天津圍海造地的社會效應(yīng)與政策建議

■邢欣圖

近年來，隨著人口的不斷增長和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致的土地供應(yīng)約束增強(qiáng)，通過大規(guī)模圍海造地拓展天津濱海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地空間，成為天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項重要選擇。然而，人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實踐則表明：圍海造地在有效緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地供應(yīng)壓力，促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也會對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生各種消極影響，并進(jìn)而可能轉(zhuǎn)化為對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長期制約。因此，能否客觀評價天津圍海造地的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)，實施合理的政策選擇，對于實現(xiàn)圍海造地與天津經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的良性互動，也就具有特殊重要的意義。

天津市圍海造地的現(xiàn)狀

歷史地看，圍海造地在天津雖早已有之，但成規(guī)模的圍海造地活動，則是從20世紀(jì)80年代中期，隨著天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的建立和天津港的快速發(fā)展開始的。2006年以后，隨著濱海新區(qū)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略和 《天津濱海新區(qū)城市總體規(guī)劃 （2009-2020）》的實施，天津圍海造地的速度進(jìn)一步加快，規(guī)模成倍擴(kuò)大。根據(jù)相關(guān)方面提供的資料，至2012年，天津市圍海造地已批準(zhǔn)的工程項目為121宗，面積109平方公里。其中，國家批準(zhǔn)7宗，面積70.3平方公里；天津市批準(zhǔn)114宗，面積約39平方公里。

從總體上看，天津市圍海造地活動及其演變過程呈現(xiàn)如下特點：第一，速度快。特別是2006年以后，隨著天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快和濱海新區(qū)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略帶來的土地供應(yīng)約束趨緊，天津市圍海造地的速度不斷加快，規(guī)模迅速擴(kuò)大。第二，海域、岸線占用率高。根據(jù)衛(wèi)星遙感信息分析，2010年天津圍填海面積累計為312.78平方公里，已占天津所轄海域面積3000平方公里的10.04%。而按照天津市海洋局提供的資料，2012年天津圍海造地規(guī)模為109平方公里，也已占所轄海域面積的3.6%。另外，根據(jù)遙感信息分析，2010年，天津海域岸線長度為262.91公里，主要由于圍海造地形成的人工岸線為194.41公里，岸線占用率約為74%。第三，以港口為中心，沿岸線向外和向兩側(cè)推移拓展。從衛(wèi)星遙感圖像中可以清楚地看到，天津圍海造地活動表現(xiàn)為以天津港為中心向兩側(cè)和向外推延的圍海造地變動態(tài)勢。第四，沿岸線向外推移。由于天津所轄海域主要由淺海和灘涂構(gòu)成，因此，天津圍海造地也主要是在沿海灘涂或近岸淺水區(qū)進(jìn)行，并采取淤泥直接吹填的圍填方式。

天津市圍海造地的效應(yīng)評價

對圍海造地的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)評價，是一個極其復(fù)雜的問題。在此，將其視為一種典型的外部性活動，并根據(jù)可獲取的信息，通過比較其引致的經(jīng)濟(jì)社會損益，判斷天津市圍海造地效應(yīng)的性質(zhì)及其程度，并將其作為天津圍海造地政策選擇的依據(jù)。

第一，評價模型設(shè)計及評價標(biāo)準(zhǔn)。在將圍海造地界定為一種典型外部性經(jīng)濟(jì)活動的基礎(chǔ)上，圍海造地效應(yīng)主要表現(xiàn)為其引致的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展損益。因此，天津圍海造地效應(yīng)的評價模型可以設(shè)計為：

式中，L表示圍海造地所引致的經(jīng)濟(jì)社會損益值或外部性凈值；S表示圍海造地所引致的經(jīng)濟(jì)社會收益增加值；C表示圍海造地引致的經(jīng)濟(jì)社會收益減損值或成本增加值；N表示選取的與圍海造地具有較強(qiáng)相關(guān)性的產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)活動監(jiān)測對象個數(shù)。因此，圍海造地的效應(yīng)評價表現(xiàn)為如下3種基本情況：L大于0，即圍海造地所造成的經(jīng)濟(jì)社會收益增量大于收益減損量，效應(yīng)為正；L等于0，即圍海造地所造成的海洋經(jīng)濟(jì)收益增量與其收益減損量大體相抵，效應(yīng)為0；L小于0，即圍海造地所造成的海洋經(jīng)濟(jì)收益增量小于收益減損量，效應(yīng)為負(fù)。

第二，效應(yīng)分析與監(jiān)測指標(biāo)。在外部性理論視野內(nèi)，圍海造地對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的效應(yīng)可以被區(qū)分為正、負(fù)兩種類型，見表1。

其中，正效應(yīng)意味著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展收益的增加，負(fù)效應(yīng)意味著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展收益減損或成本增加。另外，根據(jù)天津市圍海造地與經(jīng)濟(jì)社會活動聯(lián)系的特點及數(shù)據(jù)、信息獲取的可能性，選擇與圍海造地相關(guān)性較強(qiáng)的圍海造地天津海洋經(jīng)濟(jì)預(yù)期收益增加值，圍海造地導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值減損值，圍海造地導(dǎo)致的港口、制鹽、旅游、海洋漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)的收益損益值，圍海造地導(dǎo)致的海域污染和海洋災(zāi)害損失值等，作為評價圍海造地社會效應(yīng)的主要指標(biāo)。

第三，評價結(jié)論。在上述分析基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)的資料，對2012年天津圍海造地的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)進(jìn)行評價，見表2。評價的基本結(jié)論為：第一，2012年天津市圍海造地的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)為正。第二，圍海造地的外部負(fù)效應(yīng)呈快速增長趨勢。特別是考慮到由于統(tǒng)計和財務(wù)數(shù)據(jù)缺乏造成的對海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)收益減損、海域水污染治理成本難于準(zhǔn)確評估，及天津濱海產(chǎn)業(yè)主要以重化工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，特別是天津海域作為內(nèi)海自生能力低，海洋生境惡化一旦形成就可能具有不可逆的傾向等因素，對天津圍海造地負(fù)效應(yīng)快速增長的趨勢更需要高度重視。第三，天津市圍海造地的負(fù)效應(yīng)，主要體現(xiàn)在由于沿海濕地、灘涂及淺海面積大規(guī)模減少，而造成的生態(tài)服務(wù)功能價值下降和水質(zhì)污染治理成本增加上。

幾點政策建議

為實現(xiàn)天津市圍海造地與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的良性互動，特提出如下建議：

第一，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對圍海造地的依賴程度。人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的不斷增加的對土地需求，是圍海造地規(guī)模不斷擴(kuò)大的根本原因。因此，加快經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變攤大餅式的城市建設(shè)思路，降低經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對圍海造地的過強(qiáng)依賴性，是實現(xiàn)圍海造地與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展良性互動的首要選擇。

第二，充分論證、切實降低已有圍海造地項目對海洋生物境系統(tǒng)的影響。圍海造地的規(guī)模與其對海洋生境所產(chǎn)生的影響并不完全成正比。圍海造地的位置、工程方式及其承載的經(jīng)濟(jì)活動類型等，都是決定其對海洋生境影響程度的重要因素。因此，對已經(jīng)立項和規(guī)劃中的圍海造地項目進(jìn)行必要的補(bǔ)充性論證，對原方案進(jìn)行必要的修補(bǔ)，盡量降低其對海洋生境系統(tǒng)的侵?jǐn)_，亦顯得十分必要。

表1 圍海造地的效應(yīng)分析

表2 天津市圍海造地效應(yīng)評價

第三，加大投入力度，修補(bǔ)和恢復(fù)被破壞的海洋生態(tài)系統(tǒng)。不可否認(rèn)，由于圍海造地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，天津海域原本脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)實際上已經(jīng)受到一定程度的侵?jǐn)_和破壞。濕地、灘涂、淺海面積減少導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降，海域納潮量減少、水動力條件的改變使海水自身凈化能力減弱，加重了海域污染的程度，海洋生物種類和發(fā)布密度的下降，造成的對海洋漁業(yè)、海鹽業(yè)、旅游業(yè)發(fā)展的影響。因此，通過有效途徑，特別是制度建設(shè)和增加投入，阻止海洋生境的進(jìn)一步惡化，加大對海洋生境保護(hù)和被破壞生境系統(tǒng)的修復(fù)力度，已經(jīng)刻不容緩。

第四，理順職能關(guān)系，切實加強(qiáng)對圍海造地活動的監(jiān)管?，F(xiàn)行管理體制下對圍海造地活動中規(guī)劃、審批、實施、管理中的權(quán)責(zé)交叉，職能關(guān)系不順，是造成過度圍海造地及對海洋生境破壞的重要原因。因此，如何在《海洋法》及其他法律制度和政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順圍海造地管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，提高管理效率，則是降低圍海造地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展負(fù)效應(yīng)，實現(xiàn)天津圍海造地與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展良性互動的根本舉措。