加強政府預(yù)決算公開社會監(jiān)督的思考

●夏 俊

加強政府預(yù)決算公開社會監(jiān)督的思考

●夏 俊

今年是新《預(yù)算法》頒布實施元年,財政部在全國范圍組織開展預(yù)決算公開情況檢查,既是對新《預(yù)算法》貫徹執(zhí)行情況的一次例行檢查,更是一次及時有力的法制宣傳，對進一步彰顯《預(yù)算法》在財政工作中的母法地位，加快推進現(xiàn)代財政制度建設(shè)必將產(chǎn)生積極深遠的影響。眾所周知，預(yù)算管理是財政的龍頭，透明預(yù)算是現(xiàn)代財政的基本標(biāo)志。一套完善的政府預(yù)決算，其實用貨幣單位詳細記錄了各級政府在一定時期內(nèi)的行政行為。對預(yù)決算進行公開，實際上就是對政府的行政行為進行公開。因此，加強對預(yù)決算公開的監(jiān)督，不僅是財政部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)性工作，更是全社會所關(guān)注的一個熱點，必須借助強大的社會力量形成監(jiān)督合力。

一、以寬廣的視野看待社會監(jiān)督

黨的十八屆三中全會首次作出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的科學(xué)論斷，明確要求建立現(xiàn)代財政制度；中共中央政治局通過的第一個全面深化改革的行業(yè)性文件也即是《深化財稅體制改革總體方案》進一步明確，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。前不久召開的黨的十八屆五中全會社會再次強調(diào)建立健全現(xiàn)代財政制度?？v觀近年來黨的歷次重要會議和全面深化改革的重大決策部署，都把財政放在經(jīng)濟社會發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的重要位置。新《預(yù)算法》頒布實施，為全面深化財稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財政制度提供了強有力的法制支撐，而預(yù)決算公開正是貫徹《預(yù)算法》的破冰之舉。那么，如何認(rèn)識社會監(jiān)督在預(yù)決算公開中的作用呢？筆者認(rèn)為，不僅要從社會監(jiān)督的實際效果出發(fā)，還要把它放在歷史唯物主義的群眾觀和當(dāng)今經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢中加以把握。

（一）社會監(jiān)督是全面落實《預(yù)算法》的內(nèi)在要求

從《預(yù)算法》對預(yù)決算公開的規(guī)定來看，預(yù)決算公開的主體是政府部門，對象是全體社會成員，目的是規(guī)范約束政府的行為。透過《預(yù)算法》的立法原意，引發(fā)出三點思考：第一，既然預(yù)決算公開的對象是全體社會成員，那么向社會公開的意義何在？不僅是告之結(jié)果，更重要的是接受社會監(jiān)督。第二，對預(yù)決算公開的監(jiān)督，不能僅停留在是否公開、何時公開、公開什么等形式程序?qū)用妫仨毟雨P(guān)注財政資金安排使用的合法合規(guī)與效率效益，通過對預(yù)決算公開的實質(zhì)性審查，促進政府部門行為自律。第三，對預(yù)決算公開的監(jiān)督，僅僅依靠政府部門體制內(nèi)的力量是遠遠不夠的，必須引入第三方監(jiān)督——社會監(jiān)督，才能有效化解內(nèi)部監(jiān)督的缺陷。

（二）社會監(jiān)督是推進依法行政的重要手段

黨的十八屆四中全會在依法治國的總體方略中提出，推進依法行政、建設(shè)法治政府的目標(biāo)，要求強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責(zé)機制。全面推行政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推行決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。從“公開”、“監(jiān)督”、“糾錯”、“問責(zé)”這一系列關(guān)鍵詞中，可以發(fā)現(xiàn)這樣的邏輯關(guān)系：公開是法治政府的標(biāo)配，是現(xiàn)代政府文明進步的表現(xiàn)。監(jiān)督是達成公開目的的手段，糾錯問責(zé)是監(jiān)督結(jié)果的運用。監(jiān)督在建設(shè)法治政府中起著承上啟下的作用。沒有監(jiān)督，公開就是個擺設(shè)；沒有監(jiān)督，糾錯問責(zé)就無據(jù)可依。因此，廣泛的公眾參與、有效的社會監(jiān)督，在推進依法行政、建設(shè)法治政府中具有不可替代的重要作用。

（三）社會監(jiān)督是人民群眾主體地位的具體體現(xiàn)

《憲法》規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民。保障人民群眾對國家事務(wù)的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是憲法賦予的神圣權(quán)利。黨的十八屆五中全會明確：加強經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益問題的協(xié)商，依法保障人民各項權(quán)益，激發(fā)各族人民建設(shè)祖國的主人翁意識。習(xí)近平總書記指出：“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)?！北Ｕ先嗣袢罕姷暮戏?quán)益，既是《憲法》法律的強制性要求，也黨治國理政的根本理念。政府預(yù)決算事關(guān)人民群眾的切身利益，只有切實保障人民群眾對預(yù)決算公開的有效監(jiān)督，用人民群眾的評價來檢驗政府行為的成效，才能將政府的行政行為與人民群眾的利益訴求緊密關(guān)聯(lián)在一起，才能保障人民群眾的主體地位得到充分體現(xiàn)。

二、積極發(fā)揮社會監(jiān)督的強大威力

在討論如何搞好社會監(jiān)督之前，必須對社會監(jiān)督的特點做一些分析：一是監(jiān)督主體的高度分散性。既有各個階層的公民個人，又有各種社會組織，甚至還包括政府部門本身。二是監(jiān)督內(nèi)容的隨機性。由于預(yù)決算公開內(nèi)容涉及的利益主體通常不具體，只有特定的利益主體對特定的公開事項會主動給予關(guān)注，與每個人都有關(guān)聯(lián)的事項反而不能引起關(guān)注。往往造成的結(jié)果是，從形式上看，該公開的都公開了，但卻沒有引起社會的廣泛關(guān)注，監(jiān)督更是無從談起，這樣的公開只是走了一個法定程序，沒有任何實質(zhì)性意義。三是監(jiān)督責(zé)任的非強制性。除非是被賦予特定監(jiān)督任務(wù)的專職機構(gòu)或者人員，一般社會公眾對公開事項是否行使監(jiān)督權(quán)，是自愿的、不確定的?；谏鐣O(jiān)督的上述特點，必須通過合理的制度安排，保障社會監(jiān)督在組織形式上更加有序，在功能作用上更加有效。

（一）人民代表監(jiān)督

人民代表代表人民行使民主權(quán)利，這是法律賦予的權(quán)利，也是一種責(zé)任。在預(yù)決算公開監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)借助人民代表接近群眾、參與決策的優(yōu)勢，通過他們將人民群眾分散的、自發(fā)的個體監(jiān)督收集起來，并按照一定的渠道反饋給相關(guān)部門。具體實施中應(yīng)把握好三點:第一，要把對預(yù)決算公開的監(jiān)督，作為各級人民代表的一項常規(guī)性分內(nèi)職責(zé)。對一般社會公眾來講，對政府事務(wù)的監(jiān)督是一項權(quán)利，但至于是否行使這樣的監(jiān)督權(quán)，則沒有強制性的要求。而對于人民代表來講，則必須把這種監(jiān)督設(shè)置為責(zé)任，不監(jiān)督就是失職。只有樹立這樣的認(rèn)識，監(jiān)督才能落到實處。第二，預(yù)決算公開的主體必須與人民代表建立密切的聯(lián)系。每個部門要有若干名人民代表作為特約監(jiān)督員，一名人民代表也可以同時參與幾個部門的監(jiān)督，具體根據(jù)人民代表的數(shù)量和參與能力來確定。部門要及時主動向人民代表報告預(yù)決算情況，提供相關(guān)的政策依據(jù)，建立例會制度，接受人民代表的咨詢，使人民代表能夠參與到項目論證、預(yù)算立項、資金分配的過程，與人民代表共同研究制定預(yù)決算公開的具體辦法。第三，人民代表要與人民群眾保持良好的互動關(guān)系。人民代表要在所在的選區(qū)或代表的行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)搞好預(yù)決算相關(guān)法律法規(guī)和專業(yè)知識的宣傳普及，調(diào)動人民群眾的參與熱情，培育他們的參與能力，并引導(dǎo)他們有序參與，及時將人民群眾的真實意圖和合理化建議反饋給有關(guān)部門，并督促這些部門及時回應(yīng)人民群眾的關(guān)切。

（二）媒體輿論監(jiān)督

在網(wǎng)絡(luò)新媒體高度發(fā)達的今天，監(jiān)督的時空被無限地拓展了，可以說監(jiān)督無處不在、無時不在。利用媒體輿論對預(yù)決算公開實施監(jiān)督，可以最大限度地調(diào)動社會資源，提高監(jiān)督的及時性、廣泛性、有效性。加強媒體輿論監(jiān)督必須突出“三性”：一是監(jiān)督渠道的多樣性。不同的社會群體對各種媒體關(guān)注的選擇性是有很大差異的，要采用政府網(wǎng)站、報刊、廣播、電視、專欄、宣傳冊、電子顯示屏、新聞發(fā)布會等多種方式，實現(xiàn)對全體社會成員的全覆蓋，使各個社會群體的人員都能夠通過自己喜愛的方式便捷地獲取預(yù)決算公開相關(guān)信息。二是監(jiān)督內(nèi)容的直觀性。不能將一大堆預(yù)決算報表和專業(yè)的文字說明在媒體上簡單地一放了事，要將這些枯燥無味的報表通過直觀生動的圖形和形象化的語言表述出來，與黨和國家的大政方針政策聯(lián)系起來，與人民群眾的日常生活關(guān)聯(lián)起來，使一般社會公眾都能夠看出門道，說出道道，提起興趣。三是監(jiān)督主題的確定性。要引導(dǎo)社會公眾緊緊圍繞預(yù)決算公開這個主題開展監(jiān)督。既要讓人民群眾暢所欲言，把合理化意見建議原汁原味地反映出來，又要防止將監(jiān)督的內(nèi)容無限擴大，甚至將媒體變成宣泄負(fù)面情緒的場所。

（三）專業(yè)機構(gòu)監(jiān)督

所謂專業(yè)機構(gòu)監(jiān)督，主要包括各類會計(審計、律師)事務(wù)所、研究機構(gòu)、高校等具備專業(yè)知識的組織和人員實施的監(jiān)督。由于專業(yè)機構(gòu)熟悉《預(yù)算法》及相關(guān)的法律法規(guī)，同時對經(jīng)濟社會發(fā)展相關(guān)信息的獲取具有明顯優(yōu)勢。因此，借助專業(yè)機構(gòu)開展監(jiān)督，可以更加全面、準(zhǔn)確、及時地發(fā)現(xiàn)問題，有利于提高監(jiān)督的效率效益。專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督方式主要有兩種：第一種是公益性的監(jiān)督。專業(yè)研究人員出于自己的興趣或者社會責(zé)任，就某個專業(yè)領(lǐng)域或政府的某項重大決策，對預(yù)決算公開進行有針對性地監(jiān)督，形成專題研究報告給相關(guān)部門，引起相關(guān)部門的重視；或者將自己的意見建議在相關(guān)媒體上公開發(fā)表，借此引起社會公眾的廣泛關(guān)注，調(diào)動更多的民眾參與監(jiān)督。第二種是有關(guān)部門通過購買服務(wù)的方式委托專業(yè)機構(gòu)開展監(jiān)督。這種監(jiān)督既可以是全面的全流程跟蹤監(jiān)督，也可以是就某個專題或者專項開展的監(jiān)督，既可以是簡單的程序性審查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計，也可以是對預(yù)決算公開內(nèi)容進行實質(zhì)性審查。委托時，委托部門應(yīng)當(dāng)向?qū)I(yè)機構(gòu)提出監(jiān)督的目的任務(wù)和時限要求，并提供相應(yīng)的監(jiān)督條件保障。由專業(yè)機構(gòu)站在第三方的公正立場上，對預(yù)決算公開情況進行評估，并向委托部門出具評估報告。

三、建立健全保障社會監(jiān)督有效開展的配套制度

預(yù)決算公開是一項系統(tǒng)工程，要真正發(fā)揮好社會監(jiān)督在預(yù)決算公開中的作用，必須建立健全相應(yīng)的配套制度。

（一）公開報備制度

所謂報備，就是各級預(yù)決算主體，在實施預(yù)決算公開的同時，要向?qū)ｉT的部門辦理備案，也就是向這個受理報備的部門聲明“我已經(jīng)公開了”。這樣做的好處是，綜合監(jiān)督部門可以隨時掌握預(yù)決算公開的動態(tài)，掌握監(jiān)督的主動權(quán)。一是報備部門。從當(dāng)前財政部組織的預(yù)決算公開檢查責(zé)任分工來看，這個報備部門可以確定為同級和上一級的財政監(jiān)督機構(gòu)。具體來講，政府預(yù)決算公開向上一級財政監(jiān)督機構(gòu)備案，部門預(yù)決算公開向同級財政監(jiān)督機構(gòu)備案。在一個省的范圍，省轄市本級和由省直管的縣（市）級政府以及省級部門預(yù)決算公開報省財政廳監(jiān)督檢查局備案，市轄區(qū)政府以及市級部門預(yù)決算公開報市財政監(jiān)督機構(gòu)備案，縣（市、區(qū)）部門預(yù)決算公開分別報同級財政部門備案。二是報備內(nèi)容。凡是《預(yù)算法》規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開披露的內(nèi)容都必須報備，在報備的文件中應(yīng)當(dāng)包括公開的預(yù)決算目錄、公開的時間、地址以及相關(guān)的文字說明，對沒有在法定時間內(nèi)公開以及公開的內(nèi)容不全面、不明晰的，要詳細作出說明。三是報備受理。為提高報備的規(guī)范性與時效性，各級財政監(jiān)督機構(gòu)要建立預(yù)決算公開臺賬，設(shè)置一套報備的指標(biāo)體系，開發(fā)專門的網(wǎng)上報備系統(tǒng)。對未在法定時間內(nèi)報備的，能夠通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及時預(yù)警；對于審核關(guān)系式未通過的，包括報備的內(nèi)容和公開的方式不符合要求的，及時督促有關(guān)部門補充完善。

（二）舉報受理制度

社會監(jiān)督的成效如何，主要看社會公眾反映的問題有沒有得到最終解決?；谶@樣的考慮，對于社會監(jiān)督反映的問題，特別是反映給有關(guān)部門但沒有得到合理回復(fù)的問題，必須有一個專門的機構(gòu)來進行歸口受理并分類處理，這個專門的機構(gòu)應(yīng)該與預(yù)決算公開報備的機構(gòu)相同。各級財政監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的網(wǎng)頁或舉報電話，并向社會公布，聲明其是預(yù)決算公開舉報的受理部門，詳細載明受理舉報的范圍及有關(guān)要求，對公眾反映的有關(guān)預(yù)決算公開方面的問題，按部門、問題類別逐一進行登記。要采取月報、季報和年報的形式，將社會監(jiān)督反映的問題，以及各相關(guān)部門的處理情況，定期向各部門通報，并在媒體上予以公布，形成監(jiān)督的閉合回路。

（三）隨機抽查制度

各級財政監(jiān)督機構(gòu)要按照管轄范圍或上級財政監(jiān)督機構(gòu)的授權(quán)，對預(yù)決算公開情況組織隨機抽查。一是抽查的方式。根據(jù)各部門報備的資料，可以采取網(wǎng)上搜尋的方式，也可以采取到相關(guān)部門進行實地調(diào)查的方式，還可以將這兩種方式結(jié)合起來使用。二是抽查的時間。為提高監(jiān)督的時效性，對預(yù)算公開和決算公開的監(jiān)督應(yīng)分別進行，一般應(yīng)當(dāng)選擇在預(yù)決算法定公開日的一個月以內(nèi)實施。三是抽查的重點。重點抽查主要經(jīng)費量大的部門、反映問題較多的部門，人民群眾關(guān)注的重點領(lǐng)域和重大項目，以及新出臺的政策法規(guī)貫徹落實情況。

（四）責(zé)任追究制度

沒有嚴(yán)格的責(zé)任追究，便沒有真正的落實。對預(yù)決算公開方面存在的問題，必須依據(jù)《預(yù)算法》及有關(guān)法律法規(guī)，區(qū)分不同情況追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任，切實維護法律的嚴(yán)肅性。對于程序性問題，比如未在規(guī)定的時間內(nèi)向社會公開，凡屬于部門拖延和個人不作為造成的，要依法給予行政處分；對公開的內(nèi)容不完整、說明不清楚的，要責(zé)令補充完善，同時也要分清客觀原因和主觀原因，對于主觀上故意隱瞞的，要依法加重處罰。對于實質(zhì)性問題，比如社會監(jiān)督中反映的財政資金分配使用不合理、不合規(guī)，甚至違法違紀(jì)的問題，要啟動財政檢查程序，查明問題真相，依法作出行政處罰；對于涉嫌違紀(jì)違法犯罪的，移交紀(jì)檢監(jiān)察司法機關(guān)處理?！?/p>

（作者單位：江蘇省財政廳監(jiān)督檢查局）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）