新《預(yù)算法》：著力加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算全方位的審查監(jiān)督

朱大旗

一、問題的源起

在現(xiàn)代國家治理中，政府預(yù)算作為有別于企業(yè)、家庭、個(gè)人等“私人”預(yù)算的公共預(yù)算，是對(duì)一國公共財(cái)政收入、支出的全面預(yù)估、統(tǒng)籌和擇優(yōu)抉擇，是 “受民眾之托、代民眾理財(cái)”的公共選擇行為。政府預(yù)算運(yùn)行的好壞不僅事關(guān)國家機(jī)器能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)、國家政治是否清明，關(guān)系到國家財(cái)政的穩(wěn)健和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更直接關(guān)系著一國民眾的生活福祉和整個(gè)社會(huì)的和諧安定。從人民主權(quán)理念、從公共財(cái)政是一種服從和服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政模式因而本質(zhì)上是要服務(wù)于市場(chǎng)的最終主體人民大眾的需要來看，政府預(yù)算的最終目的歸根到底是要保障公共財(cái)政收入的來源者暨公共財(cái)政支出的受益人——廣大的納稅人——的財(cái)政利益最大化，保障人民大眾—的公共財(cái)政福利和社會(huì)公共需要最大化、最優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)。[1]

為確保政府預(yù)算最終目的的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代民主法治國家大多建立了對(duì)政府預(yù)算全過程的監(jiān)督、控制和保障體系，完善了相應(yīng)的政府預(yù)算審查監(jiān)督法律制度。從國際社會(huì)預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐的總體情況來看，政府預(yù)算監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督主體的不同一般包括立法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督、行政部門的內(nèi)部監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督以及作為政府預(yù)算最高主權(quán)者——人民大眾——的社會(huì)監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容則涵蓋政府公共財(cái)政收支活動(dòng)的各個(gè)層面。在我國，人們過去習(xí)慣于認(rèn)為政府預(yù)算監(jiān)督就是指財(cái)政部門對(duì)政府財(cái)政收支活動(dòng)實(shí)施的專門監(jiān)督，相應(yīng)的政府預(yù)算監(jiān)督管理改革的重點(diǎn)更多地停留于行政體系內(nèi)部、停留在技術(shù)性管理規(guī)范的完善層面，但其實(shí)施效果總體上不盡如人意。事實(shí)上，從政府公共財(cái)政資金的來源及其分配、使用的最終目的(追求社會(huì)公共需要、公共財(cái)政福利最大化) 來看，政府預(yù)算監(jiān)督的最高主體、最終話語者當(dāng)為一國的納稅人，也即全體國民或曰人民大眾。而其監(jiān)督的對(duì)象、監(jiān)督的核心當(dāng)屬對(duì)財(cái)政預(yù)算資金分配、使用產(chǎn)生最直接影響的行政部門所實(shí)施的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行行為。但是，在現(xiàn)代政府公共管理職能不斷擴(kuò)張、財(cái)政收支范圍日益擴(kuò)大、預(yù)算內(nèi)容日趨復(fù)雜的情況下，一般社會(huì)大眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督顯然力不從心。因此，在現(xiàn)代國家治理中，社會(huì)大眾除保留廣泛的公共財(cái)政預(yù)算知情權(quán)、重大公共收支行為的投票決策權(quán)[注]例如，在瑞典，雖然有政府、有議會(huì)，但是人民從未讓渡征稅權(quán)。新增稅種、改變稅種、加稅等，議會(huì)只有提出動(dòng)議的權(quán)力，必須付諸全民公決方可決定。1993年11月瑞士舉行全民公決，通過了自1995年起以增值稅(TVA)取代營業(yè)稅的法案。、檢舉控告權(quán)和一定程度的財(cái)政預(yù)算過程的參與權(quán)外，更多的是通過其選舉的代表——代議機(jī)構(gòu)(權(quán)力機(jī)構(gòu)) 及其專門(工作) 機(jī)構(gòu)——來行使日常的、專業(yè)化的監(jiān)督權(quán)[1]，也即主要通過間接民主、代議制民主加以實(shí)施和實(shí)現(xiàn)。

因此，立足于我國的現(xiàn)實(shí)國情，借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，完善各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算全方位(全面性、全過程) 的審查、監(jiān)督制度就成為我國修訂《預(yù)算法》，“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”、“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”[2]改革的重中之重、當(dāng)務(wù)之急。

二、加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算全方位審查監(jiān)督的目的

對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審查、監(jiān)督，是我國《憲法》、《預(yù)算法》、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等[3][4][5][6]法律賦予各級(jí)人大及其常設(shè)機(jī)關(guān)(常委會(huì)) 的職權(quán)，其目的在于保障國家的最高主權(quán)者——人民大眾——依照法律規(guī)定，通過其選舉的代表規(guī)范、控制和監(jiān)督政府的財(cái)政收支行為，以確保財(cái)政收支規(guī)?？茖W(xué)適度、財(cái)政收入課賦公平合理、財(cái)政資金支出使用公正有效，保障公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，進(jìn)而保證人民大眾的公共財(cái)政福利和社會(huì)公共需要能夠得到最大化的實(shí)現(xiàn)。

政府預(yù)算作為現(xiàn)代公共財(cái)政制度的核心內(nèi)容，是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、服務(wù)于社會(huì)公共需要的公共預(yù)算。它是對(duì)某一特定期間政府收入和支出的預(yù)先估算，是由眾多法定主體依法定職權(quán)、按法定程序和規(guī)則編制、審查和批準(zhǔn)的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是統(tǒng)籌可得公共經(jīng)濟(jì)資源(即財(cái)政收入) 在潛在的支出項(xiàng)目中權(quán)衡、抉擇以求社會(huì)公共需要最大化實(shí)現(xiàn)的公共選擇行為。這種選擇，從表象上看體現(xiàn)為經(jīng)中央或地方立法機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)的一系列靜態(tài)紙面預(yù)算文件，是按一定標(biāo)準(zhǔn)分門別類地列入了政府財(cái)政收入和財(cái)政支出的特定表格及相應(yīng)文字說明； 而從實(shí)質(zhì)內(nèi)容審視則體現(xiàn)為預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等一系列既有相對(duì)獨(dú)立程序而又相互交叉影響的動(dòng)態(tài)決策過程。[7]政府預(yù)算的編制、審批是對(duì)政府財(cái)政收支計(jì)劃的安排，預(yù)算的執(zhí)行是對(duì)財(cái)政收入的籌集和支出的使用，財(cái)政決算是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)，預(yù)算的調(diào)整與監(jiān)督則是對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行的調(diào)適、變更與監(jiān)控、糾正。對(duì)政府預(yù)算的理解必須從靜態(tài)的紙面形式和動(dòng)態(tài)的活動(dòng)過程兩方面來整體把握，否則就有可能流于片面。[1]因?yàn)?，如果沒有全面編列的紙面預(yù)算及其執(zhí)行結(jié)果的公布與公開，沒有人民大眾及其代表對(duì)預(yù)算收支編制的科學(xué)性、合理性、公平性加以全面掌控，沒有人民大眾及其代表對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的合法性與執(zhí)行結(jié)果的真實(shí)性、效益性加以審查、評(píng)價(jià)與監(jiān)督、問責(zé)，列示于紙面的靜態(tài)的收支項(xiàng)目和數(shù)字又有何價(jià)值和意義? 相反，正是借助于紙面預(yù)算的全面編列和人民大眾尤其是其代表對(duì)預(yù)算過程的全面審查、監(jiān)督和控制，現(xiàn)代國家政府公共預(yù)算的授權(quán)和財(cái)政問責(zé)功能、總額控制功能、優(yōu)化配置功能、運(yùn)作效率功能等四大基本功能才能得以有效實(shí)現(xiàn)。[8]

因此，各級(jí)人大及其常委會(huì)作為人民的代表對(duì)政府預(yù)算實(shí)施全方位的審查、監(jiān)督，或稱全口徑、全面性、完整性預(yù)算管理，其實(shí)質(zhì)要義是指政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，實(shí)施規(guī)范化、法治化的動(dòng)態(tài)管理、監(jiān)督和控制。換言之，各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算全方位的審查、監(jiān)督，不僅要求將政府的全部財(cái)政收支技術(shù)性地、規(guī)則性地列示于統(tǒng)一的靜態(tài)預(yù)算文件，其更深層的要義在于要借由動(dòng)態(tài)的預(yù)算過程將政府的一切財(cái)政收支活動(dòng)納入規(guī)范化、法治化的軌道，納入人民大眾及其代表(人大) 的監(jiān)控視野，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民主法治國家的最高主權(quán)者、預(yù)算資金的來源者暨預(yù)算支出的受益者——人民大眾——對(duì)政府財(cái)政收支活動(dòng)的直接或者間接的參與、控制和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家的公共財(cái)政暨公共政策治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府施政范圍、施政方向和具體施政行為的規(guī)范和控制[注]有關(guān)“預(yù)算的實(shí)質(zhì)要義是規(guī)范、控制和監(jiān)督政府行為”的論述可參見朱大旗：《實(shí)現(xiàn)公共需要最大化》，載《中國改革》2010年第4期；朱大旗：《預(yù)算法修訂應(yīng)特別關(guān)注五大問題》，載《法治周末》2010年4月8日；劉劍文：《預(yù)算的實(shí)質(zhì)是要控制政府的行為》，載《法學(xué)》2011年第11期。，保證政府施政行為不越位、不缺位，保障政府公共預(yù)算委托人暨受益者——人民大眾——的公共財(cái)政福利最大化、最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)。[9]

為此，要真正實(shí)現(xiàn)各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算全方位的審查監(jiān)督，就必須高度重視和依法確立預(yù)算的全面性、完整性原則，同時(shí)對(duì)此原則又絕不能僅僅從靜態(tài)的紙面來理解，而是更應(yīng)從人民大眾及其代表是否能夠切實(shí)對(duì)整個(gè)預(yù)算過程實(shí)施規(guī)范化、法治化的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和控制來予以評(píng)斷，應(yīng)從政府預(yù)算“靜態(tài)紙面編列全面”與“動(dòng)態(tài)過程監(jiān)控完整”來全面把握這一原則，并據(jù)此統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，改革和完善我國相關(guān)的預(yù)算審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督方面的具體制度。[10]

三、我國預(yù)算審查監(jiān)督的制度實(shí)踐及存在的問題

對(duì)政府預(yù)算的全面性、完整性管理，不僅是國際貨幣基金組織向我國政府推薦的預(yù)算法的10大良好原則的重要內(nèi)容[注]國際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)司在其向中國政府提交的《中華人民共和國預(yù)算法課題研究報(bào)告》中推薦的預(yù)算法的10 大良好原則，包括(1) 權(quán)威原則；(2)責(zé)任原則；(3)透明原則；(4)年度原則；(5)廣泛原則；(6)單一原則；(7)細(xì)化原則；(8)平衡原則；(9)穩(wěn)定或可預(yù)見原則；(10)績效原則。筆者認(rèn)為，全面性、完整性預(yù)算管理原則實(shí)際上涵蓋了這10 大良好原則中兩大原則的內(nèi)容，即“(5)廣泛原則:所有的財(cái)政流都以總額的方式體現(xiàn)在預(yù)算中，支出不沖減收入，沒有在預(yù)算之外發(fā)生的財(cái)政活動(dòng);(6)單一原則:預(yù)算代表的和批準(zhǔn)的是同一時(shí)限內(nèi)的所有收入和支出，通常也只有一個(gè)預(yù)算文本?！眳⒁妵H貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)司 : 《中華人民共和國預(yù)算法課題研究報(bào)告》，載預(yù)算法( 修訂) 起草工作小組編 : 《中外專家學(xué)者預(yù)算法研究》 ( 內(nèi)部資料) ，185 頁。，是2004 年經(jīng)濟(jì)合作組織(OECD組織)推崇的現(xiàn)代預(yù)算的10大原則之一[注]這10條原則是 OECD( 2004)組織在對(duì)各成員國預(yù)算立法體系及其變革進(jìn)行詳細(xì)比較、梳理后，就現(xiàn)代各國制定預(yù)算法體系的原則給出的推薦性意見，其內(nèi)容分別是授權(quán)原則、以年度為基礎(chǔ)原則、全面性原則、一致性原則、嚴(yán)格性原則、平衡預(yù)算原則、可問責(zé)性原則、公開透明原則、穩(wěn)定性原則、績效原則。其中尤以授權(quán)原則、全面性原則、可問責(zé)原則最為重要，屬于應(yīng)當(dāng)被寫入各國憲法的預(yù)算原則。，更是國際上眾多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的預(yù)算法治實(shí)踐。如英國早在1866 年實(shí)施《國庫和審計(jì)部法》時(shí)即要求所有政府收入都應(yīng)進(jìn)入統(tǒng)一的基金，而該基金的所有支付均需經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)撥款。在美國，1787 年通過的《憲法》第1 條第9 款第6 項(xiàng)將一切公款支出的撥款權(quán)賦予了國會(huì)；1921年的《預(yù)算和審計(jì)法案》正式規(guī)定了預(yù)算過程、創(chuàng)設(shè)了總統(tǒng)預(yù)算局，要求總統(tǒng)及預(yù)算局負(fù)責(zé)制定完整的政府年度預(yù)算，并經(jīng)特定的程序提交給國會(huì)。而從1968 年起，約翰遜總統(tǒng)依據(jù)總體預(yù)算概念委員會(huì)“編制一個(gè)單一的、統(tǒng)一的聯(lián)邦預(yù)算”的建議，將包括社會(huì)保障在內(nèi)的所有信托基金包含在1969 財(cái)年的“統(tǒng)一預(yù)算”中，自此編制統(tǒng)一預(yù)算在美國成為慣例。在德國，1945 年公布、2001 年修訂的《聯(lián)邦德國基本法》第110 條第1 款規(guī)定: “聯(lián)邦之一切收支應(yīng)編入預(yù)算案。”1968 年通過的《德國聯(lián)邦和各州預(yù)算法律基本原則的法律》第8 條和《德國聯(lián)邦預(yù)算法》第11 條均規(guī)定了完整性和統(tǒng)一性原則，即：每個(gè)預(yù)算年度均應(yīng)編制預(yù)算案；預(yù)算案應(yīng)包括該預(yù)算年度的所有預(yù)期收入、所有預(yù)計(jì)應(yīng)給付的支出和所有預(yù)計(jì)必需的債務(wù)授權(quán)。在日本，1947 年3 月通過的《日本財(cái)政法》第14條明確規(guī)定，“所有財(cái)政收入與財(cái)政支出都必須編入預(yù)算”，即使是皇室費(fèi)用也必須列入預(yù)算，而且這些年度預(yù)算必須由內(nèi)閣向國會(huì)提出并經(jīng)其審議通過；預(yù)算預(yù)備費(fèi)的設(shè)置須依國會(huì)決議，預(yù)備費(fèi)之支出須事后取得國會(huì)的承認(rèn)，處理國家財(cái)政的權(quán)限必須根據(jù)國會(huì)的決議行使之等。[注]前列具體內(nèi)容請(qǐng)依次參見1946 年通過的《日本國憲法》第88 條、第86 條、 87 條、第83 條的規(guī)定。此外，芬蘭、希臘、西班牙等國的憲法也都明確規(guī)定政府的一切收支必須列入年度預(yù)算，接受議會(huì)的審議批準(zhǔn)。從上述各國的立法規(guī)定可見，預(yù)算的全面性、完整性原則不僅僅是一國財(cái)政法、預(yù)算法規(guī)定的內(nèi)容，在很多國家它還是該國憲法所確定的憲制原則。

在我國，雖然從制度規(guī)定上看，依據(jù)《憲法》、《預(yù)算法》、《立法法》和《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》等法律，我國各級(jí)人大及其常委會(huì)也擁有年度預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)，預(yù)算調(diào)整方案和決算的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)( 包括聽取和審議預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告等) ，財(cái)政和稅收的基本制度的立法保留權(quán)，對(duì)與憲法、法律相抵觸的有關(guān)預(yù)算、決算行政法規(guī)、決定、命令和地方性法規(guī)、決議的撤銷權(quán)，聽取和審議政府專項(xiàng)報(bào)告權(quán)，詢問和質(zhì)詢權(quán)，等等，可以說在法律制度架構(gòu)中作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大基本上具有了預(yù)算中的最高決策權(quán)，處于預(yù)算主體中的至高地位。但是，權(quán)力的規(guī)定是一回事，而權(quán)力能否在預(yù)算實(shí)踐中實(shí)施和實(shí)現(xiàn)則是另一回事。因?yàn)轭A(yù)算審查權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)施、實(shí)現(xiàn)還受著一系列要素的制約，那就是觀念、能力和包括時(shí)間資源在內(nèi)的程序。[1]

長期以來，我國由于深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和國家主體分配論思想的影響，財(cái)政領(lǐng)域的國家中心主義、預(yù)算管理工具論觀念盛行，缺乏對(duì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下政府預(yù)算應(yīng)是公共預(yù)算、民主預(yù)算、法治預(yù)算的清醒認(rèn)識(shí)，缺乏對(duì)現(xiàn)代預(yù)算不僅僅是政府管理社會(huì)的工具更應(yīng)是民眾及其代表管理政府財(cái)政收支行為( 及其反映的施政行為) 的工具的清醒認(rèn)識(shí)，加上我國現(xiàn)行各級(jí)人大及其常委會(huì)的人員構(gòu)成、會(huì)期制度、輔助機(jī)構(gòu)設(shè)置狀況等方面原因?qū)е碌臋?quán)力機(jī)關(guān)預(yù)決算立法、審查、審議、批準(zhǔn)能力的嚴(yán)重不足，特別是作為我國根本法的現(xiàn)行《憲法》和作為預(yù)算基本法律的《預(yù)算法》未能明確規(guī)定預(yù)算管理的完整性原則及相應(yīng)的全口徑政府預(yù)算體系等，導(dǎo)致在《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算等預(yù)算程序在制度設(shè)計(jì)上更多地凸顯了政府的行政主導(dǎo)，而民眾及其代表——人大——對(duì)預(yù)算的全方位、全過程的監(jiān)督控制的細(xì)化規(guī)定及相應(yīng)的組織保障則明顯不足。[注]具體體現(xiàn)為：我國2008年10月28日通過、自2009年5月1日起施行的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》雖然以專章第六章規(guī)定了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建立、編制內(nèi)容、編制原則、編制機(jī)構(gòu)、報(bào)請(qǐng)人大批準(zhǔn)等，但因其第62條規(guī)定“國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的具體辦法和實(shí)施步驟，由國務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，從而在實(shí)際試行國有資本經(jīng)營預(yù)算期間，各級(jí)財(cái)政部門商國資監(jiān)管、發(fā)展改革等部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算草案，報(bào)經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后下達(dá)各預(yù)算單位。各預(yù)算單位具體下達(dá)所監(jiān)管( 或所屬) 企業(yè)的預(yù)算，抄送同級(jí)財(cái)政部門備案，進(jìn)而使國有資本經(jīng)營預(yù)算脫離了人大的監(jiān)管。而在社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算、決算草案的編制、審核和批準(zhǔn)方面，雖然依據(jù) 2010年10月28 日通過的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第 67條的規(guī)定，要“依照法律和國務(wù)院規(guī)定執(zhí)行”，但由于國家權(quán)力機(jī)關(guān)并沒有制定相應(yīng)的法律，實(shí)踐中是依據(jù)國務(wù)院2010 年 1 月2 日發(fā)布的《關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》在行政體系內(nèi)部進(jìn)行的。

在預(yù)算實(shí)踐中，我國1995 年生效的《預(yù)算法》及《預(yù)算法實(shí)施條例》要求按“政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”編制復(fù)式預(yù)算的規(guī)定并未得到全面實(shí)行，有的已經(jīng)實(shí)行的內(nèi)容也與原初設(shè)計(jì)出現(xiàn)了較大背離。總體情況是：我國較為規(guī)范地編制了完全預(yù)算管理意義上的政府一般公共預(yù)算、納入財(cái)政管理視野的非完全預(yù)算管理的政府性基金預(yù)算及中央政府預(yù)算中的債務(wù)預(yù)算，而國有資本運(yùn)營預(yù)算( 即原規(guī)定的國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算) 于2008 年才開始試編，社會(huì)保險(xiǎn)( 障) 預(yù)算的編制在2009 年剛剛起步探索，且后兩者只在行政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作而并未納入立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審議批準(zhǔn)范圍。[注]突出表現(xiàn)在全國人大及其常委會(huì)曾對(duì)國務(wù)院先后作了兩次稅收立法方面的授權(quán)，一次是 1984 年 9 月《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》(目前該決定已經(jīng)廢止) ;另一次是1985 年4 月《全國人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》(目前該決定依然有效)。正是依據(jù)這兩次授權(quán)， 國務(wù)院先后制定了眾多的稅收條例草案和稅收暫行條例，作為我國財(cái)政預(yù)算最基本收入——稅收——的征管依據(jù)。而 1993 年12 月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》更以決定的形式，就包括稅收立法權(quán)在內(nèi)的有關(guān)中央和地方之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力等根本財(cái)政管理體制問題做出了規(guī)定。2000 年發(fā)布實(shí)施的《立法法》，其第 8 條雖然明確規(guī)定有關(guān)“財(cái)政、稅收的基本制度事項(xiàng)”只能制定法律，但依該法第9 條的規(guī)定，該等事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。但因授權(quán)決定的目的、范圍并不明確，實(shí)踐中形同對(duì)國務(wù)院的空白授權(quán)。而國務(wù)院又往往將這些權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他政府部門、地方政府行使。2015年3月修訂通過的《立法法》雖然在第8條第9項(xiàng)、第6項(xiàng)重申了財(cái)政、稅收基本制度應(yīng)該法定并對(duì)稅收法定做了相對(duì)細(xì)化的規(guī)定，同時(shí)在第10條授權(quán)立法方面從“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則”等施加了限制，但其具體實(shí)施效果仍然有待觀察。我們的財(cái)政、稅收基本制度立法空白授權(quán)給行政部門，我國政府部門較為普遍地存在預(yù)算外資金、制度外“小金庫”，我們的預(yù)算每年有多達(dá)四五個(gè)月的執(zhí)行依據(jù)空檔，我們多達(dá)4 萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激方案的實(shí)施、多年來巨額預(yù)算超收入的支出使用、政府部門尤其是地方政府的隱性舉債等不經(jīng)人大或其常委會(huì)審議批準(zhǔn)，凡此種種給非規(guī)范的財(cái)政收支開啟了便利之門。我國預(yù)算文件編制的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)不是由《預(yù)算法》直接規(guī)定或由權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)確定，而是由《預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定，預(yù)算報(bào)批初審的時(shí)間依《預(yù)算法》第37 條的規(guī)定又僅僅只有一個(gè)月的時(shí)間，預(yù)算的審議、批準(zhǔn)因時(shí)間緊迫只能流于形式。要知道權(quán)力的行使必須經(jīng)由時(shí)間、程序過程才能發(fā)揮作用，誰掌握了預(yù)算審議的關(guān)鍵時(shí)程誰才真正掌握了預(yù)算的控制權(quán)。我國財(cái)政部門預(yù)算人員有限而又要審核、匯編涉及13 億人、數(shù)以20萬億元計(jì)的預(yù)算，其編制、匯總的預(yù)算文件不可能不粗疏簡略。我國各級(jí)人大會(huì)期很短，代表又為兼職，其常設(shè)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)審查、審批權(quán)無法律的明確授權(quán)，其專門機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)的人員編制、專業(yè)素質(zhì)又十分有限，因此無能力對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效的實(shí)質(zhì)審議。我國審計(jì)機(jī)關(guān)最主要的職能是審計(jì)政府各部門及下級(jí)政府的財(cái)政收支，但在組織體制上卻要隸屬于本級(jí)政府首長開展工作，其審計(jì)的獨(dú)立性、公正性不能不令人置疑。

上述種種問題，必然導(dǎo)致預(yù)算的全面性、規(guī)范性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性受損，企業(yè)、家庭和個(gè)人財(cái)稅負(fù)擔(dān)失真，國家財(cái)力分散，預(yù)算收支隨意，財(cái)政資金流失、使用低效、浪費(fèi)，乃至公款消費(fèi)、挪用、貪污等腐敗現(xiàn)象屢禁不止。這需要我們通過修訂完善《預(yù)算法》等一系列財(cái)政法律，通過相關(guān)財(cái)政體制機(jī)制的配套改革，健全人大對(duì)政府預(yù)算的全方位審查監(jiān)督制度，花大力氣加以解決。

四、新《預(yù)算法》：著力完善和加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督制度

事實(shí)上，自1995 年《預(yù)算法》生效實(shí)施以來，特別是1998 年我國明確提出建立“公共財(cái)政”目標(biāo)以后，我國深化財(cái)政預(yù)算管理體制改革、完善人大對(duì)政府預(yù)算全方位審查監(jiān)督制度的步伐就一直未曾停歇。在政策層面，2003 年黨的十六屆三中全會(huì)首次明確提出了“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”、“加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”的改革目標(biāo)；黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步提出“深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理”；黨的十八大報(bào)告提出“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”；黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》又明確提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度”、“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能”的要求，這為我國加快推進(jìn)全口徑預(yù)算決算改革奠定了政策目標(biāo)和前進(jìn)方向，也為強(qiáng)化人大對(duì)所有政府預(yù)算收支行為的審查監(jiān)督提供了法治化契機(jī)。而在改革實(shí)踐層面，1999 年我國試編部門預(yù)算、《全國人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》發(fā)布實(shí)施，2001 年實(shí)施國庫集中收付、深化“收支兩條線管理”改革，2007 年生效實(shí)施《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，2008 年試編國有資本經(jīng)營預(yù)算，2009 開始編制社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算，2011 年起將按預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理，2013 年全面編制并提請(qǐng)全國人大審議包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑的中央和地方預(yù)算草案等，所有這些都深刻表明我國人大對(duì)政府預(yù)算的全方位審查監(jiān)督在不斷加強(qiáng)[1]。

特別是2014年8月31日，實(shí)施將屆20載、啟動(dòng)修訂也已逾10年的《預(yù)算法》修正案(期間兩度成立修訂起草小組，歷經(jīng)三屆人大，啟動(dòng)四次審議)終于獲得第十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議以高票審議通過，并自2015年1月1日起施行。至此，作為黨的十八屆三中全會(huì)決定中確立的財(cái)稅改革三大任務(wù)之一、作為財(cái)政法律制度核心的預(yù)算法制度改革，終于率先破繭，邁出了走向現(xiàn)代公共財(cái)政、法治財(cái)政的可喜的、難得的一步。本次審議(也是第四次審議)通過的新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》相比，法律條文從原來的79條增加到101條，增加了22條，合并4條變?yōu)?條，保留原有內(nèi)容并補(bǔ)充新內(nèi)容5條，刪除4條，是在總結(jié)吸收《預(yù)算法》實(shí)施近20年的經(jīng)驗(yàn)特別是新世紀(jì)以來財(cái)政預(yù)算改革成果基礎(chǔ)上的一次比較全面系統(tǒng)的修改。其不僅在修訂預(yù)算法立法宗旨、確立預(yù)算公開制度、規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制[注]有關(guān)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的規(guī)定，可參見新《預(yù)算法》第12條、第41條、第66條之規(guī)定。另外，《預(yù)算法》第34條、第35條關(guān)于中央、地方舉債的規(guī)定，事實(shí)上也和跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的運(yùn)作密切相關(guān)。、賦予地方政府有限度的發(fā)債權(quán)、增訂民眾對(duì)預(yù)算過程的一定程度參與[注]參見新《預(yù)算法》第45條、第91條。、細(xì)化預(yù)算違法行為的種類及相應(yīng)法律責(zé)任等方面取得了可喜的進(jìn)步，更在確立預(yù)算的全面性完整性原則、著力加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督職權(quán)方面做出了不少改革性、創(chuàng)新性規(guī)定。其主要表現(xiàn)在：

一是規(guī)定了“預(yù)算全面性完整性原則”，著力將政府全部收支都納入預(yù)算、置于人大審查監(jiān)督之下。

新《預(yù)算法》不僅在第1條立法宗旨中明確規(guī)定要“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，而且新增第4條規(guī)定:“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算?！毙略龅?條規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接?！蓖瑫r(shí)，刪去原《預(yù)算法》第76條有關(guān)預(yù)算外資金管理的特別規(guī)定。這四個(gè)條文的增刪修訂，確立了預(yù)算管理完整性原則和全口徑政府預(yù)算體系，從法律規(guī)定上消除了政府財(cái)政資金預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的區(qū)分，為將全部政府收支納入預(yù)算、置于人大審查監(jiān)督之下奠定了堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ)。

二是通過新《預(yù)算法》的明確規(guī)定，強(qiáng)化了人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算的全過程監(jiān)督。

新《預(yù)算法》不僅新增第2條明確規(guī)定“預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依照本法規(guī)定執(zhí)行”，也即強(qiáng)調(diào)一切預(yù)決算行為應(yīng)依全國人民代表大會(huì)制定、全國人大常委會(huì)修訂的《預(yù)算法》的規(guī)定執(zhí)行，而且在有關(guān)預(yù)算編制、執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等《預(yù)算法》各章中均增加或調(diào)整了一些規(guī)定，以體現(xiàn)各級(jí)人大對(duì)預(yù)算管理全過程、全方位的監(jiān)督。其突出表現(xiàn)在：

(1)關(guān)于預(yù)算編制。針對(duì)一般公共預(yù)算外的三類預(yù)算管理相對(duì)薄弱、缺乏立法監(jiān)督的狀況，新《預(yù)算法》專門增加規(guī)定“政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目收入情況和實(shí)際支出需要，按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支”、“國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算”、“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制，做到收支平衡”(第9、第10、第11條之第2款)等編制原則，以強(qiáng)化對(duì)這三類預(yù)算編制的規(guī)范和約束。同時(shí)，新《預(yù)算法》還增加規(guī)定，要求“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，……按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制”，“各級(jí)政府依據(jù)法定權(quán)限做出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財(cái)政收入或者支出的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)前提出并在預(yù)算草案中做出相應(yīng)安排”，“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財(cái)政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案”(第32條第1、第2、第3款)，“各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接，各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列”(第36條)，“各級(jí)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制，各級(jí)預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)格控制各部門、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出，各級(jí)一般公共預(yù)算支出的編制應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點(diǎn)支出”(第37條)，“縣級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)給下級(jí)政府。地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將上級(jí)政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)編入本級(jí)預(yù)算”( 第38 條第2、3款)，等等，對(duì)預(yù)算收支編制的依據(jù)、方法、嚴(yán)格控制和重點(diǎn)安排的預(yù)算支出等問題進(jìn)行了相對(duì)明確、細(xì)化的規(guī)定，強(qiáng)化了人大立法對(duì)預(yù)算編制的規(guī)范和約束，進(jìn)而防范和避免了各級(jí)預(yù)算編制過程中的行政恣意。

(2)關(guān)于預(yù)算審查和批準(zhǔn)。新《預(yù)算法》增訂第46條，規(guī)定“報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級(jí)一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級(jí)政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)”。增訂政府各級(jí)在人大舉行會(huì)議時(shí)，不僅要向大會(huì)做預(yù)算草案報(bào)告，而且要做預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告(第47條)。同時(shí)，新訂第48條對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查的內(nèi)容也做了全面規(guī)定。這些規(guī)定，對(duì)于加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查，保證預(yù)算的完整、合法、真實(shí)、可行、效益，具有非常重要的意義。

(3)關(guān)于預(yù)算執(zhí)行和執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整。針對(duì)“預(yù)算草案批準(zhǔn)前支出安排”中存在的執(zhí)行依據(jù)空擋、現(xiàn)行規(guī)定過于抽象的問題[注]1995年1月1日開始實(shí)施的原《預(yù)算法》第44條規(guī)定：“預(yù)算年度開始后，各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府可以先按照上年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。”，新《預(yù)算法》第54條明確規(guī)定將“先按照上年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出”改為嚴(yán)格控制在“上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出，參照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排必須支付的本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出，以及對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出，法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的支出”等部分支出，并要求安排這些支出的有關(guān)情況應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算草案的報(bào)告中做出說明。關(guān)于預(yù)算收入的征收，新《預(yù)算法》規(guī)定“必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”執(zhí)行，“各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)”(第55條)，“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫”，只有“法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶”(第56條)。關(guān)于國庫管理，新《預(yù)算法》明確規(guī)定，“國家實(shí)行國庫集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理”(第61條)，“已經(jīng)繳入國庫的資金，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國務(wù)院的決定需要退付的，各級(jí)政府財(cái)政部門或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理退付。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由財(cái)政支出安排的事項(xiàng)，不得用退庫處理”(第60條)。對(duì)于預(yù)算年度執(zhí)行中的超收、結(jié)余資金、短收的處理，新《預(yù)算法》第66條也做出了明確的規(guī)定：“各級(jí)一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各級(jí)一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省、自治區(qū)、直轄市一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，省、自治區(qū)、直轄市政府報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以增列赤字，報(bào)國務(wù)院財(cái)政部門備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)?！标P(guān)于預(yù)算調(diào)整，新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》的規(guī)定相比，不僅擴(kuò)大并進(jìn)一步明確了應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)各級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整范圍( 第67條) ，而且原則規(guī)定不得輕易進(jìn)行預(yù)算調(diào)整(第68條)，并對(duì)政府各級(jí)預(yù)算調(diào)整的程序做出了明確、細(xì)化的規(guī)定(第69條)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整方案，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。未經(jīng)本法第六十九條規(guī)定的程序，各級(jí)政府不得做出預(yù)算調(diào)整的決定?！?第70條第1款)這些明確的立法規(guī)定，對(duì)于規(guī)范政府預(yù)算執(zhí)行、強(qiáng)化預(yù)算約束、增加預(yù)算剛性、嚴(yán)肅預(yù)算法紀(jì)意義十分深遠(yuǎn)。

(4)關(guān)于決算審查。新《預(yù)算法》要求編制決算草案應(yīng)做到“收支真實(shí)”、“決算草案應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對(duì)應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出。一般公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按其功能分類編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款”( 第75 條)；明確規(guī)定對(duì)決算草案應(yīng)重點(diǎn)審查的內(nèi)容和結(jié)合審計(jì)工作報(bào)告審查決算草案(第79條)等。這些新增規(guī)定對(duì)于客觀、全面、真實(shí)地揭示和反映預(yù)算執(zhí)行情況及其效果，發(fā)現(xiàn)和解決預(yù)算編制、執(zhí)行中存在的問題作用重大。

三是各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)決算草案的實(shí)質(zhì)審查能力得到加強(qiáng)。

為了克服我國各級(jí)人大會(huì)期短，人大代表又多為兼職、預(yù)決算審查能力不強(qiáng)等方面的問題，保證各級(jí)人大預(yù)決算審查監(jiān)督職權(quán)的落實(shí)，我國新《預(yù)算法》較大幅度地增加了人大及其常委會(huì)有關(guān)專門機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)決算初步審查的操作性規(guī)定，使其開展的審查有法可依、有法律的明確授權(quán)。如新《預(yù)算法》增訂第22 條明確了各級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整初步方案和決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見，要求政府財(cái)政部門研究處理并反饋意見；并在第44條、第69 條、第78條等條文中，分別明確規(guī)定各級(jí)政府財(cái)政部門向人大或者人大常委會(huì)相關(guān)專門機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)報(bào)送預(yù)算草案初步方案、預(yù)算調(diào)整初步方案和決算草案等的時(shí)間，尤其將財(cái)政部向全國人大財(cái)經(jīng)委報(bào)送預(yù)算草案初步方案的時(shí)間由提前一個(gè)月修改為提前45天，使各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)政府預(yù)決算的審查監(jiān)督職權(quán)得到了相對(duì)具體的落實(shí)，各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查邁出了很有意義的一步。

四是細(xì)化、明確了預(yù)算違法行為的種類，強(qiáng)化預(yù)算法律責(zé)任追究。

我國原《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算違法行為責(zé)任追究的條款只有寥寥三條，預(yù)算違法行為種類規(guī)定過于抽象簡單、預(yù)算違法行為責(zé)任形式單一(僅為行政責(zé)任) 且過輕，實(shí)踐中更多的預(yù)算違法行為的查處是依照低位階的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的規(guī)定進(jìn)行的。這種狀況使得對(duì)預(yù)算違法行為懲處的威懾性不夠、責(zé)任追究又總體上停留在行政體系內(nèi)部，人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算審查、監(jiān)督的權(quán)威性、有效性未能借助于相應(yīng)的法律責(zé)任設(shè)定、責(zé)任懲處追究機(jī)制加以確立。而新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》相比，不僅從形式上看關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定由原來的三條增加到了五條，從實(shí)質(zhì)內(nèi)容而言，其也克服了原《預(yù)算法》法律責(zé)任規(guī)定過于抽象、難于執(zhí)行的弊病，非常明確地規(guī)定了預(yù)算違法行為的種類(總體上涵蓋了財(cái)政預(yù)算收支活動(dòng)的各個(gè)層面)，同時(shí)相應(yīng)細(xì)化了預(yù)算違法行為的行政責(zé)任種類，新增了嚴(yán)重預(yù)算違法行為構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任的規(guī)定。這種由國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法來明確規(guī)定預(yù)算違法行為種類及其相應(yīng)法律責(zé)任的做法，與原來主要依賴《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等低位階行政法規(guī)、部門規(guī)章相比，其權(quán)威性、嚴(yán)肅性、可預(yù)測(cè)性都大為提高，有利于《預(yù)算法》的規(guī)定在預(yù)算實(shí)踐中貫徹落實(shí)，切實(shí)加強(qiáng)了權(quán)力機(jī)關(guān)意志對(duì)預(yù)算行為的規(guī)范和約束。

五、落實(shí)新《預(yù)算法》關(guān)于人大對(duì)政府預(yù)算審查監(jiān)督制度規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步解決的問題

新《預(yù)算法》的上述修訂內(nèi)容，改革方向無疑是正確的，具體制度規(guī)定也具有較好的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。唯從進(jìn)一步落實(shí)和完善我國各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的全方位審查監(jiān)督考量，我國《預(yù)算法》的未來修訂及相關(guān)改革實(shí)踐還應(yīng)重點(diǎn)解決以下問題。

一是預(yù)算編制的全面性、完整性的規(guī)定仍應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和完善，預(yù)算編制部門應(yīng)予以大力充實(shí)和加強(qiáng)。預(yù)算編制的完整、準(zhǔn)確、真實(shí)、統(tǒng)一是實(shí)施有效的預(yù)算審查監(jiān)督的重要前提和基礎(chǔ)，與全面預(yù)算審查監(jiān)督是相輔相成的。我國新《預(yù)算法》雖然在預(yù)算編制規(guī)定方面取得了長足的進(jìn)步，但嚴(yán)格說來這些規(guī)定主要是針對(duì)最狹義的一般公共預(yù)算編制而言的，而對(duì)于我國現(xiàn)已數(shù)額巨大的政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，其收支范圍按照新《預(yù)算法》第28條規(guī)定仍然可依規(guī)范性很弱的“國務(wù)院的規(guī)定”執(zhí)行(這也與《立法法》規(guī)定相悖)，其具體的編制、執(zhí)行和實(shí)施步驟在法律層面仍然形同空白，這實(shí)際上仍然存在使這三類預(yù)算有游離于人大監(jiān)督之外的制度性風(fēng)險(xiǎn)。再加上我國新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算編制的時(shí)間缺乏規(guī)定，各部門、各單位在預(yù)算實(shí)踐中編制預(yù)算草案往往只有很短的時(shí)間，我國財(cái)政部門審核、匯編預(yù)算的人員又非常有限，所以政府提交給人大審查監(jiān)督的預(yù)算草案簡陋粗疏也就可以想見。對(duì)此，我們需要進(jìn)一步細(xì)化各類預(yù)算編制的具體程序和規(guī)則，延長預(yù)算編制周期，大力充實(shí)現(xiàn)有預(yù)算匯編部門力量，最好是新設(shè)專門預(yù)算編制部門。筆者建議在國務(wù)院成立正部級(jí)的行政管理與預(yù)算編制辦公室，在各預(yù)算部門亦成立相應(yīng)的預(yù)算編制辦公室，在總理、各部門負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。預(yù)算編制辦公室應(yīng)實(shí)行公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)人員相結(jié)合的管理制度，以吸引優(yōu)秀專門人才。同時(shí)，為做好財(cái)經(jīng)規(guī)劃和預(yù)算工作的組織協(xié)調(diào)，建議成立國務(wù)院財(cái)經(jīng)規(guī)劃和審核委員會(huì)作為跨部委的財(cái)政預(yù)算決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是規(guī)劃中長期總體財(cái)經(jīng)政策、確定跨年度和年度財(cái)政預(yù)算整體方針和方案、審查各預(yù)算部門預(yù)算草案、在特別情況下協(xié)調(diào)部門預(yù)算編制工作。

二是各級(jí)人大對(duì)預(yù)決算實(shí)質(zhì)審查規(guī)定的相關(guān)配套制度仍然有待改革和完善。新《預(yù)算法》新增了不少規(guī)定，諸如要求報(bào)送各級(jí)人大審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化；人大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算草案初步方案、調(diào)整預(yù)算初步方案、決算草案初步方案提前審查，提出初步審查意見，要求政府財(cái)政部門研究處理并反饋意見；結(jié)合審計(jì)報(bào)告審查決算等。這為各級(jí)人大及其常委會(huì)克服會(huì)期短、代表審查能力不足而又需要實(shí)質(zhì)審查預(yù)決算草案提供了較為現(xiàn)實(shí)的解決辦法。但現(xiàn)實(shí)存在的問題是，我國各級(jí)人大財(cái)經(jīng)專門委員會(huì)和常委會(huì)有關(guān)預(yù)算工作機(jī)構(gòu)的人員職數(shù)很少、職權(quán)任務(wù)過重、預(yù)決算審查能力嚴(yán)重不足。對(duì)此，建議在各級(jí)人大新設(shè)預(yù)算委員會(huì)專司預(yù)決算草案審查、審議、監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)等方面的工作，同時(shí)，應(yīng)大力充實(shí)現(xiàn)有各級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算工作機(jī)構(gòu)中的專業(yè)人員，增強(qiáng)其預(yù)決算審查、政策分析的能力。另外，本應(yīng)作為人大重要依靠力量的預(yù)決算專業(yè)審查機(jī)構(gòu)——國家審計(jì)機(jī)關(guān)——在我國現(xiàn)行體制上卻隸屬于政府，這讓各級(jí)人大對(duì)預(yù)決算草案的實(shí)質(zhì)審查深受影響，與國際上較為通行的慣例是隸屬于國會(huì)或直接對(duì)法律負(fù)責(zé)也相左，從長遠(yuǎn)發(fā)展看我國應(yīng)將審計(jì)機(jī)關(guān)改屬人大，但這需要修改我國《憲法》、《審計(jì)法》等法律的相關(guān)規(guī)定。

三是應(yīng)加快財(cái)政、預(yù)算、稅收等財(cái)稅立法步伐，提高立法層次，切實(shí)實(shí)現(xiàn)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算全過程的立法監(jiān)督。立法監(jiān)督是人大對(duì)政府預(yù)算全方位審查監(jiān)督中十分重要甚至可以說是最重要的一環(huán)，只有健全和完善了財(cái)政、預(yù)算、稅收、公債、規(guī)費(fèi)等方面的法律法規(guī)，減少對(duì)政府部門立法的空白授權(quán)、概括授權(quán)，真正做到財(cái)政、稅收事項(xiàng)的“法律保留”與“法律優(yōu)位”(即落實(shí)“財(cái)政、稅收法定原則”)，確立財(cái)稅法律的權(quán)威，才有可能切實(shí)實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、責(zé)任追究等嚴(yán)格依法進(jìn)行，才有可能把人大及其所代表的人民的意志貫穿在整個(gè)預(yù)算過程的始終，保障人民大眾的公共需要最大化實(shí)現(xiàn)。我國目前財(cái)稅、預(yù)算領(lǐng)域立法薄弱，高層次法律屈指可數(shù)，許多財(cái)稅、預(yù)算方面的事項(xiàng)通過行政法規(guī)、行政決定、部門規(guī)章甚至更低層次的非規(guī)范性文件來規(guī)定，政府財(cái)政預(yù)算收支活動(dòng)處于極不規(guī)范、極不穩(wěn)定的狀態(tài)，大量政府收支游離于人大預(yù)算監(jiān)督之外，私人部門的財(cái)產(chǎn)權(quán)保障、老百姓的福利處于很不穩(wěn)定的狀態(tài)，對(duì)此我們必須抓緊改變。從人大代表的兼職性與非專業(yè)性狀況短期內(nèi)不可能發(fā)生根本改變的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，從人大收回財(cái)稅領(lǐng)域空白授權(quán)立法的現(xiàn)實(shí)需要考慮，要想加快財(cái)稅預(yù)算立法步伐、提高立法層次，比較可行的途徑是在全國人大增設(shè)(或者說從財(cái)經(jīng)委分拆)一個(gè)專門委員會(huì)——公共收入委員會(huì)，廣泛吸收全國人大代表中經(jīng)驗(yàn)豐富的老領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政、稅收、預(yù)算、法律、會(huì)計(jì)等專業(yè)領(lǐng)域的專家，專司財(cái)稅立法工作，與法律委員會(huì)等其他專門委員會(huì)相配合，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政、稅收、公債、規(guī)費(fèi)、福利彩票等方面法律的研擬工作，強(qiáng)化財(cái)稅薄弱環(huán)節(jié)立法，進(jìn)而為各級(jí)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算決算的全面審查監(jiān)督提供堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ)。

四是引入公民參與預(yù)算，強(qiáng)化公民對(duì)政府公共收支的社會(huì)監(jiān)督以及對(duì)人大履職的再監(jiān)督?，F(xiàn)代預(yù)算是公共預(yù)算、民主預(yù)算，賦予公民對(duì)預(yù)算結(jié)果享有知情權(quán)、對(duì)預(yù)算決策過程享有一定形式和程度的參與權(quán)，不僅是預(yù)算民主( 直接民主) 的邏輯必然，也是克服代議制民主弊端( 即在間接民主中公民個(gè)人能力不能得到充分發(fā)揮、代議者人大代表有可能怠于行使或者濫用預(yù)算權(quán)力) 的現(xiàn)實(shí)需要，這不僅有利于公民直接監(jiān)督政府的公共收支行為，而且可以通過對(duì)監(jiān)督者人大的再監(jiān)督督促其切實(shí)履行審查監(jiān)督的職責(zé)。這在我國當(dāng)前各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督普遍乏力的情況下尤其具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國新《預(yù)算法》第14 條增訂的“預(yù)算公開制度”、第45條增訂的“基層人大審查預(yù)算草案前聽取選民和社會(huì)各界意見制度”、第91條增訂的“公民、法人對(duì)預(yù)算違法行為的檢舉、控告制度”，已經(jīng)在一定程度上反映了公民對(duì)預(yù)算的參與。但公民對(duì)預(yù)算事務(wù)的參與不應(yīng)僅僅停留于“預(yù)算結(jié)果知情權(quán)”、被動(dòng)聽取意見權(quán)的淺表層次，而應(yīng)通過在預(yù)算決策、執(zhí)行與績效評(píng)估過程中安排相應(yīng)的公眾參與制度，如預(yù)算征詢制度、預(yù)算草案會(huì)議前公開制度[注]譬如，我國如果能夠在各級(jí)人大召開會(huì)議前一定時(shí)間(如一個(gè)月)將年度預(yù)算草案(不能夠公開的部分除外)在各級(jí)人大網(wǎng)站上公開以征求意見，則對(duì)預(yù)算感興趣的公民、專業(yè)人士等可以直接通過網(wǎng)絡(luò)提出意見(如同對(duì)法律草案提出意見一樣)，這多少能在一定程度上體現(xiàn)預(yù)算直接民主的要求；而我們各級(jí)人大代表(他們雖然是各行各業(yè)的杰出代表，但其中有的代表對(duì)預(yù)算并不一定十分熟悉、專業(yè))則可以在會(huì)議召開前事先做“功課”，基于預(yù)算草案去進(jìn)行廣泛的群眾調(diào)研、民意座談、專家論證等，這樣在會(huì)議進(jìn)行預(yù)算草案審查、審議、批準(zhǔn)時(shí)才可以真正發(fā)表切實(shí)、中肯的看法、意見，不至于使各級(jí)人大會(huì)議對(duì)預(yù)算草案的審議審批流于形式、流于走過場(chǎng)，才能真正進(jìn)行實(shí)質(zhì)性預(yù)算審查；這樣也才能真正凝聚廣大人民群眾的智慧，代表和反映民眾的利益訴求與意愿，切實(shí)搞好各級(jí)政府預(yù)算的審批，人民通過各級(jí)人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)間接民主、管理國家事務(wù)的要求也才能得到具體體現(xiàn)和落實(shí)。、人大會(huì)議旁聽制度、預(yù)算聽證制度、預(yù)算績效公眾評(píng)價(jià)制度、納稅人公益訴訟制度等，來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾參與預(yù)算的程序化、規(guī)范化。

五是應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算法律責(zé)任種類規(guī)定，尤其應(yīng)當(dāng)明確預(yù)算法律責(zé)任追究實(shí)施主體、追究機(jī)制程序方面的規(guī)定，保證預(yù)算法律責(zé)任追究的落實(shí)。如前所述，我國新修訂的《預(yù)算法》取得的成績：一是非常明確地規(guī)定了預(yù)算違法行為的種類，并相應(yīng)細(xì)化了預(yù)算違法行為應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任；二是新增了嚴(yán)重預(yù)算違法行為構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任的規(guī)定。但其存在的最大問題、最明顯的缺失是在預(yù)算違法行為行政責(zé)任的追責(zé)實(shí)施主體、追責(zé)的程序機(jī)制方面沒有做出任何相應(yīng)的規(guī)定。這實(shí)際上存在預(yù)算違法行為法律責(zé)任追究尤其是行政法律責(zé)任追究不能實(shí)施、無從落實(shí)的制度性體制性風(fēng)險(xiǎn)。雖有“責(zé)任利劍，但無掌劍之人”，要想實(shí)現(xiàn)預(yù)算行為的規(guī)范行使、樹立預(yù)算法律的權(quán)威是無從談起的。因此，我們有必要通過全國人大常委會(huì)制定專門規(guī)定，從長遠(yuǎn)看應(yīng)通過《預(yù)算法》的進(jìn)一步修訂，對(duì)此做出完善規(guī)定。就責(zé)任追究實(shí)施主體的確定而言，筆者認(rèn)為總體原則是由預(yù)算違法行為主體的享有直接任免、主管或者監(jiān)督權(quán)力的主體來擔(dān)任，具體可以做如下設(shè)計(jì)：對(duì)于各預(yù)算單位的預(yù)算違法行為，可由政府及有關(guān)部門(主要是財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門和主管部門等)進(jìn)行追究；對(duì)于國庫及經(jīng)理國庫的銀行的預(yù)算違法行為，由政府及有關(guān)部門進(jìn)行追究；對(duì)于政府各部門的預(yù)算違法行為，由財(cái)政部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門根據(jù)《預(yù)算法》及《中華人民共和國審計(jì)法》等有關(guān)法律進(jìn)行追究或建議本級(jí)政府予以追究；對(duì)于包括政府財(cái)政部門、審計(jì)部門和監(jiān)察部門等專門監(jiān)督部門在內(nèi)的各級(jí)政府部門的預(yù)算違法行為，由同級(jí)政府進(jìn)行追究；對(duì)各級(jí)政府違反預(yù)算審查、批準(zhǔn)程序等侵犯權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的預(yù)算違法行為，由同級(jí)人大及其常委會(huì)進(jìn)行追究，其他預(yù)算違法行為由上級(jí)政府進(jìn)行追究，中央政府的預(yù)算違法行為由全國人大及其常委會(huì)進(jìn)行追究；對(duì)于主管人員和其他直接責(zé)任人員預(yù)算違法行為的追究，由各級(jí)人大及其常委會(huì)、各級(jí)政府等相應(yīng)的人員任命機(jī)關(guān)進(jìn)行。[11]此外，我們還應(yīng)在行政責(zé)任、刑事責(zé)任之外適當(dāng)增加一些其他形式的責(zé)任種類，如經(jīng)濟(jì)責(zé)任[注]預(yù)算法上的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指預(yù)算法主體在實(shí)施預(yù)算違法行為并造成相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損害后果時(shí)應(yīng)為賠償或補(bǔ)償所承擔(dān)的責(zé)任。我國原《預(yù)算法》及修訂后的《預(yù)算法》中均未規(guī)定經(jīng)濟(jì)責(zé)任，但有學(xué)者建議，我國《預(yù)算法》的修訂中應(yīng)當(dāng)引入經(jīng)濟(jì)賠償?shù)呢?zé)任形式(參見徐孟洲：《論公共財(cái)政框架下的(預(yù)算法)修訂問題》，載《法學(xué)家》2004年第5期)。在國外立法實(shí)踐中，蘇聯(lián)財(cái)政法中有賠償損失的物質(zhì)利益責(zé)任的規(guī)定(參見李建英編譯：《蘇聯(lián)財(cái)政法》，北京，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1985年11月第1版，第94頁)，其后，俄羅斯也延續(xù)了這一做法，在《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》第238條、第239條中規(guī)定了撥款單位在撥款不足和撥款延誤情況下應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償?shù)呢?zé)任。此外，經(jīng)濟(jì)責(zé)任中還可考慮規(guī)定罰息、支付違約金等形式。筆者認(rèn)為，由于很多預(yù)算違法行本身帶有謀求非法經(jīng)濟(jì)利益的動(dòng)機(jī)，對(duì)這些違法行為課以經(jīng)濟(jì)賠償?shù)蓉?zé)任形式，既可有效地防止違法行為的發(fā)生，又可對(duì)不法行為造成的損害結(jié)果進(jìn)行有效補(bǔ)救，其事先防范和事后補(bǔ)救的效果都非常明顯。因此，在進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》時(shí)，宜考慮將經(jīng)濟(jì)責(zé)任這一責(zé)任形式納入預(yù)算法律責(zé)任體系當(dāng)中。、 憲治責(zé)任[注]預(yù)算是現(xiàn)代國家治理的公共平臺(tái)，是一個(gè)有效的憲治改革工具。從財(cái)政憲法的視角來看，財(cái)政控權(quán)為權(quán)力制約之本，財(cái)政權(quán)力監(jiān)督制度是權(quán)力制約憲治體制的核心和關(guān)鍵(參見周剛志：《論公共財(cái)政與憲政國家》，北京，北京大學(xué)出版社2005年3月第1版，第158頁)。因此，許多現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家都非常注重從憲治的高度對(duì)預(yù)算行為進(jìn)行監(jiān)督和控制，不當(dāng)?shù)念A(yù)算行為甚至可能導(dǎo)致政府或其領(lǐng)導(dǎo)人被彈劾、被要求道歉甚至引咎辭職，而這些正是憲治責(zé)任的典型表現(xiàn)。在我國，現(xiàn)行《憲法》、《選舉法》等憲法規(guī)范中鮮有關(guān)于憲治責(zé)任的規(guī)定，質(zhì)詢、罷免等有關(guān)規(guī)定也比較籠統(tǒng)、模糊，欠缺對(duì)相關(guān)事由的制度化規(guī)定，其適用也非常有限；對(duì)于道歉、彈劾、引咎辭職等責(zé)任形式更是缺乏規(guī)定。在這樣的立法背景下，要對(duì)預(yù)算違法行為追究憲治責(zé)任，顯然缺乏規(guī)范依據(jù)。因?yàn)?，預(yù)算法畢竟并非憲法規(guī)范，不可能在其中創(chuàng)設(shè)規(guī)定憲治責(zé)任。如此，則我國當(dāng)前幾無對(duì)預(yù)算違法行為追究憲治責(zé)任的法律空間。但是，隨著民主法治觀念的普及和我國憲政的發(fā)展，隨著財(cái)政立憲主義的盛行，我國未來憲治責(zé)任立法與實(shí)踐之發(fā)展也是必然趨勢(shì)。黨的十七大報(bào)告即明確提出，我國要健全質(zhì)詢、問責(zé)、引咎辭職、罷免等制度。因此，通過修訂《憲法》、通過進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》，將憲治責(zé)任納入預(yù)算法律責(zé)任體系的范疇之內(nèi)，也并非遙不可及之事(參見朱大旗、何遐祥：《預(yù)算法律責(zé)任探析》，載《法學(xué)家》2008年第5期)。。另外，在《預(yù)算法》的進(jìn)一步修訂中還可根據(jù)預(yù)算違法行為的具體形式對(duì)其相應(yīng)責(zé)任種類進(jìn)行創(chuàng)新。如針對(duì)不按用途支出和使用預(yù)算資金、騙取預(yù)算資金、不足額上繳或撥付預(yù)算資金等違法行為，采取核減或停止劃撥預(yù)算資金、返還預(yù)算資金[注]在我國，國務(wù)院1991年10月發(fā)布的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》第71條至第73條即有對(duì)特定違法行為要求清還違法所得、追回被侵占的國家資金的規(guī)定。但該規(guī)定比較模糊、籠統(tǒng)，未來我國《預(yù)算法》的進(jìn)一步修訂中可考慮此一制度淵源，并對(duì)其以規(guī)范的法律責(zé)任形式加以確認(rèn)和完善。、補(bǔ)足預(yù)算資金等責(zé)任形式。