以行政復議權(quán)集中行使為基礎重構(gòu)行政復議體制

王萬華

《行政復議法》修改是十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的一類立法項目。以相對集中行政復議權(quán)和設置行政復議委員會為核心內(nèi)容的行政復議體制改革能否寫入《行政復議法》，是《行政復議法》修改中最關鍵的問題。早在2008年9月，為提升行政復議的公正性和公信力，提高行政復議有效解決行政糾紛的能力，國務院法制辦公室下發(fā)《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》(以下簡稱《行政復議委員會試點通知》)，在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個省、直轄市開展相對集中復議權(quán)、設置行政復議委員會的試點工作。2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》中提出“探索開展相對集中行政復議審理工作，進行行政復議委員會試點?！?013年11月，黨的十八屆三中全會《關于深化改革的若干重大問題的決定》中提出“改革行政復議體制、健全復議案件審理機制，糾正違法或不當行政行為”的具體要求。

《行政訴訟法》修改已經(jīng)于2014年10月底完成，《行政復議法》修改將成為下一步修法的重點。修法在即，但是圍繞行政復議體制改革的爭議并未停止，共識仍未達成，尤其是來自法院的質(zhì)疑聲音不斷。八個省市行政復議委員會試點工作開展迄今已經(jīng)六年，目前有必要梳理和總結(jié)地方行政復議委員會試點工作經(jīng)驗，在準確把握現(xiàn)行復議體制問題基礎上，進一步探討修法應當如何完善行政復議體制。

一、行政復議體制運行中存在的問題分析

學者認為行政復議體制的特點和問題主要包括：非獨立性、從屬性、分散性等[注]相關論述可以參見石佑啟、王成明：《論我國行政復議管轄體制的缺陷及其重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評論》2004年春季號；黃紅星：《對我國現(xiàn)行行政復議體制的兩點反思》，載《法學研究》2004年第2期。，“復議機構(gòu)不超脫、不中立、不獨立，也不能自主作出復議裁決，是問題關鍵所在”[注]劉莘：《行政復議改革之重——關于復議機構(gòu)的重構(gòu)》，載《行政法學研究》2012年第2期。。為更好地了解行政復議體制的實際運行情況，“相對獨立的行政復議體制重構(gòu)研究”課題組于2013年年底對北京市法制辦、朝陽區(qū)法制辦、西城區(qū)法制辦、海淀區(qū)法制辦、昌平區(qū)法制辦的行政復議機構(gòu)的組織、人員、行政復議委員會改革情況及效果等問題展開調(diào)研，同時通過行政復議工作人員訪談、網(wǎng)上資料查詢等方式了解了其他地方行政復議委員會試點工作情況。行政復議體制主要存在以下問題，妨礙了行政復議制度作用的發(fā)揮。

(一)行政復議權(quán)配置過于分散，造成復議資源配置不合理，削弱復議作用的發(fā)揮

受行政復議作為行政機關內(nèi)部監(jiān)督機制的功能定位影響，行政復議機關設在行政機關系統(tǒng)內(nèi)，不設置專門的復議機關，行政復議權(quán)由各級政府及一定層級的政府工作部門分散行使。行政復議權(quán)配置過于分散嚴重削弱了這一制度權(quán)能的發(fā)揮，同時造成復議資源配置嚴重不合理?！缎姓妥h法》實施二十多年了，相當一部分老百姓還不知道這一制度的存在，妨礙了行政復議制度功能的發(fā)揮。造成這一現(xiàn)象的原因在一定程度上與欠缺專門的復議機關有直接關聯(lián)。行政復議權(quán)分散配置體制之下，縣級以上政府和政府相關部門都具有行政復議職權(quán)，根據(jù)全國人大常委會《行政復議法》執(zhí)法檢查報告，全國目前僅地方行政復議機關就有30 450個，其中政府3 281個，部門27 169個。行政復議資源過于分散，資源配置效率偏低。有的復議機關復議案件多，“無人辦案”；有的復議機關沒有案件，“無案可辦”。少數(shù)地方甚至從《行政復議法》實施以來沒有辦理過復議案件，但這些縣每年信訪數(shù)量少的三四百件，多的上千件。[注]參見2013年12月23日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議審議的《全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查〈中華人民共和國行政復議法〉實施情況的報告》。

行政復議權(quán)配置過于分散之后帶來行政復議案件分散受理，行政復議機關分散受理造成行政復議案件數(shù)量偏少，案件數(shù)量偏少造成相當數(shù)量行政復議機關的復議機構(gòu)不健全?！缎姓妥h法》明確規(guī)定，負責法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復議事項，但不少縣級政府法制機構(gòu)是政府辦公室內(nèi)部掛牌機構(gòu)，約38.2%的縣級政府沒有設立法制機構(gòu)或者只掛牌無編制，平均每個縣級政府專職行政復議人員不到1人，人員素質(zhì)、經(jīng)費保障、辦公場所等普遍不能滿足辦理行政復議案件的需要。

行政復議權(quán)配置過于分散還給老百姓申請復議帶來極大不便。由于缺乏專門的行政復議機關，老百姓不知該向哪個機關提出復議申請，多頭復議造成有時都有管轄權(quán)的行政復議機關之間相互推諉，使得申請人無所適從。

(二)復議機構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)地位偏低，難以有效發(fā)揮復議制度監(jiān)督功能

復議機構(gòu)是行政復議機關內(nèi)具體承辦復議工作的機構(gòu)。行政復議機關內(nèi)由負責法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復議事項，不設置專門的復議機構(gòu)承辦復議案件。關于復議機構(gòu)的名稱及其地位，不同時期復議立法有所不同，反映出不同階段的立法政策。1990年《行政復議條例》(以下簡稱《復議條例》)明確使用復議機構(gòu)這一名稱，《復議條例》總則第4條第2款規(guī)定：“本條例所稱復議機構(gòu)，是指復議機關內(nèi)設的負責有關復議工作的機構(gòu)?！本蛷妥h機構(gòu)的主體地位而言，它是復議機關的內(nèi)設機構(gòu)之一，不是政府法制工作機構(gòu)的下設部門，組織上可以由復議機關根據(jù)具體情況設定。實踐中，由于復議工作的法律屬性，在政府或者政府工作部門法制工作機構(gòu)內(nèi)設置專門的行政復議機構(gòu)，即在法制工作機構(gòu)內(nèi)設置行政復議處(科)，成為比較普遍的復議機構(gòu)設置模式。在有復議職能但復議案件較少的復議機關，則采用賦予法制工作機構(gòu)內(nèi)其他處(科)復議職能的方式。

《復議條例》的規(guī)定對于保障復議機構(gòu)專門辦理復議案件有積極意義，遺憾的是《行政復議法》取消了關于復議機構(gòu)的專章規(guī)定，名稱上也不再明確使用復議機構(gòu)概念。《行政復議法》第3條規(guī)定：“行政復議機關負責法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復議事項”，之后的法律條文中，一直使用“行政復議機關負責法制工作的機構(gòu)”這一表述，沒有使用“復議機構(gòu)”這一名稱。當然，這并不影響實踐中大家仍然習慣將承擔具體復議工作的機構(gòu)稱為“復議機構(gòu)”。應當說《復議條例》更強調(diào)復議機構(gòu)的專門性與法律屬性的結(jié)合，除要求確立專職復議人員外，還在明確復議機構(gòu)及其職責之后，規(guī)定復議機構(gòu)設在政府法制工作機構(gòu)內(nèi)或者與政府法制工作機構(gòu)合署辦公?！缎姓妥h法》則淡化了復議機構(gòu)的專門性，突顯其法律屬性。由于復議工作的內(nèi)容體現(xiàn)為裁決爭議，不同于行政機關內(nèi)的其他執(zhí)法工作，為更好保障行政復議工作的有效進行，2007年《行政復議法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第2條恢復使用“行政復議機構(gòu)”概念，規(guī)定：“各級行政復議機關應當認真履行復議職責，領導并支持本機關負責法制工作的機構(gòu)(以下簡稱行政復議機構(gòu))依法辦理行政復議事項，并依照有關規(guī)定配備、充實、調(diào)劑專職行政復議人員，保證行政復議機構(gòu)的辦案能力與工作任務相適應?！?/p>

由于法制工作部門在行政系統(tǒng)內(nèi)部地位不高，復議機構(gòu)在行政機關系統(tǒng)內(nèi)的地位更低，復議機構(gòu)不敢作撤銷決定、作了撤銷決定也得不到重視的現(xiàn)象并不少見，造成復議糾錯率偏低、維持率偏高。北京市法制辦自2008年至2012年每年復議案件的糾錯率在3%左右，2013年有所提高，達到5%。行政復議是裁決行政爭議的活動，要對被申請復議的行政決定的合法性、合理性作出裁判，這就意味著復議工作可能是對被復議機關作出否定性評價的工作。調(diào)研中，復議工作人員普遍認為復議機構(gòu)地位不高，行政復議工作很難開展。如有的工作人員認為：“感覺復議就是維持會，復議機構(gòu)受行政首長左右，具有早期行政色彩，辦理行政案件類似辦文辦會，法院也不把復議當回事。有的委辦局不尊重復議決定，具體行政行為被撤銷之后，其重作的行為與之前的差不多”；有的認為：“法制辦與其他機關是平級的，我們無法要求他們配合。有的機關不重視復議機構(gòu)，提交證據(jù)總是拖延?！?/p>

(三)復議機構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)封閉運行，體制存在自身難以克服的天然公正性缺失

行政復議機關與被申請復議機關一般存在上下級關系，易背負官官相護之名，公正性存在天然缺陷，特別是對部門作為復議機關的情形，有的執(zhí)法決定有時就是在請示上級機關之后作出的，很難不讓申請人對其能否居中裁判產(chǎn)生懷疑。復議機構(gòu)是復議機關的普通內(nèi)部工作機構(gòu)，在人員配備和權(quán)力行使方面都不具備獨立性，很多情況下很難真正做到依法獨立辦案，受行政復議機關首長意志影響較大。正如有學者指出的那樣，“從行政復議機關中派生出來的行政復議機構(gòu)，不論在經(jīng)費保障、干部任免上，還是在考核、獎懲甚至機關福利上，都離不開行政復議機關的支持和幫助，都受到行政復議機關主管領導意見的影響”[注]黃紅星：《對我國現(xiàn)行行政復議體制的兩點反思》，載《法學研究》2004年第2期。。

(四)復議機構(gòu)同時承擔復議工作之外的其他工作，專門性不足，影響復議案件的審理質(zhì)量

實踐中很多復議機構(gòu)不專門辦理復議案件，在辦理復議案件的同時還承擔大量法制工作機構(gòu)的其他事務，直接影響了復議案件的審理質(zhì)量。復議機構(gòu)不是作為復議機關的內(nèi)設機構(gòu)，而是作為復議機關法制工作機構(gòu)的下設部門設置。如在北京市法制辦，復議機構(gòu)包括四個處：復議案件辦理一處、復議案件辦理二處、復議立案處、復議應訴調(diào)解指導處，區(qū)法制辦設復議科辦理復議案件。作為各級政府法制辦的一個部門，復議機構(gòu)并不能將全部時間、精力投入復議案件辦理中，還要承擔大量其他事務，有的情況下，復議案件的辦理反而成了副業(yè)。如北京市朝陽區(qū)法制辦復議科除辦理復議案件之外，還承擔以下工作：區(qū)政府為被告的訴訟案件應訴、案卷評查、信訪、行政調(diào)解、臨時交辦的其他事項；西城區(qū)法制辦復議科還承擔以下工作：區(qū)政府被復議被訴訟的案件應訴、拆違案件的審核、征收決定申請執(zhí)行、國家賠償?shù)取妥h部門不能專門辦理復議案件直接影響了復議案件的審理質(zhì)量，案件辦理過程中復議人員通常沒有時間對案件的事實問題進行必要的調(diào)查，絕大多數(shù)案件只能實行書面審，這就使得復議人員對案件事實的認定基本以被申請復議機關提交的證據(jù)為基礎，很難組織開庭審理，一定程度上造成復議決定維持率偏高。

書面審為主的復議審理方式使得申請人很難參與到復議過程中，一方面影響復議人員對事實問題的準確判斷，另一方面造成申請人缺乏對復議的公正認同，當復議決定維持原具體行政行為時，申請人會形成行政復議機關與原行政行為機關官官相護的認識，而選擇到法院提起行政訴訟，行政復議難以起到過濾行政爭議的作用。

(五)行政復議工作人員專業(yè)性不足，任職條件、職業(yè)保障等方面欠缺制度保障，難以滿足復議工作的要求

行政復議的優(yōu)勢本是可利用行政的專業(yè)性優(yōu)勢更好解決行政爭議，但是實踐中行政復議工作人員的專業(yè)性缺乏制度保障，與從事行政案件審判的法官相比較，行政復議工作人員整體專業(yè)水平還存在較大差距。

行政復議工作人員人數(shù)偏少，造成有案無人辦，或者難以保證辦案質(zhì)量。作為法制辦的下設部門，復議機構(gòu)人員配備受制于嚴格的編制限制，人數(shù)偏少，通常為2～4人，在以朝陽區(qū)為代表的部分區(qū)縣，由于復議案件近年來成倍增長，難以適應爆發(fā)式增長的案件數(shù)量，復議案件的審理質(zhì)量相應難以保障。調(diào)研中，有的復議工作人員反映由于人數(shù)過少，不敢宣傳復議工作，害怕案件數(shù)量上升過快，難以審理。

行政復議工作人員任職條件沒有要求，行政復議人員的資格、條件、標準目前沒有專門的規(guī)定，準入門檻較低，導致行政復議人員的水平參差不齊。多數(shù)在基層從事行政復議工作的人員未上過大學，更沒有經(jīng)過法律專業(yè)的學習，有些地方是一般工作人員輪流辦案。復議工作人員專業(yè)性不強造成復議案件審理質(zhì)量不高，較之法院有較大差距。此外由于復議部門地位低，工作繁重，工作難開展，很多復議工作人員工作幾年后就報考到其他行政機關，或者內(nèi)部流動，造成復議工作人員流動性很強，人才流失現(xiàn)象較為嚴重，難以培養(yǎng)能夠長期從事復議工作的隊伍。

行政復議工作人員缺乏職業(yè)保障，很難避免按照復議機關負責人意志形成復議決定，難以做到依照事實和法律開展復議工作。

二、地方集中行政復議權(quán)及行政復議委員會改革試點梳理

為提升行政復議的公正性和公信力，提高行政復議有效解決行政糾紛的能力，學界很早就開始呼吁開展集中行政復議權(quán)和設置行政復議委員會的改革。[注]相關建議可以參見彭書清：《關于建立統(tǒng)一行政復議機關的思考》，載《行政法學研究》1997年第2期；石佑啟、王成明：《論我國行政復議管轄體制的缺陷及其重構(gòu)》，載《環(huán)球法律評論》2004年春季號；崔紅：《專門行政復議機構(gòu)的設置與管轄體制的完善》，載《沈陽師范大學學報》2007年第6期；劉剛、劉助建：《論我國行政復議機構(gòu)的重構(gòu)》，載《廣東交通職業(yè)技術學院學報》2007年第3期；孟鴻志、王歡：《我國行政復議制度的功能定位與重構(gòu)——基于法律文本的分析》，載《法學論壇》2008年第3期；章志遠：《行政復議困境的解決之道》，載《中共長春市委黨校學報》2008年第1期等。實踐層面，2008年9月，國務院法制辦下發(fā)《關于在部分省、直轄市開展行政復議委員會試點工作的通知》(以下簡稱《行政復議委員會試點通知》)，在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個省、直轄市開展相對集中行政復議權(quán)、設置行政復議委員會的試點工作。此次改革的基本思路是將部門的行政復議權(quán)集中到政府，并通過設置行政復議委員會的組織形式引入行政機關外的社會人士作為復議委員參與到行政復議工作中來，通過引入外部力量加強復議機構(gòu)的中立性，提升行政復議的公正性和公信力，更好獲得當事人和社會的認同。

國務院法制辦在推進行政復議委員會改革過程中沒有對行政復議委員會的組織模式、運行機制等作出具體規(guī)定，而是鼓勵地方先行先試，積極探索“建立政府主導、社會專家學者參與”的行政復議工作機制，為國家層面統(tǒng)一改革積累經(jīng)驗。從實踐發(fā)展來看，各地結(jié)合地方特點，形成各具特色的行政復議委員會制度，在行政復議權(quán)集中模式、行政復議委員會功能定位、組織模式、運行機制等方面都存在較大的差異。

(一)行政復議權(quán)集中的三種做法

在相對集中行政復議權(quán)和設置行政復議委員會的改革實踐中，全國逐漸形成了三種做法：

第一種，全部集中。即將原來分散于政府各部門的行政復議權(quán)，全部集中到政府統(tǒng)一行使。如山東省從2008年開始到2013年，全省除省政府本級外，17個市、138個縣(市、區(qū))政府集中了行政復議權(quán)，將原來分散于政府各部門的行政復議權(quán)全部集中由政府統(tǒng)一行使。如濟寧市自2011年4月1日起，市級行政復議權(quán)由濟寧市人民政府集中行使，市政府工作部門、直屬事業(yè)單位、法律法規(guī)授權(quán)的組織，以及省以下垂直管理的行政機關、直屬事業(yè)單位、法律法規(guī)授權(quán)的組織，都不再行使行政復議權(quán)。將行政復議權(quán)由部門全部集中到一級政府的優(yōu)勢在于力度大，效率高，整合資源一步到位，符合試點工作基本意圖和發(fā)展方向，也能有效避免因改革措施不到位而帶來的過渡性問題。

將部門行政復議權(quán)全部集中到政府統(tǒng)一行使在行政復議權(quán)能的集中上又存在兩種做法：一種是將行政復議的受理、審理、決定三項復議職能都集中到政府行使。如山東省實行“集中受理、集中審理、集中決定”的“三集中”模式，廈門市實行行政復議“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一決定”的“三統(tǒng)一”模式。另一種是集中全部部門的部分權(quán)限，即行政復議委員會集中行使受理、審查等行政復議權(quán)限，決定權(quán)限依然保留在政府部門，只是在行政復議環(huán)節(jié)上進行“集中式”改造。如黑龍江省哈爾濱市試點工作采取集中受理、集中調(diào)查、集中議決、以各法定行政復議機關名義分別作出行政復議決定的“三統(tǒng)一、一分散”模式。

第二種，部分集中。即將部分部門的行政復議權(quán)集中到政府統(tǒng)一行使，未被集中的其他政府部門還按照現(xiàn)行體制辦理行政復議案件。如江蘇省海門市將除國稅以外的部門復議權(quán)集中到市政府行政復議委員會行使。

第三種，不集中。即保持現(xiàn)行行政復議體制不變，通過吸收外部人士組成行政復議委員會，對重大疑難案件進行集體研究，以表決的方式形成案件處理建議意見，供行政復議機關在裁決時參考。如北京市政府、上海市政府。

(二)行政復議委員會功能定位

行政復議委員會的功能定位目前有議決機構(gòu)和咨詢機構(gòu)兩種情形。

1.議決機構(gòu)

議決機構(gòu)模式之下行政復議委員會的審議意見為最終審議結(jié)論，行政機關按審議結(jié)論作出行政復議決定。采用議決機構(gòu)定位的典型地方試點有哈爾濱市、海門市、廈門市等?！豆枮I市行政復議規(guī)定》第4條規(guī)定：“市人民政府行政復議委員會依照本規(guī)定履行市人民政府受理的行政復議案件的議決職責”；海門市把行政復議委員會定位于經(jīng)市政府授權(quán)、負責審議市政府行政復議案件的復議議決機構(gòu)，其宗旨是通過行政復議案件的辦理，實現(xiàn)化解行政爭議、提高案件審理質(zhì)量和維護當事人合法權(quán)益的目的。

將行政復議委員會定位為議決機構(gòu)是對復議體制作出的重大調(diào)整，行政復議委員會取代原來的復議機構(gòu)成為案件的實質(zhì)審理、決定機構(gòu)，復議機關負責人原則上應當尊重復議委員會形成的議決結(jié)果。對舊體制調(diào)整越大，面臨的問題就會越多。議決機構(gòu)模式會影響到一些政府部門的職責權(quán)限，導致實踐中一些垂直管理部門基于體制原因不愿集中，一些案件數(shù)量多且管理職能較強的部門因其特殊性很難集中或者不愿意行政復議委員會以他們的名義作出行政復議決定等。此外，在《行政復議法》尚未修改前還存在法律依據(jù)不足的問題。因此，議決機構(gòu)模式的推進及其效果更依賴較強的領導。

2.議事咨詢機構(gòu)

議事咨詢機構(gòu)模式之下，行政復議委員會委員參加案件審理時雖然對案件進行表決，但表決結(jié)果僅作為復議機關作出復議決定的參考意見。北京市政府行政復議委員會目前采用這一模式。根據(jù)北京市人民政府辦公廳《關于設立北京市人民政府行政復議委員會的通知》及《北京市人民政府行政復議委員會工作規(guī)則》的規(guī)定，“行政復議委員會是市人民政府負責審理行政復議案件、指導本市行政復議制度建設工作的審議機構(gòu)”。行政復議委員會不承擔議決功能，復議機關不是必須依照復議委員會形成的案審會意見作出復議決定。

議事咨詢機構(gòu)對現(xiàn)有復議體制調(diào)整很小，是一種工作機制的調(diào)整，帶來的影響小，面臨的問題少。但是當出現(xiàn)行政復議委員會的意見與復議機關負責人的意見不一致時，很難保證復議委員會的結(jié)果成為最終復議決定，行政復議委員會難以避免虛化的質(zhì)疑。此種模式會抑制行政復議委員會作用的發(fā)揮，如北京市政府僅僅將部分疑難案件提交行政復議委員會審議。行政復議委員會的實行對舊有的復議體制并沒有帶來實質(zhì)變化。

(三)行政復議委員會組織形式及其職責

根據(jù)《行政復議委員會試點通知》的要求，縣級以上人民政府設立行政復議委員會，集中行使本級政府工作部門的行政復議權(quán)。行政復議委員會下設辦公室，與行政復議機構(gòu)合署辦公，具體負責受理、審查行政復議案件以及辦理行政復議委員會的其他日常工作。由于行政復議委員會功能定位存在差異，地方賦予行政復議委員會及其辦公室的職責存在較大的差異。

第一種類型，與行政復議委員會議決功能定位相對應，以行政復議委員會及行政復議委員會辦公室替代原來的復議機構(gòu)組織，并在行政復議委員會及行政復議辦公室之間按照復議案件繁簡進行職權(quán)配置。如哈爾濱市將原市政府法制辦行政復議應訴處分設成行政復議案件調(diào)查處和立案應訴與指導處兩個業(yè)務處，作為行政復議辦公室具體工作機構(gòu)，承辦行政復議具體事項，由市政府法制辦統(tǒng)一管理。立案應訴與指導處對外掛市行政復議受理辦公室的牌子，統(tǒng)一接收、轉(zhuǎn)送全市范圍內(nèi)的行政復議申請，監(jiān)督全市行政復議機關辦理行政復議事項。

哈爾濱市確定了“政府主導、社會參與、專業(yè)保障、民主決策”的行政復議委員會組織模式。市行政復議委員會是直接對政府主要領導負責的行政復議案件議決機構(gòu)，行政復議辦公室是對行政復議委員會負責的具體辦事機構(gòu)，負責行政復議案件的調(diào)查和落實行政復議委員會議決事項等具體工作。[注]哈爾濱市行政復議辦公室的主要職責包括：受理行政復議申請；調(diào)查案件的基本事實；定期向委員會提報需要議決的行政復議案件調(diào)查和初審報告；具體辦理行政復議委員會議決事項；主持行政復議調(diào)解工作；按照《哈爾濱市行政復議規(guī)定》直接辦理適用簡易程序的行政復議案件；開展行政復議方面的調(diào)查研究等工作。

第二種類型，對應復議委員會的議事咨詢功能定位，行政復議委員會及行政復議委員會辦公室依托舊有復議機構(gòu)設置，行政復議委員會及其辦公室職責相對較小。根據(jù)《北京市人民政府行政復議委員會工作規(guī)則》的規(guī)定，行政復議委員會是市人民政府負責審理行政復議案件、指導本市行政復議制度建設工作的審議機構(gòu)，主要職責是審議市人民政府重大疑難行政復議案件、研究本市行政復議工作中的重大問題。行政復議委員會辦公室是行政復議委員會的辦事機構(gòu)，設在市人民政府法制辦公室。[注]北京市行政復議辦公室的主要職責是：(1)聯(lián)系行政復議委員會委員；(2)印發(fā)行政復議委員會組成人員調(diào)整名單；(3)組織承辦行政復議委員會全體會議和行政復議案件審理會議；(4)制作行政復議委員會全體會議《會議紀要》；(5)向行政復議委員會報告年度工作情況；(6)辦理行政復議委員會交辦的其他工作。

(四)行政復議委員會的組成

《行政復議委員會試點通知》中提出探索建立“政府主導、社會專家學者參與”的行政復議工作機制。根據(jù)《行政復議委員會試點通知》的指導性規(guī)定，行政復議委員會可以由主任委員、副主任委員和一般委員組成。主任委員原則上應當由本級政府領導擔任，副主任委員由本級政府法制機構(gòu)負責人擔任，一般委員可以由經(jīng)遴選的專職行政復議人員和專業(yè)人士、專家學者等外部人員擔任。外部人員擔任行政復議委員會成員是行政復議委員會改革的最大亮點，旨在通過外部中立力量的引入，提升復議工作的專業(yè)性和公正性，彌補自身公正性不足的天然缺陷。

地方基本按照《行政復議委員會試點通知》提出的人員構(gòu)成組建行政復議委員會，一般采用主任委員、副主任委員、常任委員、非常任委員的人員構(gòu)成結(jié)構(gòu)。如北京市政府行政復議委員會成立于2007年，第二屆行政復議委員會委員43名，由主任委員1名、常務副主任委員2名、副主任委員1名、常任委員9名、非常任委員30名組成。非常任委員一般由政府之外的人員擔任，非常任委員的人選、所占比例等方面各地有所不同。如哈爾濱市政府行政復議委員會35名專家委員來自人民代表大會、政協(xié)、高校法學院、黨委、律師事務所等部門。北京市政府第二屆行政復議委員會30名非常任委員，28名來自北京高校、科研機構(gòu)、律師事務所，2名非常任委員來自國家部委，非常任委員約占全部委員的70%。

(五)行政復議委員會運行機制

《行政復議委員會試點通知》中將運行機制的探索作為試點內(nèi)容之一，提出“要充分體現(xiàn)行政復議案件辦理質(zhì)量和效率的要求，區(qū)別輕重緩急，探索不同案件的不同運行模式”。行政復議委員會是在尚未修改《行政復議法》前提下對行政復議體制和機制展開的創(chuàng)新改革，推進過程中需要平衡好依法復議與行政復議改革之間的關系，特別是要處理好行政復議委員會與法定復議機關之間的關系，處理好發(fā)揮行政復議委員會作用與行政機關首長負責制之間的關系。從各地實踐來看，行政復議委員會運行機制呈現(xiàn)出以下幾種情形。

第一種，哈爾濱市實行的行政復議委員會集中受理、集中調(diào)查、集中議決，以各法定行政復議機關名義分別作出行政復議決定的“三統(tǒng)一、一分散”模式。哈爾濱市按照分權(quán)制衡、民主決策的理念設計了行政復議委員會的運行程序，包括四個方面：(1)實行立案權(quán)與調(diào)查權(quán)相分離。行政復議受理中心負責受理復議申請，案件調(diào)查處負責調(diào)查案件事實。(2)實行調(diào)查權(quán)與議決權(quán)相分離。通過政府規(guī)章《哈爾濱市行政復議規(guī)定》區(qū)分調(diào)解程序、簡易程序和一般程序，確定了三種結(jié)案方式，兼顧了公平與效率。簡易程序和調(diào)解結(jié)案以外的一般程序案件全部由行政復議委員會議決，案件調(diào)查權(quán)在市政府法制辦案件調(diào)查處，議決權(quán)在行政復議委員會。調(diào)查處要在議決會議召開的5日前將案件相關材料通過電子信息系統(tǒng)發(fā)給委員研究。(3)少數(shù)服從多數(shù)表決形式確定行政復議決定意見。行政復議委員會每半月召開一次案件議決會議，會議按照委員名單順序和與案件業(yè)務研究范圍有關聯(lián)委員優(yōu)先原則，選擇5名至9名單數(shù)委員參會。委員在聽取案件調(diào)查情況并就有關問題提問后，各自填寫表決票，現(xiàn)場統(tǒng)計，以少數(shù)服從多數(shù)原則確定每起案件的議決意見，形成決定書文稿報市長簽發(fā)。(4)決策權(quán)的相互制衡。為體現(xiàn)行政復議的政府最終決策權(quán)的理念，這項機制賦予了市長對委員會議決意見的否決權(quán)，即市長可以拒絕簽發(fā)復議決定書，由行政復議委員會召集三分之二以上委員參加的會議重新議決，市長再次拒簽復議決定的，必須提交市政府常務會議集體表決。在實踐中，市長沒有否決過一次行政復議委員會的議決意見。

哈爾濱的行政復議委員會運行方式既對復議資源進行了整合，同時又在《行政復議法》規(guī)定的法定復議機關框架內(nèi)保留了法定復議機關的決定權(quán)，兼顧了復議資源整合與《行政復議法》現(xiàn)行規(guī)定相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了可能與現(xiàn)實的平衡。此種運行方式由于仍然帶有一定過渡性，一方面存在因部門對案件存在不同看法或者擔心本系統(tǒng)案件被撤銷變更而在履行簽發(fā)等手續(xù)時消極怠慢的情形；另一方面由于行政復議案件的實際議決機構(gòu)是行政復議委員會，而名義上作出行政復議決定的機關是有關部門，在發(fā)生行政訴訟時應訴責任難以落實。

第二種，山東省實行的“集中受理、集中審理、集中決定”的“三集中”模式，廈門市實行的行政復議“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一決定”的“三統(tǒng)一”運行機制，建立了“集中受理、集中審理、集中決定”的“三集中”模式。[注]山東省濟寧市的行政復議體制改革獲得2014年11月18日在北京揭曉的第三屆“中國法治政府獎”。其獲獎理由是：濟寧市的行政復議體制改革以復議權(quán)集中為核心，復議審理與復議監(jiān)督模式并行，專家審案、集體合議、委員票決、現(xiàn)場監(jiān)督，真正將創(chuàng)新與法治巧妙糅合，為“大復議、中訴訟、小信訪”目標的實現(xiàn)邁出了關鍵性一步。在廈門市，行政復議申請由市政府行政復議委員會辦公室統(tǒng)一受理；案件受理后，由市政府行政復議委員會辦公室統(tǒng)一審理，進行調(diào)查取證、組織聽證，提出初步處理意見，對于重大、復雜、疑難行政復議案件，提請市政府行政復議委員會審議。行政復議委員會案件審議會議由行政復議委員會主任或授權(quán)副主任召集并主持，應當有5名以上單數(shù)行政復議委員會委員參加。參加行政復議委員會案件審議會議的委員名單，由行政復議委員會辦公室根據(jù)案件性質(zhì)、委員專業(yè)特長等情況確定。行政復議委員會案件審議會議審議行政復議案件時，實行票決制，審議意見以過半數(shù)表決通過；行政復議案件經(jīng)審理形成處理意見后，由市政府統(tǒng)一作出行政復議決定?！叭y(tǒng)一”運行機制將行政復議審理權(quán)真正集中由市政府行政復議委員會統(tǒng)一行使，體現(xiàn)了行政復議的專業(yè)性、權(quán)威性。

第三種，北京市實行的行政復議委員會僅對重大疑難案件進行審議運行機制。北京市制定了《北京市人民政府行政復議委員會工作規(guī)則》和《北京市人民政府行政復議委員會行政復議案件審理會議議事規(guī)則》兩個規(guī)范性文件，對行政復議委員會的運行規(guī)則作出規(guī)定。根據(jù)這兩個規(guī)范性文件的規(guī)定，行政復議委員會通過召開行政復議委員會全體會議和行政復議案件審理會議開展工作。全體會議負責研究本市行政復議工作中的重大問題；復議案件審理會議負責審議重大疑難行政復議案件。

(六)地方行政復議委員會實施效果存在地區(qū)差異

行政復議委員會改革嘗試在一些地方成效顯著，如山東省在實行“三集中”行使行政復議權(quán)改革之后，2012年的行政復議案件維持率比2010年下降13%，綜合糾錯率上升9%。廣東省中山市試點后行政復議案件數(shù)量同比增長近3倍，超出同級法院20%。黑龍江省在實行行政復議委員會制度之后，糾錯率提高到47%。2011年，江蘇省海門市行政復議和行政訴訟案件比為43∶34，行政復議案件數(shù)自行政復議制度建立二十多年來首超行政訴訟案件數(shù)。廈門市試點之后行政復議案件數(shù)量大幅增長，2011年廈門市政府行政復議委員會共收到行政復議申請133件，比2010年增加156%；2012年上半年收到復議申請93件，比2011年同期增加33%。哈爾濱市自2007年開始試點工作以來，行政復議案件數(shù)量(每年超過千件)已經(jīng)超過行政訴訟案件，越來越多的申請人選擇行政復議這一法律途徑解決行政爭議問題，行政復議已經(jīng)成為化解行政爭議的主要渠道。

北京的行政復議委員會改革力度較其他地方要小。市政府行政復議委員會自2008年到2013年，每年平均召開案審會12次，審議重大疑難案件平均30件。非常任委員除了參加案件審理之外，還參加案件的調(diào)查、聽證活動。北京市法制辦自2008年至2012年每年復議案件的糾錯率在3%左右，2013年有所提高，達到5%。在北京，行政復議委員會改革對重大、疑難案件的解決發(fā)揮了積極作用，但是總體效果與其他地方相比較，效果不是十分明顯，昌平區(qū)行政復議委員會自成立以來，尚未啟動審議過復議案件。

三、域外行政復議機構(gòu)設置的經(jīng)驗考察

英國、美國、德國等西方國家更重視法院在行政爭議解決中的作用，來自行政系統(tǒng)的行政救濟機制相較于司法救濟制度得不到重視，日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)等東亞國家和地區(qū)很重視來自行政系統(tǒng)的救濟機制的建構(gòu)和完善，特別是韓國的行政審判委員會制度和我國臺灣地區(qū)的訴愿委員會制度對完善大陸的行政復議體制借鑒意義更大。

1.韓國的行政審判委員會[注]本文關于韓國行政復議委員會的介紹來源于2014年5月22日在北京京儀大酒店召開的中韓行政法論壇上韓國法制研究院研究委員李世靜博士提交會議文字材料《韓國行政審判制度》。

我國的行政復議在韓國稱為行政審判(我國的行政訴訟，韓國也稱為行政訴訟)，是一種國民權(quán)利救濟制度，泛指行政機關行使的行政法糾紛的審理、裁決程序。行政審判的職能包括以下幾點：(1)行政的自我控制和監(jiān)督；(2)通過行政審判，充分適用專門知識，從而補充司法職能；(3)通過行政審判救濟權(quán)利，從而減輕司法負擔；(4)權(quán)利救濟的迅速性和經(jīng)濟性等。在行政審判的諸多職能中，更多強調(diào)“國民的權(quán)利救濟”這一職能。由于行政審判裁決時間比法院短，且不需要任何費用，在韓國，行政審判請求數(shù)量呈現(xiàn)增加趨勢。

韓國于1984年廢止《訴愿法》后，制定了《行政審判法》，前后歷經(jīng)9次修改。韓國修改行政審判制度的過程，是一個行政審判工作不斷趨向準司法化的過程。在行政復議機構(gòu)設置方面，無論是政府還是部門作為行政復議機關，行政復議機構(gòu)都在本級政府之下統(tǒng)一設置，部門不再另設行政復議機構(gòu)。2008年修法時，韓國取消行政復議機關的概念，直接由行政審判委員會以自己的名義進行審理和裁決。國務總理行政審判委員會從政府法制部門獨立出來，與國民苦衷處理委員會和國家清廉委員會一起，在保留原有機構(gòu)和名稱基礎上合并重組為國民權(quán)益保護委員會。根據(jù)2010年最近一次修法，韓國目前行政審判機關分為中央行政審判委員會與地方行政審判委員會。中央行政審判委員會設在國民權(quán)益保護委員會，由少于50名的委員構(gòu)成，設委員長1名，常任委員由法定公務員擔任，少于4名，從而保障行政審判委員會委員主要由外部專家構(gòu)成；地方行政審判委員會為市、道知事所屬，由包括1名委員長在內(nèi)的30名以內(nèi)的委員構(gòu)成。韓國行政審判委員會的發(fā)展是一個不斷凸顯其獨立性、確立其作為中立裁決者地位的過程，也是一個與政府法制部門逐漸分離的過程，以保障其專門裁決行政糾紛，更好地為國民提供權(quán)利救濟。

2.我國臺灣地區(qū)的訴愿委員會

我國臺灣地區(qū)訴愿制度由“訴愿法”規(guī)定。訴愿制度屬于一種帶有司法性質(zhì)的行政活動，是一種“準司法”活動，與司法活動追求公正的屬性更為接近，同時兼顧行政活動專業(yè)、高效的優(yōu)勢，在實現(xiàn)司法公正的同時，大大提高解決行政糾紛的效率。我國臺灣地區(qū)共設置了60個訴愿機關。在“中央”一級，共有“行政院”以及包括“財政部”、“經(jīng)濟部”、“內(nèi)政部”等所屬部門在內(nèi)的34個訴愿機關；在“地方”一級，共有“省”、“市”、“縣”政府26個訴愿機關。地方政府的所屬部門不再專門設置訴愿機關，而由政府集中力量辦理訴愿案件。訴愿機關的案件承辦機構(gòu)一律采取訴愿審議委員會的形式。以臺北市為例，臺北市政府訴愿審議委員會為臺北市政府訴愿案件的辦理機構(gòu)，主要職能是根據(jù)“訴愿法”，基于行政監(jiān)督權(quán)的行使，受理民眾不服臺北市政府所屬各局處違法或不當?shù)男姓幏?，致其?quán)利或利益受損害時所為的行政救濟。訴愿審議委員會為臺北市政府下轄的具有獨立編制的一級行政機關，由主任1人、副主任1人及委員9人組成。1994年開始，其主任委員由兼任改為專任，委員全部為聘請的學者、專家擔任(教授6人、司法官員2人、律師1人)。同時，訴愿審議委員會還配備專職法制工作人員28人，具體協(xié)助訴愿審議委員辦理訴愿事件，并配備行政人員21人，提供有關行政及后勤事務保障。訴愿審議委員會下設4個組，將臺北市政府所屬各局分別劃歸4組的業(yè)務辦理范疇，實行分組辦案，人員職位設置為主任秘書、專門委員、組長、秘書、編審、專員、組員、辦事員及書記等。

3.英國的行政裁判所制度

英國的行政裁判所制度過于復雜，裁決糾紛的范圍非常廣泛，既裁決行政糾紛，也裁決與行政管理相關的民事糾紛。組織形式上，行政裁判所也異常分散、復雜。英國行政裁判所制度對我們完善行政復議體制改革有借鑒意義之處在于對行政裁判所獨立性的注重與強調(diào)。行政裁判所組織上獨立于行政機關，審理案件基本適用司法程序，但較普通司法更方便、迅速、廉價。為了保證行政裁判所裁決的“公正、公開、無偏私”，以及不受行政機關的干預，他們作出的裁決不需要請示部長或者其他行政機關，部長也無權(quán)撤銷或者改變裁判所的裁決。作為一種爭議解決機制，如何保障裁決機關的獨立性，進而實現(xiàn)其中立裁決者的角色是我們需要注意借鑒的。

4.美國的行政法法官制度

美國的行政法法官在行政機關中扮演的是行政決定初步?jīng)Q定者的角色，并非行政決定作出之后的爭議裁決者。行政法法官體現(xiàn)了行政機關內(nèi)部調(diào)查與決定職能分離的組織原則。美國行政法法官制度對我們完善行政復議制度的借鑒意義在于如何加強復議工作人員的任職資格、職業(yè)保障，以保證行政復議工作人員能夠相對獨立于被申請復議機關和所在復議機關負責人的意志影響，能夠根據(jù)事實、法律作出復議決定。美國行政法法官由同時具有行政管理經(jīng)驗和律師執(zhí)業(yè)經(jīng)驗的人擔任，他們獨立于所在的行政機關，薪酬、任免等統(tǒng)一由文官事務委員會管理。行政法法官行使職權(quán)不受所在行政機關影響，能夠獨立主持聽證，并作出初步?jīng)Q定。行政法法官作出初步?jīng)Q定只具有建議性質(zhì)，根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第557條的規(guī)定：“如果初步?jīng)Q定被上訴或者被申請復議，行政機關擁有與初次決定時同樣全面的權(quán)力。”行政機關首長有權(quán)對行政法法官作出的初步?jīng)Q定的事實、法律、裁量權(quán)行使等進行全面審查。

縱觀不同國家和地區(qū)行政復議機構(gòu)的設置，盡管各有其特點，但仍呈現(xiàn)出很多共性之處，可以作為改革和完善我國行政復議機構(gòu)設置的他山之石予以借鑒，具體包括：

第一，行政復議機構(gòu)的設置應與行政復議性質(zhì)相匹配，要有助于行政復議制度目標的達成。行政復議在西方是作為彌補司法解決行政爭議之缺陷與不足發(fā)展起來的一種行政爭議解決機制，其優(yōu)勢在于較之司法更熟悉行政管理專業(yè)事務，程序更為便捷、靈活，能夠更為及時地解決行政爭議。域外在行政復議機構(gòu)的設置定位上，都力求與行政復議性質(zhì)相匹配，從組織、人員方面保障行政復議制度目標的實現(xiàn)。如公正是糾紛解決機制需要滿足的基本要求，域外在復議機構(gòu)設置上都強調(diào)賦予其相對獨立的法律地位，如韓國的行政審判委員會制度；再如行政復議較之行政訴訟更具行政專業(yè)優(yōu)勢，有利于解決行政專業(yè)性問題，域外在復議人員的任職資格、任職以后的任職保障方面都有具體要求和規(guī)定，如美國的行政法法官從既有行政機關工作經(jīng)驗，又從事一定時間律師工作的人員中產(chǎn)生。

第二，成立專門的復議機構(gòu)，重視行政復議機構(gòu)人員的專業(yè)化。行政復議是裁決行政爭議的活動，專業(yè)性和技術性強，既涉及法律問題，也涉及行政管理專業(yè)問題，難度大，要求高，應由專門的裁判機構(gòu)承擔，這也是加強復議人員專業(yè)化建設的組織基礎。從域外的經(jīng)驗看，都成立了專門的行政爭議裁判機構(gòu)，如英國的行政裁判所，韓國的行政審判委員會，我國臺灣地區(qū)的訴愿委員會，這些復議機構(gòu)專司復議職責，其人員專門從事復議工作，人員固定，熟悉法律和復議工作，保證了復議結(jié)果的正確。如韓國的行政審判委員會，根據(jù)層級不同對其任職人員的行政經(jīng)驗和法律專業(yè)素養(yǎng)作了明確規(guī)定，突出了人員的專業(yè)性，各級行政審判委員會的任期、身份保障等法律都有明文規(guī)定。再如美國在司法法官之外專設行政法法官，行政法法官獨立于所在的行政機關，由文官事務委員會統(tǒng)一管理。

第三，賦予行政復議機構(gòu)相對獨立的法律地位。行政復議是解決行政爭議的活動，復議機構(gòu)作為中立的裁決者是公正作出復議決定的基礎。由于行政復議是來自行政內(nèi)部的爭議解決機制，為公正解決行政爭議必須賦予復議機構(gòu)獨立地位，但又不可能如法院那樣完全獨立于行政機關，因此，從域外經(jīng)驗看，都采取折中做法，賦予復議機構(gòu)相對獨立的法律地位，即復議機構(gòu)設在行政機關內(nèi)，但是復議機構(gòu)作復議決定時不受行政首長意志影響。如韓國通過各級行政審判委員會的建立，提升了復議機構(gòu)的獨立性，劃清了與被申請復議的行政機關的隸屬關系，真正做到案件獨立審理、意見合議表決。

5.法國對行政復議案件審理主體的改革[注]關于法國行政復議制度改革的介紹來自張莉教授提交的本課題研究成果“法國行政復議制度述評”。

法國行政訴訟制度異常發(fā)達，在行政爭議解決機制中居于絕對主導地位，這在一定程度上抑制了行政復議的發(fā)展。然而，面對日益加劇的行政審判壓力，最近十幾年，法國開始重新審視行政復議制度建設問題，并著手進行了一些改革，取得了一定的成效，這其中就包括針對人員專業(yè)化程度不高的問題，在行政復議案件審理中引入專業(yè)性團體以增強行政復議案件審理的專業(yè)性。在多數(shù)情況下，復議申請由行政首長指派處理相關行政實體業(yè)務的公務員再次審查。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著行政事務專業(yè)化程度的提高，法國開始出現(xiàn)合議制機構(gòu)參與復議案件審理的情形，包括各省土地整治委員會、職業(yè)記者證件管理高等委員會、全國商業(yè)調(diào)整委員會、大學選舉監(jiān)督委員會、簽證拒簽申訴委員會、醫(yī)生職業(yè)公會全國委員會和大區(qū)委員會、法國奧林匹克體育委員會等。這些委員會法律性質(zhì)各異，有的具有公法人資格，有的屬于私法上的協(xié)會、團體，它們?yōu)榱寺男泄珓帐姑环墒谟枰欢üㄌ貦?quán)。這些委員會利用自身專業(yè)優(yōu)勢，為行政復議機關處理糾紛提供咨詢意見。從實際效果看，在這些機構(gòu)參與的情況下，行政復議機關更容易改變立場。這不僅是因為這些機構(gòu)享有獨立的法律地位、在人員組成上更具專業(yè)性和多方利益代表性，從而起到專業(yè)提醒和調(diào)和矛盾的作用，還由于這些機構(gòu)的公信力較強，其在公開發(fā)表的報告中披露典型案件的做法，令行政復議被申請人有被點名批評的感覺，從而形成了自決及時改正錯誤的制度性社會壓力。

四、完善行政復議體制改革的幾點設想與思考

體制改革是機制改革的基礎，如何在現(xiàn)有行政復議委員會試點工作已經(jīng)取得的成效基礎上，確定行政復議體制改革的走向，是《行政復議法》修改中首先需要解決的一個問題。各地在行政復議委員會試點工作中功能定位、組織形式、運行機制等方面有共同之處，也存在差異。有的試點效果很好，復議案件數(shù)量增長很快，超過行政訴訟案件數(shù)量，特別是通過復議渠道解決了大量征地、拆遷等容易引發(fā)社會矛盾的糾紛，發(fā)揮了行政復議委員會的積極作用。有的地方行政復議委員會試點工作效果不是很明顯。在現(xiàn)有試點基礎上，進一步改革和完善行政復議體制，需要解決好以下問題。

(一)重新定位行政復議的功能，明確行政復議的主要功能是為公民提供權(quán)利救濟，這是行政復議體制改革的基礎

現(xiàn)行行政復議體制與行政復議作為內(nèi)部層級監(jiān)督機制的功能定位相適應，改革行政復議體制，首先需要重新定位行政復議的功能。韓國《行政審判法》修改過程中，日益強調(diào)將為國民提供權(quán)利救濟作為行政審判的主要功能，并以此為基礎，對行政審判制度從體制到機制進行準司法化改造。這是符合行政復議性質(zhì)的。有權(quán)利必有救濟，行政復議由公民提出復議申請而啟動，申請行政復議的緣由在于申請人認為自己的權(quán)利受到了公權(quán)力的侵害，到復議機關尋求救濟。因此，行政復議首先應當要為公民的權(quán)利因公權(quán)力運行受到損害后提供救濟，這是它的基礎。行政復議如果不回應如何救濟公民權(quán)利，其一，公民會選擇放棄行政復議渠道，直接進入行政訴訟或者信訪等其他渠道；其二，申請人會不服行政復議決定，繼續(xù)到法院起訴，或者進入信訪。因此，改革行政復議體制首先要轉(zhuǎn)變《行政復議法》對行政復議設定的行政內(nèi)部監(jiān)督機制的客觀功能定位，回歸公民權(quán)利救濟機制的主觀功能定位，將行政復議體制的基礎建立在如何更好實現(xiàn)對公民權(quán)利的救濟上。為使行政復議更好發(fā)揮公民權(quán)利救濟的功能，就需要賦予復議機構(gòu)一定的獨立地位，使之能夠擺脫來自被申請復議機關和行政復議機關負責人的干預和壓力，真正做到根據(jù)案件事實公正適用法律，獨立作出復議決定。

行政復議在內(nèi)容上體現(xiàn)為行政裁決爭議。作為一種爭議解決機制，保障行政復議的公正性是行政復議制度改革必須考慮的問題。裁決者中立是公正裁決糾紛的前提，如何從制度上保障復議機構(gòu)的獨立性進而保障其中立性是改革和完善行政復議體制的核心問題。

(二)行政復議權(quán)必須集中行使，以形成一定規(guī)模的案件數(shù)量，這是健全復議機構(gòu)，加強復議工作隊伍專業(yè)化、專門化等工作的前提

與司法權(quán)的配置相較，行政復議權(quán)的配置無疑過于分散，行政復議資源配置嚴重不合理，妨害了行政復議功能的發(fā)揮。行政復議權(quán)過于分散是造成行政復議體制面臨當前諸多困境的根源。行政復議權(quán)過于分散之后造成案件分布分散，案件分布分散進一步造成復議機構(gòu)不健全、復議機構(gòu)沒有獨立性、復議人員專業(yè)性不強、老百姓不知復議制度、多頭復議主體并立以致老百姓不知該向哪兒提出復議申請等一系列問題。整合復議資源，優(yōu)化有限的復議資源配置，將行政復議權(quán)由分散行使轉(zhuǎn)變?yōu)榧行惺?，應當是行政復議體制改革堅持的方向。無論是韓國、日本還是我國臺灣地區(qū)，都將復議權(quán)集中在政府行使，只是集中的程度不同而已。

從北京行政復議情況來看，市、區(qū)政府作為行政復議機關受理案件數(shù)量明顯較之部門作為行政復議機關受理案件數(shù)量多，復議工作人員認為其原因在于政府相較于部門更為超脫一些。在山東省，84%的行政復議案件由省、市、縣三級政府辦理，部門辦理的案件很少，有的部門十多年沒有辦理過一起復議案件。再如江蘇省海門市政府法制辦在試點之前的三年內(nèi)，政府法制辦復議工作人員占全市復議工作人員的25%,審理的復議案件卻占全市復議案件的75%。與部門作為被申請復議機關的業(yè)務領導機關相比較，政府作為綜合性行政機關，相對更為獨立一些，作為行政復議機關更能得到當事人的認同。因此，修改《行政復議法》應當堅持集中行政復議權(quán)的改革方向，將部門的行政復議權(quán)逐漸向政府集中，整合行政復議資源，讓行政復議資源集中使用，更好發(fā)揮效益。至于行政復議權(quán)集中到何種程度，則需要考慮以下兩方面問題。

第一，是否將部門行政復議權(quán)全部集中到政府？將部門的行政復議權(quán)一步到位全部集中到政府是最為理想的狀態(tài)，但是行政復議權(quán)集中是一項重大體制改革，對現(xiàn)有體制會形成較大沖擊。從行政復議委員會試點工作在地方的推進情況來看，面對體制變革各地應對能力和應對條件有很大不同，即使在北京市，朝陽區(qū)、海淀區(qū)、西城區(qū)的發(fā)展相對較快，而昌平區(qū)發(fā)展很慢。因此，可以考慮在修法時賦予地方一定期限的準備期，地方可以在準備期內(nèi)根據(jù)本地實際情況確定具體步驟：(1)條件成熟、已經(jīng)有試點基礎的地方，可以一步到位，將全部部門行政復議權(quán)或者絕大多數(shù)部門的行政復議權(quán)集中到一級政府。(2)條件不成熟、尚未開展試點工作的地方，可以考慮先不將一些垂直、半垂直管理的部門和公安等社會管理職能較重的部門進行集中。如北京市海淀區(qū)最初將所有部門行政復議權(quán)集中到政府行使，但是交通違章停車處罰復議案件數(shù)量太大，難以集中，又逐漸拿回去了。有些部門案件數(shù)量大，復議工作基礎比較好，可以考慮不進行集中，保留其部門行政復議權(quán)。在美國，行政法法官雖然分布在整個聯(lián)邦行政體系中，但是美國社會保障署呈現(xiàn)出一家獨大的局面，雇用了大約85%的行政法法官，然而，在美國《聯(lián)邦行政程序法》制定之初的196名聽證官中，只有13名是為社會保障署工作的。2011年，美國社會保障署行政法法官主持了55萬起案件。[注]數(shù)據(jù)來源于2014年6月15日在北京京儀大酒店召開的中美行政法國際研討會上美國賓夕法尼亞大學馬瑞新教授發(fā)言“美國行政法法官制度的起源及其與行政訴訟的關系”。

第二，將行政復議權(quán)集中到何種程度？在《行政復議法》修改之前，或者如果《行政復議法》依然保留分散復議體制，對部門的行政復議權(quán)只能集中行使案件受理、案件調(diào)查、案件審議、案件議決等權(quán)限，復議決定依然需要以法定復議機關的名義作出，行政復議機關首長有權(quán)作出最終決定。如果《行政復議法》修改行政復議權(quán)分散配置體制，代之以集中行政復議權(quán)體制，則可以通過修法解決當前集中行政復議權(quán)的瓶頸問題，集中部門的行政復議權(quán)后統(tǒng)一由政府作為行政復議機關作出復議決定，即對行政復議權(quán)進行完整集中。

(三)作為設在行政機關內(nèi)部的爭議裁決機構(gòu)，復議機構(gòu)的設置應當遵循裁決職能與管理職能相分離的原則，對內(nèi)具有相對獨立性，一定程度上保障復議決定公正性；對外，通過引入外部社會力量彌補自身公正性天然不足的缺陷，增強其專業(yè)性和中立性，提升公信力，行政復議委員會的設置及其作用的實際發(fā)揮成為行政復議體制重構(gòu)的核心內(nèi)容

行政復議在我國是與行政訴訟并立的行政救濟機制，可以發(fā)揮行政解決糾紛的專業(yè)性、經(jīng)濟性、便捷性等優(yōu)勢，因此，行政復議機關首先應當是行政機關。但是，行政復議畢竟不同于行政執(zhí)法活動，其內(nèi)容表現(xiàn)為裁決爭議。作為一種爭議裁決活動，公正性是其基本要求。因此，需要在行政機關內(nèi)進行職能分離，將行政的管理職能和裁決職能分離，分別由不同的機構(gòu)行使，賦予復議機構(gòu)相對獨立性。行政復議機關進行內(nèi)部職能分離僅僅解決了復議機構(gòu)公正性不足的部分問題，難以完全打消申請人對于復議機構(gòu)獨立性是否真正得到貫徹的顧慮。正義應當以看得見的形式讓當事人感受到，引入外部力量彌補內(nèi)在公正性不足就成為最好的方案，行政復議委員會成為這一思路的最好組織形式。分析韓國行政審判委員會的發(fā)展歷程可以看到，隨著行政審判對國民權(quán)利進行救濟功能的不斷強化，行政審判案件數(shù)量的不斷上升，行政審判委員會也由最初設在行政復議機關內(nèi)的復議機構(gòu)，逐步替代行政復議機關，自身成為行政復議機關，以自己的名義直接作出決定。來自外部因素的注入無疑更能打消申請人的顧慮，增強行政復議的公正性基礎，提升其公信力，使得民眾愿意選擇復議解決行政糾紛，認同行政復議決定。

我國當前已經(jīng)意識到在行政復議工作中引入外部力量參與行政復議的重要性及其實際成效，但是如何處理行政復議委員會與現(xiàn)有復議機構(gòu)的關系卻是一個難度較大的問題?！缎姓妥h委員會試點通知》中的基本定位是“政府主導、社會參與”。外部力量的引入并不對復議機構(gòu)形成實體分權(quán)，但是由于外部委員多數(shù)是各領域有一定代表性的專業(yè)人士，他們的進入難以避免會引發(fā)復議機構(gòu)工作人員對自身工作重要性降低的焦慮?，F(xiàn)有的復議機構(gòu)將會變身成為行政復議委員會的工作機構(gòu)，承擔大量的具體前期工作，卻沒有最終表決權(quán)，客觀上削弱了現(xiàn)行復議機構(gòu)的權(quán)限?；诖耍鞯匦姓妥h委員會改革呈現(xiàn)出較大的差異性。但是從行政復議委員會實施成效來看，我們可以形成一個基本判斷，行政復議委員會組織上實體化程度越高，承擔職責越多的地方，行政復議工作的變化就越大；反之，行政復議工作的變化就越小。行政復議委員會這一組織形式有助于治愈行政復議作為行政內(nèi)部救濟機制所具有的公正性不足的天然缺陷。

未來行政復議體制改革，在堅持集中行政復議權(quán)的基礎上，應當堅持行政復議委員會作為復議機構(gòu)的方向，將行政復議委員會作為復議機構(gòu)實體化，包括：

(1)將行政復議委員會的功能定位為議決機構(gòu)，真正發(fā)揮行政復議委員會在復議案件辦理中的作用。引入行政復議委員會的目的在于通過增強復議機構(gòu)的外部性賦予復議機構(gòu)中立基礎，進而增強行政復議決定的公正性。如果僅僅將行政復議委員會定位為復議機構(gòu)的咨詢機構(gòu)，則難以發(fā)揮這一作用，行政復議委員會對案件審理所能發(fā)揮作用的空間將會很小。

(2)在調(diào)整功能定位基礎上，調(diào)整依托法制工作機構(gòu)承擔行政復議委員會職責的做法，實現(xiàn)行政復議委員會組織實體化，實現(xiàn)復議機構(gòu)的專門性保障。復議機構(gòu)的專門性保障是復議機構(gòu)能夠集中精力辦好行政復議案件的重要保障機制。目前復議機構(gòu)通常設在政府法制工作機構(gòu)，復議工作人員難以專門從事復議工作，有的地方復議工作反而成了副業(yè)，復議工作人員難以開展調(diào)查查證工作，主要實行書面審，影響了復議案件的辦理質(zhì)量。復議機構(gòu)是復議機關的內(nèi)設機構(gòu)，而非法制工作機構(gòu)的下設部門，要提升復議案件辦理質(zhì)量，就要讓復議機構(gòu)專門負責審理復議案件，復議人員專司其職，認認真真辦好每一起復議案件，提高辦案水平和辦案質(zhì)量，做到實質(zhì)上解決爭議，化解矛盾。因此，較為理想的模式是將復議機構(gòu)與法制工作機構(gòu)分離，由一級政府作為行政復議機關，行政復議機關內(nèi)設置行政復議委員會，行政復議委員會設立行政復議委員會辦公室作為行政復議委員會的辦事機構(gòu)，在行政復議委員會辦公室基礎上調(diào)整、整合現(xiàn)行復議機構(gòu)所承擔的復議工作。在行政復議委員會辦公室下設案件受理部門、調(diào)查部門，分別負責案件的受理、調(diào)查、聽證等工作，這些工作可由現(xiàn)在的復議機構(gòu)承擔具體復議工作的部門承擔。行政復議委員會辦公室完成案件前期調(diào)查、形成初步建議決定之后，統(tǒng)一交由行政復議委員會進行議決。

如果將復議機構(gòu)從法制工作機構(gòu)中分離出來存在一定難度，也需要將復議機構(gòu)與法制辦的一般內(nèi)設機構(gòu)區(qū)分開來，保障其專門辦理行政復議案件，不應讓其在復議案件審理之外承擔法制辦的其他事務。同時，在辦理復議案件中，復議機構(gòu)應當遵循《行政復議法》的程序，而非一般機關辦文的內(nèi)部程序。

(3)行政復議委員會作出的議決結(jié)論原則上是案件的最終結(jié)論，行政復議機關負責人原則上直接簽發(fā)復議決定。但是，復議機關負責人認為議決結(jié)論存在事實認定、法律適用、裁量權(quán)審查判斷不當?shù)葐栴}時，有權(quán)不予簽發(fā)。行政復議機關負責人不予簽發(fā)的，應當發(fā)回行政復議委員會重新議決。對重新議決決議仍然有異議的，可以提交政府常務會議討論決定。

(四)復議工作具有較強的專業(yè)性和法律屬性，需要提升復議機構(gòu)的專業(yè)化水平，包括設定復議工作人員的任職資格，為其提供相應職業(yè)保障

行政復議權(quán)集中行使為復議工作人員的專業(yè)化建設提供了基礎。復議工作人員的專業(yè)化建設包括以下設想：

1.科學合理設定復議工作人員的任職資格，嚴格準入門檻，加強入職后的監(jiān)督管理

行政復議工作同時涉及行政管理專業(yè)性問題與法律問題，理想的復議人員任職條件是如美國的行政法法官人選，既有行政管理經(jīng)驗，又有律師執(zhí)業(yè)經(jīng)驗。如果同時具備這兩個條件目前有困難，可以先從具備法律專業(yè)知識條件入手，如今后錄用的行政復議人員應當通過國家司法考試或者行政復議人員資格考試。入職后，要完善監(jiān)督管理機制，加強對復議工作人員日常業(yè)務培訓和考核，參照法院經(jīng)驗推進職業(yè)化培訓和管理考評模式。

2.提供相應職業(yè)保障

目前復議工作人員流動快，人才流失較為普遍。要改變這種狀況，需要在制度上為復議工作人員提供職業(yè)保障，保證復議工作人員隊伍的穩(wěn)定性。(1)參照美國的行政法法官，名稱上設立“行政復議專員”，作為對專門從事行政復議工作人員的統(tǒng)一稱謂。(2)對復議工作人員的管理突破行政級別，參照法官等級設立行政復議專員等級，根據(jù)行政復議專員任職時間、業(yè)務水平、工作業(yè)績等確定不同等級，進而確定相應的工資、津貼標準。(3)行政復議機關應當保障復議工作需要的人、財、物。(4)加強與法院等司法機關的人員交流，采取掛職、輪崗等多種形式實現(xiàn)行政復議人員的動態(tài)培養(yǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.對復議工作人員進行分類管理，補充行政復議機構(gòu)輔助工作人員

由于案件數(shù)量迅速加大，但是行政編制有限，所以可以考慮將案件辦理中的登記、咨詢、記錄、送達、檔案管理、統(tǒng)計分析等輔助崗位的人員以事業(yè)編制的形式給予解決，從而解放與釋放現(xiàn)有辦案人員的能量，確保案件實質(zhì)辦理的效果。