基層央行服務(wù)外包管理績(jī)效審計(jì)探析

侯春梅

摘 要：績(jī)效審計(jì)是人民銀行內(nèi)審工作提升的重要突破口。隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的大力推進(jìn)，近年來(lái)人民銀行服務(wù)外包范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)外包管理逐漸成為人民銀行一項(xiàng)新的工作要求。本文從基層央行服務(wù)外包工作實(shí)際出發(fā)，圍繞績(jī)效管理的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”，對(duì)在基層央行開(kāi)展服務(wù)外包管理績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容及審計(jì)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了探索。

關(guān)鍵詞：服務(wù)外包管理；問(wèn)題；思考

一、服務(wù)外包管理績(jī)效審計(jì)開(kāi)展的主要思路

（一）合理界定審計(jì)范圍。目前，人民銀行系統(tǒng)對(duì)服務(wù)外包沒(méi)有明確的定義和要求。實(shí)際工作中，多數(shù)人員對(duì)服務(wù)外包與勞務(wù)派遣存在概念混淆的現(xiàn)象，為此審計(jì)人員在審前和審計(jì)過(guò)程中進(jìn)行全面了解和調(diào)研。參考政府主管部門(mén)對(duì)服務(wù)外包工作的定義和相關(guān)規(guī)定要求，將服務(wù)外包界定為通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，將部分職能工作交由具備條件的社會(huì)力量或事業(yè)單位承擔(dān)，由其自行安排人員和時(shí)間按照發(fā)包單位要求完成相應(yīng)的服務(wù)工作，主要包括后勤保障類(lèi)、發(fā)行保衛(wèi)類(lèi)、重要設(shè)備維保類(lèi)及其他外包服務(wù)。

（二）突出績(jī)效審計(jì)特點(diǎn)。審計(jì)參考國(guó)外先進(jìn)審計(jì)實(shí)務(wù)做法，按服務(wù)外包工作管理和業(yè)務(wù)流程將審計(jì)內(nèi)容分為服務(wù)外包管理體系、項(xiàng)目需求、預(yù)算資金、采購(gòu)與合同簽訂、合同履行、管理效果6個(gè)模塊。審計(jì)中，根據(jù)業(yè)務(wù)模塊的具體情況，將“三性”作為認(rèn)識(shí)和分析問(wèn)題的思維框架內(nèi)化于具體審計(jì)內(nèi)容，對(duì)每部分內(nèi)容顯現(xiàn)出的“三性”特征進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，避免硬性劃分“三性”造成屬性交叉和疊加，全面反映被審計(jì)對(duì)象工作績(jī)效。

（三）靈活運(yùn)用多種審計(jì)方法。一是通過(guò)靈活運(yùn)用詢(xún)問(wèn)、座談、查閱資料、調(diào)閱錄像、服務(wù)響應(yīng)測(cè)試、延伸調(diào)查等方法，多方面、多途徑獲取數(shù)據(jù)信息。二是注重?cái)?shù)據(jù)對(duì)比分析。針對(duì)不同來(lái)源的數(shù)據(jù)，靈活運(yùn)用因素分析、對(duì)比分析、比率分析等方法對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行多維度分析，注重?cái)?shù)據(jù)之間的交叉驗(yàn)證和量化指標(biāo)之間的橫向、縱向?qū)Ρ?。三是通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)體驗(yàn)、走訪(fǎng)調(diào)查等方式，掌握第一手資料；同時(shí)，針對(duì)數(shù)據(jù)信息獲取、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)措施等，多渠道與服務(wù)外包管理人員、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)供應(yīng)商、審計(jì)對(duì)象溝通。

二、基層央行服務(wù)外包管理中存在的問(wèn)題

（一）管理制度缺失。為推廣和規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，近幾年國(guó)務(wù)院和財(cái)政部相繼出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》、《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》等制度，要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，并對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)方式及程序等方面進(jìn)行了明確。而目前人民銀行未對(duì)服務(wù)外包定義、范圍、購(gòu)買(mǎi)方式及程序、監(jiān)督管理等進(jìn)行統(tǒng)一和明確，基層行僅根據(jù)各地實(shí)際情況自行購(gòu)買(mǎi)、使用相關(guān)服務(wù)。管理制度的普遍性缺失，造成各行在實(shí)際操作中，對(duì)服務(wù)外包主管部門(mén)、外包服務(wù)購(gòu)買(mǎi)流程、外包合同的訂立和執(zhí)行，以及對(duì)外包合同履行的監(jiān)督、綜合評(píng)估等關(guān)鍵事項(xiàng)難以準(zhǔn)確把握，影響了外包管理的規(guī)范性和服務(wù)效能的提升。

（二）服務(wù)外包范圍需進(jìn)一步拓寬。服務(wù)外包項(xiàng)目適用《合同法》，勞務(wù)派遣適用《勞動(dòng)合同法》。服務(wù)外包方式下，發(fā)包單位與承包單位雙方按合同規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容承擔(dān)權(quán)利義務(wù)，發(fā)包單位對(duì)承包單位的員工基本上不承擔(dān)責(zé)任，有利于規(guī)避勞務(wù)糾紛；勞務(wù)派遣方式下，因執(zhí)行工作任務(wù)給被派遣勞動(dòng)者造成損害的，勞務(wù)派遣單位與用工單位應(yīng)按《勞動(dòng)合同法》承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。與勞務(wù)派遣方式相比，采取服務(wù)外包方式在提高基層央行服務(wù)質(zhì)量、節(jié)約資金資源、規(guī)避勞務(wù)糾紛等方面都有較為明顯的作用。由于認(rèn)識(shí)上的偏差，部分行服務(wù)外包管理部門(mén)未對(duì)服務(wù)外包項(xiàng)目的必要性進(jìn)行充分考量，存在一些適合外包而未外包的項(xiàng)目，外包服務(wù)范圍有待進(jìn)一步拓寬。

（三）外包項(xiàng)目采購(gòu)支出經(jīng)濟(jì)性不足。一般來(lái)說(shuō)，集中采購(gòu)具有采購(gòu)成本低、操作規(guī)范的特點(diǎn)，可以有效體現(xiàn)采購(gòu)的效益性，金額較大及通用性較強(qiáng)的項(xiàng)目較適合采取集中采購(gòu)的方式?；鶎尤嗣胥y行服務(wù)外包過(guò)多采用分散采購(gòu)方式，一定程度上會(huì)影響資金使用效益，降低服務(wù)外包經(jīng)濟(jì)性；另外，個(gè)別項(xiàng)目服務(wù)外包時(shí)未進(jìn)行充分論證，未能實(shí)現(xiàn)通過(guò)服務(wù)外包方式節(jié)約資金資源的目的。

（四）服務(wù)外包合同簽訂及管理不規(guī)范。為保證服務(wù)質(zhì)量和避免法律風(fēng)險(xiǎn)，采購(gòu)?fù)獍?xiàng)目時(shí)，需查看外包提供商的資質(zhì)，了解采購(gòu)工作流程的規(guī)范性和采購(gòu)工作效率。同時(shí)，合同簽訂做為服務(wù)外包工作的重要環(huán)節(jié)，合同簽訂的及時(shí)性、內(nèi)容的完整性、審核審批的規(guī)范性等直接影響外包管理的效果。目前，部分基層行服務(wù)外包管理部門(mén)及經(jīng)辦人員法律意識(shí)淡薄，個(gè)別合同條款涵蓋內(nèi)容不全面、服務(wù)合同條款不能滿(mǎn)足有效履職的需要、簽訂人員不符合制度要求、外包提供商不具備相應(yīng)服務(wù)資質(zhì)、簽訂程序不規(guī)范等導(dǎo)致簽訂的服務(wù)外包合同存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，個(gè)別行還存在外包項(xiàng)目采購(gòu)周期過(guò)長(zhǎng)、未及時(shí)續(xù)簽合同、合同丟失等問(wèn)題，影響了人民銀行權(quán)益和服務(wù)外包效果。

（五）服務(wù)外包日常監(jiān)督管理工作不到位，服務(wù)評(píng)估工作需加強(qiáng)。實(shí)際工作中，個(gè)別外包服務(wù)完成時(shí)間超出合同約定的響應(yīng)時(shí)間和完成時(shí)間，影響外包服務(wù)工作效率并存在安全隱患。同時(shí)，服務(wù)外包管理人員在服務(wù)提供過(guò)程中，未對(duì)外包服務(wù)質(zhì)量、履約情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，服務(wù)外包項(xiàng)目完成后，也未組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收或評(píng)估，導(dǎo)致出現(xiàn)問(wèn)題得不到及時(shí)糾正。

三、進(jìn)一步深化服務(wù)外包管理績(jī)效審計(jì)的思考

（一）深化績(jī)效管理理念。內(nèi)審部門(mén)作為組織管理架構(gòu)的一部分，對(duì)建立完善組織績(jī)效管理體系，強(qiáng)化組織績(jī)效管理負(fù)有一定責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，受預(yù)算管理體制影響，人民銀行績(jī)效管理理念較薄弱，績(jī)效管理尚處于起步階段，內(nèi)審部門(mén)通過(guò)深化績(jī)效審計(jì)探索，一定程度上提升了管理層對(duì)建立績(jī)效管理體系的關(guān)注和重視，促進(jìn)了績(jī)效管理理念的普及和績(jī)效管理方法的運(yùn)用。但目前，人民銀行系統(tǒng)尚未形成系統(tǒng)全面的績(jī)效管理框架，在績(jī)效管理的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法及成果運(yùn)用等方面還存在不足，整體績(jī)效管理理念不強(qiáng)，對(duì)如何理解績(jī)效、評(píng)價(jià)績(jī)效、提升績(jī)效等方面還缺乏全面深入的認(rèn)識(shí)。

（二）創(chuàng)新運(yùn)用績(jī)效審計(jì)方法?？?jī)效審計(jì)需針對(duì)不同審計(jì)項(xiàng)目和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，綜合運(yùn)用查閱資料、問(wèn)卷調(diào)查、查看錄像、數(shù)據(jù)分析、座談交流、延伸調(diào)查等多種審計(jì)方法。在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員雖然注重多種審計(jì)方法的綜合運(yùn)用，但數(shù)據(jù)分析、延伸調(diào)查等方法運(yùn)用的深度有待進(jìn)一步擴(kuò)展，且存在思維模式、審計(jì)方法固化，審計(jì)效率不高，調(diào)查問(wèn)卷作用有限等問(wèn)題。而績(jī)效審計(jì)的創(chuàng)新性特點(diǎn)，要求審計(jì)人員最大化地?cái)U(kuò)展審計(jì)思路、持續(xù)創(chuàng)新運(yùn)用審計(jì)方法，確保審計(jì)項(xiàng)目取得實(shí)際效果，以滿(mǎn)足報(bào)告使用者的要求。

（三）科學(xué)確定績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有相對(duì)性、靈活性的特點(diǎn)，同時(shí)這也是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。對(duì)服務(wù)外包管理績(jī)效水平進(jìn)行分析時(shí)，審計(jì)人員需定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合，靈活運(yùn)用專(zhuān)題討論會(huì)、標(biāo)桿分析法、調(diào)查分析法、目標(biāo)分析法、公眾評(píng)價(jià)法等方法靈活確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，力求全面反映審計(jì)對(duì)象管理情況。在審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員需加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作技巧和方法的掌握，充分體現(xiàn)審計(jì)方法運(yùn)用的效果，提升評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理性和準(zhǔn)確性。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制。服務(wù)外包績(jī)效審計(jì)作為一項(xiàng)創(chuàng)新性的工作，缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)借鑒，審計(jì)評(píng)價(jià)質(zhì)量主要取決于審計(jì)人員的職業(yè)道德、專(zhuān)業(yè)能力和主觀判斷，審計(jì)操作存在彈性空間，容易出現(xiàn)深度和力度把握不夠、分析評(píng)價(jià)不深不透、針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題。通過(guò)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，需進(jìn)一步明確績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)、規(guī)范地評(píng)估績(jī)效審計(jì)質(zhì)量，從整體上提升績(jī)效審計(jì)質(zhì)量。

（五）培養(yǎng)復(fù)合型審計(jì)人才。服務(wù)外包績(jī)效審計(jì)涉及面廣、層次高、難度大，不僅需要掌握會(huì)計(jì)、審計(jì)及相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)、法律法規(guī)，還要掌握數(shù)理統(tǒng)計(jì)、設(shè)備運(yùn)維、經(jīng)營(yíng)管理等技術(shù)方法。目前基層人民銀行內(nèi)審部門(mén)復(fù)合性、綜合性的人才較少，相當(dāng)一部分內(nèi)審人員是來(lái)自于業(yè)務(wù)一線(xiàn)部門(mén)的老同志，雖然具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)能力，但是由于年齡偏大，思維方式單一、學(xué)習(xí)能力不足，理論與分析水平較低，需有針對(duì)性地加強(qiáng)培訓(xùn)力度，適應(yīng)深化績(jī)效審計(jì)工作的需要。