依法行政視野下政府績效評估的路徑

文/李芳 田洪鋆

依法行政視野下政府績效評估的路徑

文/李芳 田洪鋆

依法行政的內(nèi)涵和外延隨著我國法治建設(shè)的不斷發(fā)展而加深和擴展，其對政府工作的開展有了更高的要求與更全面的適用。政府績效評估作為兼有對內(nèi)與對外性質(zhì)的政府行為，理應(yīng)受到依法行政的規(guī)范和限制。

依法行政；政府績效評估

一、將政府績效評估納入依法行政范圍的現(xiàn)實需求

依法行政、建設(shè)法治政府成為依法治國的題中應(yīng)有之義，成為依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重大任務(wù)之一。從1987年依法行政這個關(guān)鍵詞進入人們的視野開始，此概念的內(nèi)涵便不斷豐富，外延亦隨之不斷擴大，2012年黨的十八大報告提出了到2020年基本建成法治政府的目標，至此，依法行政發(fā)展到了一個新的高度與水平，其對政府工作的開展也有了更高的要求與更全面的適用。[1]依法行政的含義已不再僅僅局限于政府對社會公共事務(wù)的管理應(yīng)嚴格遵守憲法法律的規(guī)定，以憲法法律為準繩，而是已經(jīng)延伸到了

隨著以依法治國為主題的十八屆四中全會在中國的召開，政府自身的內(nèi)部管理行為。

近年來，為了量化政府社會公共管理的工作成果，督促政府行政效率的提高，不少地方已經(jīng)開始了政府績效評估這一現(xiàn)代政府管理模式。政府績效評估就是根據(jù)政府績效目標，按照程序和方法，運用評估指標對政府公共部門、公務(wù)人員履行職能或崗位職責所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響，進行評估、劃分績效等級和運用評估結(jié)果提出績效改進計劃、采取措施改進績效活動的過程。[2]從表面上看，政府績效評估似乎是政府實行的內(nèi)部管理措施，是政府為提高自身工作效率和工作水平而采取的激勵手段。但隨著績效評估實踐的不斷推進，公民參與和對政府的監(jiān)督成為其重要組成部分。再深入分析，不難發(fā)現(xiàn)，一方面這一評估針對的對象依然是政府為人民服務(wù)的水平，關(guān)乎政府與公民之間的關(guān)系及對行政權(quán)力運作的監(jiān)督與公民權(quán)的保護，而非僅僅是一項內(nèi)部管理行為。另一方面，如果僅僅把政府績效評估局限于政府內(nèi)部管理的話，由此衍生出的行政腐敗將難以避免和根除，評估相對人的合法權(quán)益也將失去保障。

由政府績效評估的內(nèi)容和對象不難看出，政府績效評估已經(jīng)成為社會對政府行政管理行為的一種監(jiān)督，同時也是“公民、國家與社會之間的良性互動關(guān)系”模式，[3]（P297)其完全應(yīng)該歸入公共事務(wù)管理中。而且目前的政府績效評估實踐中，評估指標體系混亂、評估主體整合力不足、評估程序規(guī)范性缺失等問題也表明，單單依靠政府管理和推進績效評估是不夠的，必須將其上升到法律的高度，納入依法行政的范圍之中。而依法行政對于公共事務(wù)的管理、對政府行使職權(quán)的行為是有明確規(guī)范和要求的，因此我們應(yīng)當順應(yīng)依法行政的要求，進一步完善政府績效評估工作的進行，以推動法治政府建設(shè)向縱深方向發(fā)展。

二、依法行政對政府績效評估的規(guī)范和限制

2004年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）中，重點突出了全面推進依法行政的指導(dǎo)思想，要求政府提高行政管理效能，降低管理成本，創(chuàng)新管理方式，增強管理透明度。政府績效評估作為全面管理和測評政府工作成效的手段也應(yīng)該以此為目的，同時其開展應(yīng)遵循《綱要》提出的行政機關(guān)和公務(wù)人員必須嚴格遵循的基本行為準則。

一是合法評估。合法行政強調(diào)行政主體行使行政權(quán)的依據(jù)必須是憲法和法律的規(guī)定，其行為不得與憲法和法律相抵觸。該項要求落實到政府績效評估中，就是其具體開展應(yīng)該根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)來進行，評估要受法律的規(guī)范，不僅要受實體法的規(guī)范，而且要受程序法的規(guī)范，否則難以確保評估結(jié)果的規(guī)范性、真實性和可靠性。政府組織績效評估，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，不得損害評估相對人、社會公眾的合法權(quán)益，要以法律法規(guī)來維護政府績效評估的權(quán)威。合法評估不僅要求政府績效評估的評估主體要合法，而且要求評估的范圍、評估的方式和手段、評估的程序、以及評估結(jié)果的運用等都符合相關(guān)法律的規(guī)定，[4]嚴禁“評估是由評估機關(guān)說了算”或“一切評估聽指揮”的不正之風。

二是合理評估。合法評估和合理評估是保證政府績效評估的可靠性與真實性的根本所在。行政機關(guān)在嚴格按照法律規(guī)定組織政府績效評估的過程中，也必須做到合情合理。因為各地方經(jīng)濟發(fā)展與社會生活的實際情況互不相同，人民實際利益的需求不同，各地方政府的工作和職能重點也不同。一方面法律無法面面俱到地規(guī)定每個地方的具體情況，另一方面各地實際情況以及人民群眾的需求又是不斷發(fā)展變化的，所以不能一味生硬地依靠和執(zhí)行法律規(guī)定，而應(yīng)在遵循法律規(guī)定和法律原則的前提下，結(jié)合本地方的實際發(fā)展情況設(shè)定合理的評估目標與評估指標、采用合理的評估手段與方法，公平保護評估相對人的合法權(quán)益，體現(xiàn)評估是為了更好地為人民服務(wù)的理念。

三是程序正當。雖然政府績效評估在我國推廣的范圍不斷擴大，但目前我國還尚未出臺一部統(tǒng)一的規(guī)范政府績效評估工作的法律，所以各地方政府績效評估程序的具體開展仍處于各自為政的狀態(tài)。為了克服這種情況的弊端，政府應(yīng)該建立規(guī)范的、公開的、明確的評估流程，建立、健全績效評估領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，確定評估對象，明確評估范圍，做好評估的具體計劃與方案，并嚴格、認真地遵守和執(zhí)行。政府績效評估要求程序正當就是為了避免甚至根除不公平、不真實結(jié)果的出現(xiàn)。真實、可靠的評估結(jié)果在很大程度上是需要公開、公正的評估程序來保障的。只有程序正當了，評估相對人的合法權(quán)利、人民的合法利益才能夠?qū)崿F(xiàn)。隨著政府績效評估的普遍推廣與不斷發(fā)展，統(tǒng)一的政府績效評估規(guī)范勢必會應(yīng)運而生，到那時行政機關(guān)在組織進行政府績效評估時，應(yīng)當嚴格按照法律規(guī)定的程序進行。

四是權(quán)責統(tǒng)一。權(quán)責統(tǒng)一體現(xiàn)在政府績效評估領(lǐng)域即評估主體履行自己的職權(quán)，對政府機關(guān)及其公務(wù)人員的工作成效與業(yè)績進行考核，同時應(yīng)該對評估結(jié)果本身的公正性及評估結(jié)果實際運用的公平性負責。一方面，并非任何人或任何組織都有權(quán)對政府績效進行評估，法律法規(guī)將這種評估的權(quán)利賦予特定主體，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，這些主體也應(yīng)該承擔相應(yīng)的責任，只有這樣才能促使評估主體公平公正地履行自己的職權(quán)，確保評估結(jié)果的真實可靠。另一方面，評估結(jié)果在實際運用過程中與獎懲制度、晉升制度等掛鉤的現(xiàn)象較為常見，其與評估相對人的財產(chǎn)權(quán)、名譽權(quán)甚至人身權(quán)都有緊密聯(lián)系，因此評估結(jié)果的利用主體應(yīng)對評估結(jié)果運用的公平性與公正性負責。權(quán)責統(tǒng)一能為評估結(jié)果的真實可靠、評估相對人的利益保護提供追查渠道與相應(yīng)保障。

三、依法行政指導(dǎo)下政府績效評估工作的完善

現(xiàn)階段，政府績效評估缺乏統(tǒng)一的規(guī)制與管理，地方政府各自為政、既做運動員又做裁判員的現(xiàn)象比較嚴重，導(dǎo)致政府績效評估中評估內(nèi)容不明確、評估程序不規(guī)范、評估結(jié)果不可信等問題突顯，應(yīng)從如下方面進行相應(yīng)改進。

一是構(gòu)建統(tǒng)一的政府績效評估立法。作為和建立“公民、國家與社會之間的良性互動關(guān)系”模式的外部行為和管理政府績效的內(nèi)部行為，政府績效評估是一項系統(tǒng)性工程，但由于其在我國尚處于起步階段，因此缺乏相應(yīng)的制度和法律保障。另一方面，現(xiàn)今各級政府采用的紛雜的評估管理機制，如目標責任制、績效監(jiān)察、社會服務(wù)承諾制、公民評議政府等，以及頒發(fā)的紅頭文件或者發(fā)布的一些層級較低的行政命令等無法克服政府績效評估中存在的各種問題，尤其是各地政府績效評估的隨意性問題。因此構(gòu)建一整套專門的、統(tǒng)一的政府績效評估立法，依靠法律的力量來推進政府績效評估的開展是不可缺少的?！翱冃гu估正是通過國家立法或國家行政立法對績效目標的規(guī)定，把政府公共管理活動對法律負責、對行為結(jié)果負責、對社會公眾負責統(tǒng)一起來”。[5]為此，我國可以借鑒英、美等發(fā)達國家的經(jīng)驗，構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的政府績效評估法律、法規(guī)，推動政府績效評估的法制化與制度化。

二是建立合理的政府績效評估指標體系。政府績效評估中，關(guān)系到合理評估的一個重要因素就是評估指標體系。合理評估要求不能一味僵硬地執(zhí)行法律規(guī)定，還應(yīng)從政府所在地方的實際情況出發(fā)來進行評估，這一要求最明顯的體現(xiàn)在評估指標體系方面。目前不少地方政府績效評估仍然緊緊圍繞經(jīng)濟指標進行，或者以能夠凸顯政府業(yè)績的指標為中心，脫離當?shù)貙嶋H情況，具有很大的片面性、主觀性和隨意性。為了解決這一問題，完善政府績效評估指標體系，首先應(yīng)從地方發(fā)展的實際情況出發(fā)，增強評估指標的客觀實在性。評估指標應(yīng)僅與政府為本地區(qū)的實際發(fā)展起到的作用有關(guān)，如關(guān)于公共設(shè)施的建設(shè)、公共服務(wù)的提供等相關(guān)，那些不能歸于政府貢獻的社會事務(wù)不應(yīng)再納入指標體系內(nèi)。其次，應(yīng)權(quán)衡定性指標與定量指標的比重，使二者有機結(jié)合。開展政府績效測評，要進行“政府是否應(yīng)該做”“政府如何解決”等這樣的定性研究，同時也要進行“政府行為需要多長時間、多少人力物力成本”等這樣的定量分析，以從不同維度科學測評政府績效。[2]再次，還應(yīng)科學合理地分布評估指標的權(quán)重，杜絕僅僅圍繞經(jīng)濟指標開展評估的現(xiàn)象。社會的全面發(fā)展要求政府職能轉(zhuǎn)變，因此要加大社會管理和公共服務(wù)等方面的指標權(quán)重，適應(yīng)各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的特點。只有評估指標的合理才可能實現(xiàn)政府績效評估結(jié)果的合理。

三是固定規(guī)范的政府績效評估流程。政府績效評估流程的規(guī)范、透明與否直接關(guān)系到評估結(jié)果的真實、可信與否。要想使評估過程制度化、規(guī)范化，使評估結(jié)果可靠化、權(quán)威化，政府績效評估需要確定從評估準備活動到最后評估結(jié)果的完整程序。在評估準備階段應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對績效評估的要求及政府績效評估的目標制定評估的總體方案與具體實施計劃，以便廣泛征詢民眾的意見和建議。在評估實施階段，首先應(yīng)確定評估方法，是內(nèi)外評估相結(jié)合還是互查互評，是日常評估還是年度評估等。其次是收集、反饋評估信息。訪談法、問卷調(diào)查法這些社會公眾較易接觸到的方法是必不可少的，此外，研討會、聽證會等方法也應(yīng)得到應(yīng)用，并且在研討會、聽證會召開之前及時公布召開信息，鼓勵、支持社會公眾積極參與，并為其參與提供便利條件。最后是形成評估結(jié)果，提交評估報告。根據(jù)收集的評估信息，按照評估標準計算基本定量指標的得分、認定定性指標的等級，再根據(jù)權(quán)重的設(shè)定形成最終的績效評估得分。對評估結(jié)果復(fù)核后，撰寫相應(yīng)的評估報告。

四是設(shè)立健全的評估結(jié)果責任機制。政府績效評估的目的是通過評估結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府履行職能的不足，繼而做出相應(yīng)的調(diào)整和改進，推動政府公共服務(wù)職能的實現(xiàn)。要發(fā)揮政府績效評估在此方面的作用，首先需要監(jiān)督評估結(jié)果的公正性與可利用性。及時、全面地公布政府績效評估的結(jié)果及相關(guān)信息，評估的組織與實施者接受社會公眾、評估相對人、相關(guān)部門等的監(jiān)督意見，并對該意見做出問題調(diào)查、責任追究與信息反饋，以公開透明的方式確?？冃ЫY(jié)果的權(quán)威、可靠。其次，評估結(jié)果的公布不是此項工作的結(jié)束，根據(jù)該結(jié)果加強對政府工作的完善才是根本目的，為此需要對評估結(jié)果加以有效利用。對政府績效評估結(jié)果的利用，最主要的就是通過其反映出的政府績效狀況，科學地進行獎優(yōu)罰劣。對于多次獲得優(yōu)秀評估結(jié)果的評估對象，在進行評獎評優(yōu)或職務(wù)升遷等的場合可以在同等條件下優(yōu)先考慮，而對于連續(xù)在評估結(jié)果中排名倒數(shù)的評估對象，要采取相應(yīng)的處理措施，例如誡勉談話、通報批評等，這樣通過獎勵先進、鞭策落后來促進政府工作的提升和改進。同時利用政府績效評估結(jié)果來完善行政問責制度。評估結(jié)果反映出了政府履行職能過程中的不作為或不當作為。對于這些不作為或不當作為，不僅要對有重大過失的人員問責，也要對相關(guān)部門進行必要懲戒，以便促使政府部門及其工作人員嚴格履行自身職能。

[1]楊小軍.論法治政府的新要求[J].行政法學研究，2014，（1）.

[2]李芳，李冬梅.對我國政府績效評估指標體系規(guī)范性的探析——以法律的視角談其規(guī)范性的缺失[J].長春市委黨校學報，2014，（3）.

[3]李貴鮮.公共行政概論[M].北京：人民出版社，2002.

[4]張軍濤，劉建國.國外政府部門績效評估的經(jīng)驗與中國的反思[J].大連海事大學學報（社會科學版），2007，（5）.

[5]桑朝鋒.公共部門績效評估組織實施的環(huán)境建設(shè)[J].江西行政學院學報，2004，（3）.

責任編輯 李冬梅

D630.1

10.13784/j.cnki.22-1299/ d.2015.06.008

吉林省哲學社會科學基金項目“吉林省政府績效評估法制化研究”（2012BS03）階段性研究成果

李芳，吉林大學法學院碩士研究生，研究方向：國際法學；田洪鋆，吉林大學法學院副教授，法學博士，研究方向：國際法學。