縣級政府治理能力現(xiàn)代化的實踐與思考——以石獅市便民服務(wù)中心為例

范治榮

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

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縣級政府治理能力現(xiàn)代化的實踐與思考
——以石獅市便民服務(wù)中心為例

范治榮

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

摘要：政府治理能力是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的引擎。對于縣級政府而言，民本、合作、高效、責(zé)任是治理能力現(xiàn)代化的四個內(nèi)在要求。石獅市便民服務(wù)中心搭建“一站式” 的服務(wù)平臺，在提升服務(wù)效能的同時，探索推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。

關(guān)鍵詞：縣級政府；治理能力；現(xiàn)代化

縣級政府是國家治理體系的微觀組成部分，其治理能力直接關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。在當(dāng)前科技浪潮的沖擊下，如何利用技術(shù)手段提高政府治理能力現(xiàn)代化成為一個迫切的問題。石獅市作為福建省下轄的縣級市，也是海西最具活力的縣級市之一，于2013年3月成立了福建省首家縣級便民服務(wù)中心，積極探索12345便民服務(wù)新模式。文章結(jié)合石獅市便民服務(wù)中心的實踐，就如何推進(jìn)地方政府治理能力現(xiàn)代化加以探討。

一、政府治理與治理能力現(xiàn)代化的基本要義

何謂“治理”？ 1995年全球治理委員會將其界定為“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。”[1]4政府治理屬于治理的一個分支，是治理理念在政府體制機制上的體現(xiàn)。相比傳統(tǒng)意義上的政府管理，政府治理更加強調(diào)主體多元、參與互動、方式更新等，政府必須在法定權(quán)限的范圍內(nèi)協(xié)同市場、社會通過現(xiàn)代工具共同處理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)。

政府治理能力是指政府協(xié)同多元治理主體依法處理公共事務(wù)的能力。有的學(xué)者將政府治理能力劃分為市場規(guī)制能力、公共服務(wù)能力、公共政策執(zhí)行能力、制度創(chuàng)新能力等十類[2]。有的學(xué)者認(rèn)為政府治理能力分為財政能力、控制能力、協(xié)調(diào)能力、危機處理能力和組織動員能力[3]。盡管學(xué)者們的分類視角不同，但政府治理能力現(xiàn)代化的旨?xì)w是一致的，即體現(xiàn)出“民本、合作、高效、責(zé)任”的特征。

(一)民本

民本，即民本主義，是相對于傳統(tǒng)科層制下的官本主義而言的。官本主義強調(diào)政府至上和權(quán)力至上，政府跟公眾之間體現(xiàn)出管制與服從的“油水關(guān)系”。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公眾的民主獨立意識有所提高。他們爆發(fā)出一種強烈的自我表達(dá)的欲望，官本主義日益遭到排斥，取而代之的是“民本主義”。民本主義意味著公眾至上和權(quán)利至上，政府跟公眾之間是一種親密無間的“魚水關(guān)系”。民本主義是推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。只有從理念上樹立民本意識，才能正確指導(dǎo)政府治理的方式和手段。

(二)合作

合作具體包含兩層含義：一是政府應(yīng)當(dāng)協(xié)同企業(yè)、社會、公民等多元主體的力量有機耦合，摒棄傳統(tǒng)科層制下的一元主導(dǎo)的管理模式，因為政府單打獨斗的方式已經(jīng)難以應(yīng)對社會公共事務(wù)的多元性和復(fù)雜性。二是強調(diào)各司其職、各盡其能。由于“政府失靈”不可避免，所以必須要求政府對其他社會力量進(jìn)行合理分工。政府主要扮演把握方向的“掌舵”角色，市場和社會則扮演分工執(zhí)行的“劃槳”角色。只有發(fā)揮協(xié)同與分工的共同作用，才能真正實現(xiàn)合作，才能加快政府治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

(三)效率

效率是衡量政府治理水平的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。提高行政效率意味著政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)僵化呆板的行政管理模式，善于利用信息技術(shù)媒介的平臺，最大程度地降低包括時間和精力在內(nèi)的行政成本。提高行政效率的途徑在于轉(zhuǎn)變行政職能，優(yōu)化治理方式，注重制度創(chuàng)新，等等。簡而言之，就是要善于利用新型技術(shù)媒體對傳統(tǒng)行政管理模式進(jìn)行“流程再造”，從而提升政府的治理能力和水平。

(四)責(zé)任

責(zé)任是指組織中的個人會因為自己的某個決策或行為而受到譴責(zé)或表揚[4]279。一般認(rèn)為，政府責(zé)任主要包含政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。政治責(zé)任涉及到公共權(quán)力存在的合法性，即政府機關(guān)及其工作人員的行政行為要符合廣大人民的根本利益。法律責(zé)任是指政府機關(guān)及其工作人員的行政行為要以憲法和法律為準(zhǔn)繩，一旦超出憲法和法律的紅線就要受到相應(yīng)的懲罰。道德責(zé)任指的是政府機關(guān)及其工作人員在合法性的前提下，在行使公共權(quán)力或者從事公共活動時要符合道義上的規(guī)則，不得有悖社會道德和公序良俗。政府治理能力現(xiàn)代化離不開政府行政人員克己奉公、恪守職責(zé)的操守和品質(zhì)。

二、石獅市便民服務(wù)中心治理能力現(xiàn)代化的實踐嘗試

石獅市便民服務(wù)中心成立兩年多以來，秉持“聆聽民聲、服務(wù)民生”的宗旨，致力于打造一個便民、高效的服務(wù)平臺。截至2015年上半年，石獅市便民服務(wù)中心共受理訴求件14 569件，同比上升11%；共辦結(jié)訴求件14 541件，辦結(jié)率為99.8%，群眾回訪滿意率94.5%。其中咨詢類6 456件，占44.3%；投訴(舉報)類3 189件，占21.9%；建言類884件，占6.1%；其他類(生活服務(wù)、預(yù)約、贊賞等)4 040件，占27.7%。便民服務(wù)中心有效發(fā)揮了政務(wù)咨詢百事通、事務(wù)投訴監(jiān)督員、生活救助連心橋和民生建言直通車的作用?！坝惺抡艺?，請撥12345”的口號已經(jīng)深入人心。

(一)創(chuàng)新理念——彰顯民本主義

一方面，堅持群眾路線。習(xí)近平總書記指出，群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。堅持群眾路線，就是要堅持群眾的主體地位。石獅市便民服務(wù)中心依托現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)整合各級各部門的服務(wù)資源，及時分析和處理各類社會信息，高效解決大量瑣碎的群眾訴求，最大程度打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。另一方面，轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)。執(zhí)政為民就應(yīng)該樹立民本意識，明確政府的權(quán)力來自人民的讓渡。石獅市便民服務(wù)中心通過線上與線下相結(jié)合，將政務(wù)全程曬在陽光下，迫使黨員干部摒棄傳統(tǒng)“坐等辦事”的官僚作風(fēng)，樹立起“靠前服務(wù)”的親民作風(fēng)。

(二)重組職能——加強無縫合作

政府職能部門之間的推諉扯皮現(xiàn)象很大程度上歸因于“條塊分割”的組織結(jié)構(gòu)。為推翻科層制結(jié)構(gòu)的“柏林墻”，石獅市便民服務(wù)中心協(xié)同64個聯(lián)動單位，包括政府各組成部門、垂直單位、各鎮(zhèn)(街道)、各群團(tuán)組織和大型民生企業(yè)，通過“一點”“一線”“一平臺”線上線下相結(jié)合的方式整合所有與公眾息息相關(guān)的日常事務(wù)，加強了部門之間的“無縫”對接。政府充當(dāng)起群眾訴求“百事通”的角色，于2013年3月出臺《石獅市便民服務(wù)中心12345系統(tǒng)運行管理暫行辦法》，初步建立了“一號對外、集中受理、分類處置、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各方聯(lián)動、限時辦理”的運行管理機制。群眾只要有任何疑難問題，都可以通過便民服務(wù)中心提出訴求。

(三)再造流程——提升行政效率

科層制模式下的行政流程以 “串聯(lián)式”為主要特征，每次審批都要經(jīng)過逐級蓋章或證明等程序。這種審批流程不僅加大了群眾的成本，而且給政府本身帶來巨大的不便。鑒于此，石獅市政府通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)將政府各組成部門、各鎮(zhèn)(街道)、各群團(tuán)組織的服務(wù)資源整合起來，全部集中到便民服務(wù)中心，將12345便民服務(wù)熱線、12345便民服務(wù)網(wǎng)站和社會服務(wù)大廳三者“并聯(lián)”起來，實現(xiàn) “一號通”“一站通”“一條龍”的政務(wù)服務(wù)。這種將熱線、網(wǎng)站、微信和服務(wù)大廳線上線下相結(jié)合的方式，為群眾提供咨詢、投訴、求助、建言等服務(wù)，大幅減少了冗余的流程，極大提升了行政效率。

(四)完善機制——倒逼責(zé)任落實

為了使群眾反映的訴求得到全面落實，強化行政人員的責(zé)任意識和服務(wù)意識，石獅市便民服務(wù)中心從五個方面建章立制。一是限時辦理機制。石獅市政府出臺的《12345便民服務(wù)系統(tǒng)運行管理暫行規(guī)定》明確了“125”辦理時限，規(guī)定各聯(lián)動單位在1個工作日內(nèi)簽收批辦，2個工作日內(nèi)核查情況，5個工作日內(nèi)辦結(jié)反饋。二是同步監(jiān)督機制。系統(tǒng)設(shè)置了“簽收超時、回復(fù)超時、辦理超時、退回重派、回訪不滿意”等五個監(jiān)測點，并借助黃燈、紅燈來及時發(fā)現(xiàn)群眾訴求件處理過程存在的問題。三是疑難裁定機制。石獅市便民服務(wù)中心成立了疑難訴求件承辦單位裁定領(lǐng)導(dǎo)小組，解決部分群眾訴求件承辦單位難以明確的問題。四是監(jiān)督考評機制。石獅市出臺了《12345便民服務(wù)系統(tǒng)聯(lián)動單位督查考評暫行辦法》，以群眾的滿意度作為服務(wù)成效的標(biāo)準(zhǔn)，對各聯(lián)動單位便民服務(wù)工作進(jìn)行月度考評和年度考評，將考評結(jié)果納入年度績效評估的內(nèi)容。五是效能倒查機制。石獅市效能辦將未落實的或不滿意的訴求件納入效能倒查對象，并檢查承辦單位及其承辦人員是否存在主觀不作為問題。

三、推進(jìn)石獅市便民服務(wù)中心治理能力現(xiàn)代化的路徑

為進(jìn)一步完善便民服務(wù)中心的服務(wù)平臺建設(shè)，加快政府治理能力現(xiàn)代化的步伐，應(yīng)當(dāng)重視做好以下幾個方面的工作。

(一)建立責(zé)任機制，厘清部門職能邊界

職能部門之間的推諉扯皮現(xiàn)象主要是因為缺乏相應(yīng)的責(zé)任機制。因此，通過建立 “首問負(fù)責(zé)制”，讓時間上的先后受理順序取代空間上的部門受理劃分。凡是直接接到群眾訴求的部門或個人，必須負(fù)有全部責(zé)任，確保訴求案件辦理完畢。本部門能夠自行解決的，應(yīng)當(dāng)及時處理并給予回復(fù)；本部門不能解決的則給予明確說明并且告知具體辦理手續(xù)。否則，對處理不好的或者群眾不滿意的投訴都應(yīng)當(dāng)歸咎于直接受理的部門或個人?！笆讍栘?fù)責(zé)制”在某種程度上有效遏制部門之間因職責(zé)不清帶來的諸多遁詞。

(二)優(yōu)化人才隊伍，提高行政服務(wù)水平

推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化離不開優(yōu)質(zhì)的人才隊伍。優(yōu)秀的行政人才不僅需要具備先進(jìn)的行政技能和手段，還需要具備高尚的政治素養(yǎng)和積極的競爭意識。前者是“硬件”要求，后者是“軟件”要求，兩者缺一不可。一方面，通過加強培訓(xùn)來提高現(xiàn)行行政人員的專業(yè)服務(wù)水平。另一方面，通過競爭激勵機制來提高行政人員的工作狀態(tài)和危機意識?！皬氖袌龅挠^點來看，傳統(tǒng)官僚體制存在的主要問題在于它們無法提供充分的激勵機制以鼓勵其組織成員有效率地做好分內(nèi)工作?！盵5]25政府只有營造一種優(yōu)勝劣汰的競爭機制，才能不斷吸納高素質(zhì)的人才。

(三)協(xié)同多元主體，改善公共服務(wù)質(zhì)量

政府一元主導(dǎo)的管制模式已經(jīng)不適合經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。只有將權(quán)力下放給企業(yè)或者社會組織，才能提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。一方面，可以根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H和群眾需求，有序吸納一批信譽好、服務(wù)能力強、運作規(guī)范的社會組織參與，進(jìn)一步拓寬為民服務(wù)的途徑。另一方面，可以通過群眾的日常生活需求來整合市場服務(wù)資源，給群眾提供醫(yī)療保健、家政服務(wù)等便民服務(wù)，把千家萬戶的需求與成百上千的市場服務(wù)主體無縫對接起來。

(四)拓寬參與渠道，聆聽群眾心聲

向群眾提供公共服務(wù)是政府義不容辭的職責(zé)。然而，公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量并不是由政府來決定的，因為政府不能主觀臆測群眾的利益需求。政府如果沒有對群眾的真正需求進(jìn)行調(diào)查就盲目對公共服務(wù)的提供做出決策，必然會造成資源的浪費，甚至還會引起群眾的不滿。因此，政府要想提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，必須拓寬群眾參與政務(wù)的渠道，聆聽群眾的心聲。一方面，實行政務(wù)公開，包括政府決策的信息內(nèi)容、程序、結(jié)果對外公開，保證每個群眾都有知情權(quán)。另一方面，發(fā)揮群眾參與政務(wù)決策的積極性，將其意見和建議納入政府決策的內(nèi)容，確保公共服務(wù)的有效提供。

參考文獻(xiàn)：

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[5] 彼得斯.政府未來的治理模式[M].吳愛明，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

(責(zé)任編輯：李翔)

Practice and Reflection on the Modernization of County Governance Capacity

——Taking the Convenient Service Center in Shishi City as a Case

FAN Zhirong

(College of Public Administration，F(xiàn)ujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350007，China)

Abstract:The government governance capacity is the engine which promotes the modernization of national governance. For county government, the modernization of governance capacity contains four inherent requirements: people-orientation, cooperation, efficiency and responsibility. The Convenient Service Center in Shishi City sets up a “one-stop” service platform to enhance the service efficiency, and explores effective ways to promote the modernization of governance capacity.

Key words:county government; governance capacity; modernization

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008—4444(2015)06—0065—03

作者簡介：范治榮(1988—)，男，海南樂東人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

收稿日期：2015-08-17