利益相關者理論下的財政資金監(jiān)督體制研究

●謝可川 劉振濤

利益相關者理論下的財政資金監(jiān)督體制研究

●謝可川 劉振濤

一、研究綜述

利益相關者理論是研究企業(yè)是什么以及如何運作的理論。弗里曼（Freeman，1984）在其著作《戰(zhàn)略管理：利益相關者方法》中給出了一個經典定義并被廣泛接受，“利益相關者是能夠影響一個組織目標的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標過程影響的人或群體”。該理論打破了傳統(tǒng)的 “股東利益至上”觀點，對股東單邊治理提出了質疑，認為任何一個公司的發(fā)展都離不開各利益相關者的投入或參與，企業(yè)追求的是利益相關者的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益，呼吁“利益相關者”共同治理。利益相關者理論在公共政策中的運用研究相對較少，其中，布魯阿和瓦瓦薩索斯凱（Burgha&Varvasovszky，2000）確定了公共政策研究中利益相關者分析的歷史和概念基礎，提出“政策分析家早就意識到在政策制定過程中利益群體的重要性，以及需要對特定政策造成沖擊的利益層次與權力進行描繪與分類”；布萊森（Bryson，2004）提出，在公共部門中，利益相關者分析的系統(tǒng)應用將帶來公共部門更優(yōu)的產出，并且利益相關者理論不應該只注重那些有權力或是容易識別的利益相關者，還應該竭力主張考慮更廣泛的人們、群體或組織，包括廣義上沒有權力的人們、群體或組織。

國內關于財政資金監(jiān)督的研究大都蘊含在公共預算監(jiān)督和財政監(jiān)督中。王晟著的 《財政監(jiān)督理論探索與制度設計研究》（經濟管理出版社，2009）立足于公共財政對財政監(jiān)督的內在要求，在研究財政監(jiān)督理論，借鑒國際經驗的基礎上，研究設計了財政監(jiān)督信息披露制度、主體體系、法制體系以及內容體系；徐勇勝著的 《經濟社會轉型中的公共預算監(jiān)督體制構建與制度創(chuàng)新》（東北財經大學出版社，2010）立足于中國特色社會主義政治經濟制度和公共財政體制的大背景，旨在通過強化預算執(zhí)行審計，推動公共預算監(jiān)督體系的完善；賀邦靖主編的《中國財政監(jiān)督》、《國外財政監(jiān)督借鑒》（經濟科學出版社，2008）對我國和國外一些國家的財政監(jiān)督制度和實踐作了一些介紹和梳理等。

二、利益相關者理論下的財政資金監(jiān)督

（一）財政資金的利益相關者界定

“取之于民、用之于民”的本質特征，決定了公眾享有知情權，包括公共預算行為在內的政府財政收支行為要公開透明并接受社會監(jiān)督。根據(jù)相關群體與財政資金聯(lián)系的緊密性，各利益相關者可以細分為主要利益相關者和次要利益相關者。據(jù)此，我國財政資金監(jiān)督過程中的利益相關者可以劃分為以下幾類：

1、我國財政資金管理過程中的主要利益相關者。一是財政資金的管理者和分配者。主要包括政府和財政部門，在更多的時候財政部門往往充當政府的角色，代為管理財政資金。二是財政資金的監(jiān)督者。根據(jù)我國的預算監(jiān)督體系，主要的利益監(jiān)督者包括：人大、審計、財政、稅務、人民銀行國庫部門等，各利益相關者在預算編制、執(zhí)行、決算等各環(huán)節(jié)發(fā)揮監(jiān)督作用。三是財政資金管理過程中的執(zhí)行者。在預算執(zhí)行過程中，財政、稅務、人民銀行國庫、商業(yè)銀行等部門都扮演著重要的角色。四是財政資金的使用者。主要是預算單位。

2、我國財政資金管理過程中的次要利益相關者。一是財政資金的最終使用者。包括財政資金的實際收款人以及商品或勞務的供應商。二是公眾或納稅人。財政資金本質上是來源于納稅人的錢，也就是社會公眾的資金。三是新聞媒體和社會輿論。讓財政資金監(jiān)督部門及監(jiān)督對象置于新聞媒體、輿論監(jiān)督之下，起到規(guī)范監(jiān)督及督促被監(jiān)督部門強化整改的作用。

（二）財政資金利益相關者的依存與合作

通過對各利益相關者在財政資金運行過程中發(fā)揮的職能與作用分析，相互之間的關系可以歸納為以下幾個方面：

1、利益分配關系。財政資金的分配是各利益相關方為爭取利益而進行的政治爭奪的過程。預算單位是財政資金的最終使用者，財政部門與各預算單位之間存在利益分配關系；在我國，政府相關職能部門的上下級之間也存在利益分配關系。

2、利益監(jiān)督關系。主要體現(xiàn)為：人大、審計等部門具有預算監(jiān)督的重要職責，與各預算執(zhí)行部門之間存在利益監(jiān)督關系；人民銀行國庫在辦理預算收支業(yè)務過程中，實施事中監(jiān)督，與財政、稅務、商業(yè)銀行等部門存在利益監(jiān)督關系；財政部門與各預算單位、預算執(zhí)行部門間也存在利益監(jiān)督關系等。

3、利益從屬關系。財政、稅務部門等征收機關服從政府的利益需要，滿足政府的政績考核需要，與政府之間存在利益從屬關系；財政存款具有資金量大、穩(wěn)定性強、成本低的特點，一直成為各商業(yè)銀行想方設法爭取的對象，對財政資金的渴求驅動其采取各種公關手段，爭拉財政存款，完成存款考核任務，這勢必導致商業(yè)銀行與財政部門之間存在重大的利益關聯(lián)。

4、利益背離關系。商業(yè)銀行與各財政資金管理者之間存在利益背離關系，商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務過程中受利益驅動極易產生延壓稅款、拒收稅款等違規(guī)現(xiàn)象；在通過各種渠道吸入財政預算資金時，也易滋生違規(guī)開設賬戶、占壓財政資金和腐敗等不良行為，有時個體利益與財政資金管理的利益相背離，增加了財政資金風險。公共部門工作人員與單位、下級部門與上級部門之間也存在利益背離關系，大量事實表明，公共部門工作人員受個人利益驅使導致財政收支運行偏離公共利益，甚至貪污、挪用財政資金等，下級部門為了局部或團體利益擠占、挪用上級部門資金等都是難以完全避免的。

由于資源、時間和精力有限，財政資金管理制度和使用者在決策時，并不總能做到同時、同等地對待其所面臨的權益主張。根據(jù)利益相關者理論研究情況，利益相關者主張的優(yōu)先度與其權威性、合法性、緊迫性三項屬性綜合評分正相關。如果利益相關者的利益主張權威性小，所主張的權益緊迫程度低，僅合法性程度高，則該項主張也不會得到優(yōu)先滿足。譬如，人大、審計等財政資金監(jiān)督主體，其利益主張合法合規(guī)，但如果其權威性、緊迫性不足，則其優(yōu)先度會被在財政資金運行過程中存在利益從屬關系或背離關系的其他權益主張所排斥。因此，需要綜合考慮利益主張的三項屬性，增強財政監(jiān)督的權威性、合法性和緊迫性方能確保監(jiān)督效果，進而提升財政資金管理和使用效率。

三、我國財政資金監(jiān)督機制的現(xiàn)狀

（一）我國財政資金監(jiān)督的機構

財政資金監(jiān)督是一個多層次、多主體的監(jiān)督體系，是指在財政資金監(jiān)督體系中具有監(jiān)督權的各主體，依照法定的權限和程序，對各級政府財政資金所實施的檢查、審查和督導活動，具體包括各級人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、稅務部門監(jiān)督、國庫部門監(jiān)督、社會監(jiān)督五個方面。

1、各級人大及其常委會監(jiān)督。主要集中在政府預決算過程，具體包括預算審查、批準、執(zhí)行情況監(jiān)督和決算審查監(jiān)督。

2、審計監(jiān)督。包括國務院設立的審計署及其派駐各地的專員辦，各級人民政府設立的審計機關及其派出機構。負責對本級政府和下一級政府的預算執(zhí)行情況和決算進行審計；對國家機關、事業(yè)單位的財務收支和國有企業(yè)的資產、負債、損益情況進行審計。

3、財政部門監(jiān)督。包括各級財政機關的專職財政機構 （財政部監(jiān)督檢查局和財政監(jiān)察專員辦事處）和日常業(yè)務管理機構（財政部門各業(yè)務機構和稅務部門等）。負責對本級政府各單位和下一級政府預算、決算、收入、退付以及財務收支等進行監(jiān)督。

4、國庫監(jiān)督。包括各級人民銀行的國庫部門，負責在辦理預算收支業(yè)務過程中對國庫收支事項審核把關，是在辦理國庫收支業(yè)務過程中實施的實時的、適度的、逐筆的事中監(jiān)督。

5、社會監(jiān)督。社會監(jiān)督主要由公民、網(wǎng)絡、媒體以及社會中介機構等對政府各類收支活動進行的監(jiān)督。

（二）我國財政資金監(jiān)督機制及其存在的問題

自20世紀90年代末開始，我國自下而上地進行了一系列重大的預算管理制度變革，已建立起包括部門預算、國庫集中收付和政府采購等在內的公共財政體系的基本框架，初步形成了公共預算組織體系，初步建立了包括《憲法》、《預算法》、《審計法》、《會計法》、《稅收征管法》等法律法規(guī)的公共預算監(jiān)督法律框架，公共預算監(jiān)督力度不斷加大，監(jiān)督效能有所提高。但不可否認的是，目前政府預算管理中仍面臨著諸多問題。

1、缺乏獨立完整的財政資金監(jiān)督法律保障。我國頒布的《預算法》及實施條例、《監(jiān)督法》、《審計法》、《財政違法行為處罰條例》等法律法規(guī)，為財政資金監(jiān)督提供了法律依據(jù)。但是，目前對財政資金監(jiān)督的法律依據(jù)較為分散，不利于監(jiān)督主體統(tǒng)一執(zhí)法；財政資金監(jiān)督的范圍、各監(jiān)督主體的職責以及法律責任等不夠明確。

2、財政資金監(jiān)督機構定位不準、職責不清，整體效率不高。在我國現(xiàn)行的財政資金監(jiān)督體系中，人民代表大會受人員、專業(yè)的限制，對預算的審查和監(jiān)督仍處于程序性審查階段，在監(jiān)督內容上比較粗略，預算監(jiān)督流于形式；財政部門屬于內部監(jiān)督范疇，由于長期以來我國的財政部門普遍存在“重分配、輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)觀念，對財政資金跟蹤監(jiān)督缺乏足夠的重視，監(jiān)督效果難以保證；審計機關因其專業(yè)和人才的優(yōu)勢，在財政資金監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用，但仍然以突擊性、專項性的事后檢查為主，帶有極大的滯后性和偶然性，無法對財政資金運行實行全過程監(jiān)控；此外，除審計署以外，其他審計機關均同時受本級政府和上級審計機關的雙重領導，審計機關不具有獨立性；人民銀行國庫部門的事中監(jiān)督由于缺乏強有力的法律支撐和配套的監(jiān)督職權，導致國庫監(jiān)督效力有所減弱；社會公眾監(jiān)督起步較晚，目前尚屬于探索階段。監(jiān)督部門之間分工不夠清楚，責任邊界模糊，沒有形成監(jiān)督的合力，直接影響了財政資金監(jiān)督的整體效能。

3、財政資金監(jiān)督體系缺乏獨立超然性。依據(jù)阿利克斯學派的觀點，從我國實施財政資金監(jiān)督機關的性質與隸屬關系看，我國財政資金監(jiān)督屬于行政型監(jiān)督。該模式最大的缺陷在于行政部門在預算編制和財政資金運行過程中的自由裁量權過大，監(jiān)督主體隸屬于被監(jiān)督主體，由于監(jiān)督機構自身的經費劃撥、人員任免等都受同級政府部門的制約，也就是說，監(jiān)督機構與被監(jiān)督主體不僅存在利益監(jiān)督關系，而且存在利益分配和利益從屬關系，這種復雜的依存關系必然會影響到監(jiān)督權益主張的優(yōu)先度和監(jiān)督的獨立性，進而影響了對財政資金監(jiān)督的深度、廣度和效果。

4、財政資金監(jiān)督內容不完整，對財政資金運行的各個具體環(huán)節(jié)監(jiān)督不健全。2014年8月31日修訂的《預算法》雖然明確要求各級政府向同級人大提供“全口徑”的預算，但在實際執(zhí)行環(huán)節(jié)，尚未實現(xiàn)“全口徑”公共財政資金的收繳直達入庫和支付從國庫直達供應商。由于大量財政資金專戶和其他過渡性賬戶的存在，沉淀、滯留了相當規(guī)模的預算資金未及時、完整地繳入國庫。譬如，財政部規(guī)定從2011年1月1日起，全面取消預算外資金，除教育部門和彩票部門的部分預算外收入外，所有政府性收入全部納入預算管理。然而，對地方預算外收入納入預算管理后，是否繳入國庫、何時繳入國庫都沒有明確規(guī)定，地方政府預算資金仍處于分散管理狀態(tài)，許多地方政府非稅收入長期沉淀在商業(yè)銀行的財政專戶，對預算收入執(zhí)行進度的監(jiān)督缺乏制度依據(jù)，地方政府人為調節(jié)彈性較大，不利于政府公共資金的集中化、透明化管理。因此，即便各級政府向人大提交“全口徑”，但實際提交給人大的收支內容也是不完整的或是經過調節(jié)的，進而也就無法進行全面、完整的監(jiān)督。在預算管理各個具體環(huán)節(jié)上主要表現(xiàn)在：一是對預算編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督較為粗放，主要是受預算編制時間短、預算草案過粗、“兩上兩下”的預算程序等因素影響導致預算準備不充分，對預算編制環(huán)節(jié)的監(jiān)督也就難以落實到位。二是對預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度不足，主要是由于預算執(zhí)行剛性不足、財政預算調整頻繁、導致對預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督流于形式；由于集中收付改革不到位，在商業(yè)銀行代理國庫集中支付模式下，依靠商業(yè)銀行對預算單位提交的授權支付指令進行監(jiān)督的模式形同虛設。三是對決算環(huán)節(jié)的監(jiān)督乏力，目前我國決算草案編制不夠精細、清晰，人大監(jiān)督人員隊伍的專業(yè)性水平參差不齊，對決算環(huán)節(jié)的監(jiān)督缺乏實效。

5、財政資金監(jiān)督手段相對單一。除了預算審批，財政資金監(jiān)督主要是突擊、專項的事后檢查，沒有完善的事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查相結合的監(jiān)督機制，無法對各部門的資金運行實行全過程、全方位監(jiān)控，不符合財政管理的根本要求。

四、國外主要財政資金監(jiān)督模式

隨著財政理論的成熟，國外對財政監(jiān)督理論的研究逐步形成了阿利克斯學派和瓦格納學派兩大理論學派。法國阿利克斯學派將各國財政監(jiān)督類型按監(jiān)督機關的性質劃分為立法型監(jiān)督、司法型監(jiān)督、行政型監(jiān)督和獨立型監(jiān)督；德國瓦格納學派將各國財政監(jiān)督類型按財政活動的程序劃分為金庫監(jiān)督、計算監(jiān)督、行政監(jiān)督和國家監(jiān)督。目前，世界各國大都采用法國阿利克斯學派的觀點。

（一）立法型財政資金監(jiān)督模式

立法型財政資金監(jiān)督是國家立法機關對國家公共權力施行監(jiān)督，其監(jiān)督主體是國家立法機關，其突出特點是立法機關享有最高的財政資金監(jiān)督權，國家財政和審計機關是立法機關監(jiān)督的補充，具有獨立性和權威性。如具有代表性的美國：一是預算管理實行分權制衡、相互監(jiān)督的模式，以國會為核心的立法機構主要負責預算審批和審計，以總統(tǒng)為核心的行政機構主要負責預算編制和執(zhí)行，且各自有一套經濟預測和預算編制的機構。二是財政資金監(jiān)督有比較詳細的法律依據(jù)和規(guī)范的程序。美國相繼出臺的《預算與會計法》、《國會預算和扣押控制法》、《政府績效及結果法》等，對預算管理從編制流程、時間安排、審批程序、執(zhí)行過程到年終審計的具體程序和內容作出了詳細規(guī)定，形成了一套體系完整、職責明確、依據(jù)充分的預算監(jiān)督法律法規(guī)體系。三是重視預算編制管理。美國年度預算的編制在每個財政年度前18個月就開始準備預算方案，預算編制過程周密嚴謹。國會對預算的審批非常嚴密，通常要在9個月內完成預算審批和立法程序，然后再經過總統(tǒng)認可簽署后才正式生效，且預算一經國會通過和總統(tǒng)簽署，即具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行。四是預算信息公開透明。美國從《憲法》到《政府陽光法案》，制定了一系列有關預算信息公開的法律，從明確公眾獲取預算信息的權利、明確公眾對專家咨詢聽證過程的知情權等諸多方面，通過法律進行了規(guī)范。五是國庫資金管理實行集中收付制度，所有收支均通過美聯(lián)儲監(jiān)督管理的國庫單一賬戶辦理。

（二）司法型財政資金監(jiān)督模式

司法型財政資金監(jiān)督是指國家司法機關依照法定職權和程序對行政機關及公務人員的財政行為是否合法進行的監(jiān)督，監(jiān)督主體是審判機關和檢察機關。其突出特點是，具有司法性質的審計機關對財政資金監(jiān)督具有較大的職權，具有獨立性和法定性、強制性。如具有代表性的法國：一是預算監(jiān)督體系由議會、審計法院和財政部門構成。審計法院是國家最高的經濟監(jiān)督機關。二是監(jiān)督機構與被監(jiān)督部門相分離，都具有較大獨立性。審計法院既獨立于議會，又獨立于政府，地方審計法庭和中央審計法院并沒有隸屬關系，開展監(jiān)督不受議會和政府的干預；財政部門通過設置財政監(jiān)察專員、公共會計、國家監(jiān)察總署對財政收支全過程進行日常監(jiān)督，其中財政監(jiān)察專員由預算司下設的協(xié)調處專門負責，公共會計均由財政部公共會計司垂直管理，國家監(jiān)察署由財政部設立并直接對財政部長負責。三是年度預算一經議會審議通過，必須嚴格執(zhí)行，任何人無權自行更改。即使發(fā)生新的增支因素，也要等待下年再列入預算。四是對違法違規(guī)者處罰嚴厲。憲法賦予審計法院司法權，即發(fā)現(xiàn)問題后有權采取經濟處罰、行政處罰直至追究刑事責任，對地方政府產生較大的震懾力。五是法國實行國庫單一賬戶制度，法蘭西銀行負責監(jiān)督管理該賬戶。

（三）行政型財政資金監(jiān)督模式

行政型財政監(jiān)督是指國家行政機關依據(jù)國家法律法規(guī)對自身財政行為實施的財政監(jiān)督，其監(jiān)督主體是政府部門。其突出特點是對政府內部機構的行為及財政資金運轉情況進行監(jiān)督，監(jiān)督活動及時、高效。如具有代表性的瑞典：一是財政資金行政管理權與監(jiān)督權“二權合一”，議會既是國家財政權力機關，也是政府預算的最高監(jiān)督機構。財政監(jiān)督主要由政府內閣負責的國家審計辦公室、向議會負責的議會審計辦公室及財稅稽查監(jiān)督機構實施。二是注重對財政資金運行全過程的監(jiān)督。三是瑞典政府重視社會公眾的監(jiān)督。瑞典財政監(jiān)督的獨立性較弱，但政府預算公開透明度高，普通公民不僅可以參加旁聽，還可以進行提問，預算法案通過新聞媒體及時予以公布，政府內閣成員及部門領導如發(fā)生預算編制、預算執(zhí)行的違規(guī)情況，要冒巨大的政治風險，使得各職能部門正確使用財政資金的自覺性很高。

（四）獨立型財政資金監(jiān)督模式

獨立型財政資金監(jiān)督是指具有獨立地位的機構依法對行政機構進行監(jiān)督，其監(jiān)督主體是只對法律負責的獨立機構。如具有代表性的日本：一是日本的公共預算監(jiān)督體系由議會監(jiān)督、內閣財務省監(jiān)督和會計檢察院監(jiān)督三個層次構成。其中，會計檢察院是日本執(zhí)行預算監(jiān)督的專門機構，隸屬天皇，獨立于國會、內閣，與國會、最高法院享有相同的預算特權，對預算支出的草案和決算進行審計。二是日本財政稅收制度健全、管理精細，各方面的事務管理都有完備的法律制度可依。三是預算管理采取國會決議法定的形式，預算法案都被視為法律文本，一經批準后不得任意更改。四是日本在國家的層面上正式建立起了行政信息的公開制度，各級法院包括日本最高法院就信息公開方面的法律問題作出判決，預算信息公開范圍和程度較大，民眾參與預算管理的程度也較深。五是日本實行國庫單一賬戶制度，日本銀行通過“政府賬戶”記錄國庫資金的收入和支出情況，通過預算限額和存款余額來控制各部委的支出。

（五）國外財政資金監(jiān)督的主要特征

縱觀世界發(fā)達國家的財政監(jiān)督模式，盡管各國依據(jù)國情采取了不同類型的財政監(jiān)督，但各種監(jiān)督模式下監(jiān)督各方都是互為補充、相輔相成的，形成了相互制衡的監(jiān)督制約機制。主要體現(xiàn)在：

1、財政監(jiān)督法制化程度高，權威性和操作性強?？v觀國外財政法制建設情況，一是立法層次高，具有權威性。各國大都從憲法的高度對預算程序的重大事項和財政監(jiān)督制度予以規(guī)定。二是財政監(jiān)督法律體系完備，可操作性強。以憲法為基礎，制定了專門的財政監(jiān)督基本法和一系列財政監(jiān)督法律法規(guī)。三是預算執(zhí)行嚴密，預算法案都被視為法律文本，一經批準后不得任意更改。

2、財政監(jiān)督體系完備，獨立性和有效性強。世界發(fā)達國家財政監(jiān)督體系基本結構大致相同，形成了議會或國會、審計部門、政府部門和社會公眾等多層次的立體型財政監(jiān)督體系，用法律形式明確劃分了各監(jiān)督主體的職責和權限，各監(jiān)督部門之間分工明確、職責清晰、配合密切，相互獨立、相互補充，大大增強了財政監(jiān)督的有效性。各國大都設置了專門的內部監(jiān)督機構和獨立權威的審計機關，在憲法保護下的獨立審計機構是財政監(jiān)督的重要力量。

3、監(jiān)督過程全覆蓋，監(jiān)督手段多樣化。世界發(fā)達國家的財政監(jiān)督已逐步涵蓋了政府預算收支、預算外收支、公有企業(yè)、社會中介機構以及與政府預算相關的所有財政財務活動，實行了事前防范、事中控制與事后追蹤相結合，專項和日常、內部和外部監(jiān)督綜合運用的全方位監(jiān)督。各國普遍重視事前對預算編制的審查監(jiān)督，美國議會委員會對預算擁有實質性的決策權和監(jiān)督權。事中、事后主要是監(jiān)督主體對預算執(zhí)行過程的監(jiān)督，各國普遍實行國庫集中支付制度和政府采購制度，充分運用信息技術進行監(jiān)督，既重視監(jiān)督資金使用的合規(guī)性，又重視資金使用的績效審計。

4、建立了透明、完善的預算公開制度。各國普遍重視社會監(jiān)督，強調監(jiān)督結果的公開，預算公開透明度高，社會公眾和媒體的監(jiān)督作用較大。

5、強化國庫單一賬戶管理，重視監(jiān)督財政資金使用效率。西方各國大都建立了國庫單一賬戶制度下的財政資金管理制度，在中央銀行開立的國庫單一賬戶，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式。國庫單一賬戶制度有利于建立政府收支“一本賬”，強化資金集中管理，增強財政資金管理的透明度，提高資金使用效率。

五、完善我國財政監(jiān)督利益相關者制衡機制的建議

利益相關者理論強調利益相關者的共同治理，爭取最大利益。所謂財政資金利益相關者的共同治理，就是要將財政資金管理者和分配者、財政資金監(jiān)督者、財政資金的執(zhí)行者、財政資金的使用者及社會公眾與新聞媒體這些利益相關主體之間的互動影響與相互制約關系，整合在一個彼此銜接、相互制衡、相互協(xié)調、權責明確、激勵兼容的框架下，以期從機制設計上減少財政資金監(jiān)督中的資源浪費現(xiàn)象，充分有效地行使監(jiān)督職能，保障財政資金的合規(guī)運行，提升財政資金的使用效率。

（一）建立和健全我國財政監(jiān)督的法規(guī)體系，科學界定財政資金監(jiān)督各利益相關者權責

國外財政監(jiān)督的諸多經驗表明，完備的法律體系是財政監(jiān)督有效開展的先決條件。建議我國著眼于憲政的高度，盡快制定《財政監(jiān)督法》，以一部相對完整的權威性法規(guī)對財政監(jiān)督工作的對象、內容、方式、程序、地位和作用以及各監(jiān)督主體的分工協(xié)作關系加以界定，從而使我國的財政監(jiān)督各主體之間權責清晰、相互協(xié)調、獨立執(zhí)法、依法監(jiān)督、依法行政。對我國財稅管理方面的法律法規(guī)，也要根據(jù)經濟活動的現(xiàn)實需要進行修改和補充，為財政資金監(jiān)督工作的開展提供更加完整的法律依據(jù)。

（二）強化人大和審計監(jiān)督的權威性和獨立性，建立事前和事后監(jiān)督相結合的監(jiān)督機制

在發(fā)達國家有一個普遍的特點是國會或議會在其中的權威作用是不可替代的。我國有必要借鑒這一做法，一是對人民代表大會的預算監(jiān)督機制進行改革，賦予人大對政府預算的審查和監(jiān)督的實質性權利；二是建立專業(yè)的預算審查監(jiān)督委員會，增強其預算監(jiān)督的權威性和專業(yè)性；三是探索和建立人大對決算的全面、詳細評價評估制度，了解和掌握預算執(zhí)行的效果，使預算真正發(fā)揮出對財政收支的剛性約束。

財政監(jiān)督機構的獨立性是有效監(jiān)督的重要前提。目前我國人大預算監(jiān)督是宏觀監(jiān)督、事前監(jiān)督，而審計監(jiān)督具有微觀性和績效性，是事后監(jiān)督，兩者之間存在不可分割、相輔相成的密切關系，建議我國審計體制改革應朝著獨立審計制度方向發(fā)展，將審計機關獨立于行政機構，劃歸人民代表大會管轄，負責對政府預算執(zhí)行情況進行審計，并向人大報告，確保監(jiān)督過程不受干擾。

（三）充分發(fā)揮國庫事中監(jiān)督作用，建立資金收付利益相關者之間的監(jiān)督制約機制

1、明確人民銀行國庫對預算執(zhí)行事中監(jiān)督的法律地位，建立監(jiān)督制約機制。西方各國不僅在議會和政府之間有制衡，政府各部門之間也相互制約。在我國，稅收收入由稅務、海關等部門征收，預算編制、預算支出和預算外資金、行政事業(yè)性收費收入、政府基金的收繳等具體工作 （除少數(shù)的殘疾人就業(yè)保障金、礦產資源補償費收入、地方其他水利建設基金收入等外）均由財政部門一家負責落實。在目前中國現(xiàn)行體制和法制環(huán)境下，只有人民銀行國庫的垂直管理體制，加之在金融體系的特殊地位，與財稅部門保持相對獨立性，能夠從公正的角度對財政資金運行過程依法實施事中監(jiān)督，對財稅部門監(jiān)督起到審核和制約作用。因此建議我國從法律上明確財政、稅務、國庫在預算執(zhí)行監(jiān)督中的責權利關系，明確人民銀行國庫對預算執(zhí)行事中監(jiān)督的法律地位，保障央行國庫監(jiān)督的權威性，減少違規(guī)和腐敗的產生。

2、構建標準的國庫單一賬戶制度，實現(xiàn)全口徑預算監(jiān)督。我國囿于歷史原因和客觀條件限制，目前并未實現(xiàn)真正標準的國庫單一賬戶制度，導致財政資金分散在人民銀行國庫和商業(yè)銀行財政專戶，影響了政府收支“一本賬”的完整性。建議按照《預算法》的規(guī)定，積極探索集中收繳制度，將財政專戶和預算外資金均納入央行國庫管理，避免財稅部門擠占挪用上級收入的行為；逐步實現(xiàn)人民銀行直接辦理集中支付業(yè)務，改變國庫集中支付“先支付、后清算”模式，由央行對國庫收支進行事中管理，形成國庫資金約束機制。

3、強化監(jiān)督手段，實現(xiàn)監(jiān)督信息共享，利用計算機網(wǎng)絡技術開展財政資金監(jiān)督。目前我國國庫現(xiàn)代化支付系統(tǒng)已經覆蓋全國，以“3T”為核心的國庫業(yè)務系統(tǒng)構架已形成，預算收支資金可以實時到賬。國庫成為連接財稅、海關、商業(yè)銀行的業(yè)務處理和數(shù)據(jù)中樞。因此應積極研發(fā)國庫資金運行全過程監(jiān)督電子化系統(tǒng)，并與財政、稅務部門、海關部門等有關監(jiān)督主體聯(lián)網(wǎng)，運用計算機網(wǎng)絡技術，對每一筆財政資金的流入流出進行全過程監(jiān)督，提高監(jiān)督有效性。

（四）引入間接利益相關者參與財政資金監(jiān)督模式，構建財政資金公共監(jiān)督體制

1、建立完善預算公開制度。我國現(xiàn)階段大多數(shù)政府部門預算公開相對籠統(tǒng)，公眾無從獲取統(tǒng)一衡量標準。建議制定《政府預算公開條例》，明確公開標準、公開方式，細化公開內容，包括制度的制定、資金的分配、職責的劃分、項目的評審、資金使用效果、查處的違規(guī)行為等，在滿足多層次的信息需求者要求的同時，接受公眾監(jiān)督，提升監(jiān)督成果。

2、加強社會公眾和媒體監(jiān)督。目前，我國社會公眾參與財政監(jiān)督的程度較低，社會監(jiān)督力量較弱。建議積極探索“公眾參與型監(jiān)督”模式，如在編制預算、調整預算、預算執(zhí)行審計計劃時通過電視、報刊、網(wǎng)絡等主動征求公眾意見，提高公民參與監(jiān)督意識，充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督作用?！?/p>

（作者單位：山東財經大學/財政部駐山東專員辦、山東財經大學/中國人民銀行濟南分行）