的法治思維初探》（《海軍工程大學學報（綜合版）》2014年第1期）。

④ 參見王顯堂、陳鴻濱的《信訪學概論》一書，遼寧大學出版社1987年版第21頁。筆者認為，相比控告箱蓋上的內(nèi)容而言，《決定》規(guī)定“對于反動分子借人民名義向政府提出的帶有挑撥性或試探性的問題，則不要答復?！憋@得有點底氣不足，對于反動分子借人民名義如何界定本身需要甄別，其次難以統(tǒng)一標準，沒有把來信來訪的權(quán)利看作是每一個公民應有的民主權(quán)利，而是當成一種可以隨時剝奪的政治權(quán)利。相比控告箱蓋上的特書凡蘇維埃公民皆有權(quán)控告，上升到公民權(quán)利的高度，在當時背景下實在難得。

⑤ 現(xiàn)代中國比較憲法學者王世杰、錢端升在20世紀上半葉就認為人民的基本權(quán)利包括意見自由，意見自由涵蓋了言論、著作、刊行自由等等，認為狹窄的言論自由不足以包括意見自由的全部。參見王世杰、錢端升的《比較憲法》一書，中國政法大學出版社1997年第83-84頁。

⑥ 這與久加諾夫反思蘇聯(lián)共產(chǎn)黨解體的教訓之一就是壟斷真理有異曲同工之妙。參見中央編譯局編譯的《久加諾夫談十二個歷史教訓》一文，載《國外理論動態(tài)》1996年第16期。

⑦ 該詩的具體內(nèi)容為：“九十光陰瞬息過，吾生多難感蹉跎。五朝弊政皆親歷，一代新規(guī)要漸磨。徹底革心兼革面，隨人治嶺與治河。遵從馬列無不勝，深信前途會伐柯”。

⑧ 有學者在研究中國農(nóng)民進入人民公社的進程表現(xiàn)時亦提出類似觀點，認為中國農(nóng)民是比較淳樸、老實的。當年蘇聯(lián)將（土地）“公有私耕”的村社改造為公有公耕的集體農(nóng)莊付出慘重代價：卷入暴動的農(nóng)民僅1930年初就達70萬人，遭逮捕、流放的“富農(nóng)”上百萬，出動成師的正規(guī)軍鎮(zhèn)壓、甚至動用了飛機大炮。費時四年的“全盤集體化運動”，農(nóng)民殺掉了半數(shù)以上牲畜（參見沈志華的《新經(jīng)濟政策與蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)社會化道路》一書，中國社會科學出版社1994年第422-432頁）。而響應共產(chǎn)黨“打土豪、分田地”的中國農(nóng)民一旦進入人民公社只用了較短的時間，也并未出現(xiàn)如同前蘇聯(lián)式的普遍暴力反抗。（參見秦暉的《大共同體本位”與傳統(tǒng)中國社會（上）》一文，載《社會學研究》1998年第5期）。

⑨ “為了100％的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300％的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險?！保▍⒁姟恶R克思恩格斯全集》（第23卷）人民出版社1972年版第829頁）。

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（責任編輯文格）

Research on Petition Legal Thought of Dong Biwu

QIN Guo-wen1，ZHENG You-de2
（1.School of Public Administration，Huazhong University of Science ＆Technology，Wuhan 430074，Hubei，China；2.School of Law，Huazhong University of Science ＆Technology，Wuhan 430074，Hubei，China）

Dong Biwu petition legal system thought is its ruling Communist Party of China and even rely on local policy，the historical context of the national sports governance attempted to use legal means of governance of useful exploration.In close connection with the center for a certain period，the regime launched construction，reflects the people，fairness，procedural its petition Legal Thought.Its core is according to law，the goal is to serve the people，love blending jurisprudence，classification management.

Dong Biwu；petition；legal system；act according to law

D902.2

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2015.05.028

2014-12-22

秦國文（1967-），男，湖北省黃石市人，華中科技大學公共管理學院博士生，主要從事法制史、行政法等研究；

鄭友德（1950-），男，湖北省武漢市人，華中科技大學法學院教授，博士生導師，主要從事知識產(chǎn)權(quán)與競爭法研究。