當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系的主要問(wèn)題及建議

●國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)社會(huì)發(fā)展研究所 王 陽(yáng)

我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，有必要不斷加強(qiáng)和完善。建議以維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益、保障市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行為目標(biāo)，推動(dòng)形成法規(guī)完善、保障有力、機(jī)制健全、多方參與的勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系。進(jìn)一步完善監(jiān)管法律法規(guī)，將設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入法制化框架，建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)職能部門(mén)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，培育和發(fā)展社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，激發(fā)行業(yè)自律機(jī)制的作用，建立和完善對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制度，形成對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為的制衡機(jī)制。

勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管是監(jiān)管主體對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)活動(dòng)主體及其行為進(jìn)行限制、約束等直接干預(yù)活動(dòng)的總和。監(jiān)管主體是有權(quán)實(shí)施監(jiān)管的公共部門(mén)和非營(yíng)利組織，其中以政府為主；監(jiān)管對(duì)象是勞動(dòng)力市場(chǎng)活動(dòng)的參與者及其市場(chǎng)行為。市場(chǎng)監(jiān)管是維護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益，保證市場(chǎng)有效穩(wěn)定運(yùn)行的必要干預(yù)手段。勞動(dòng)力市場(chǎng)具有交易供給主體與客體一體化、交易主體雙方不對(duì)等、市場(chǎng)交易的約束力弱、既有內(nèi)部市場(chǎng)又有外部市場(chǎng)等特點(diǎn)，這就決定了勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)除了控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、保障市場(chǎng)安全以外，要側(cè)重保護(hù)市場(chǎng)交易的弱勢(shì)方——?jiǎng)趧?dòng)者，保證機(jī)會(huì)公平、產(chǎn)權(quán)公平和發(fā)展公平?？梢?jiàn)，勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管既要有經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，確保市場(chǎng)公平，同時(shí)也要有社會(huì)性監(jiān)管，保護(hù)勞動(dòng)者的安全。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立，政府對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)管力度逐步加大，監(jiān)管手段從以政策等行政手段為主，轉(zhuǎn)向以法律、公共管制和行政等多種手段綜合并用，形成了以勞動(dòng)法、職業(yè)病防治法、安全生產(chǎn)管理法等為核心的勞動(dòng)力市場(chǎng)管理監(jiān)督制度體系。然而，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇、供求矛盾突出以及國(guó)際市場(chǎng)的影響，就業(yè)歧視、勞動(dòng)安全生產(chǎn)、職業(yè)傷害等問(wèn)題多發(fā)頻發(fā)并發(fā)，勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。

勞動(dòng)力市場(chǎng)的健康發(fā)展需要有以誠(chéng)信為主流價(jià)值觀(guān)的市場(chǎng)文化為基礎(chǔ)，更要有公平公正的法規(guī)和監(jiān)管作為保障。我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)體系不健全，在治理公平、安全和健康等問(wèn)題上凸顯制度性短板乃至制度缺位，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，亟待加強(qiáng)和完善。本研究擬就當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)，指出勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系存在的主要問(wèn)題，促使勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系更為健全完善，保證市場(chǎng)健康有序運(yùn)行，維護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系的基本現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代中期以后，我國(guó)進(jìn)一步明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步建立和完善，市場(chǎng)機(jī)制在勞動(dòng)力資源配置中逐步發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，市場(chǎng)內(nèi)在矛盾也日益顯現(xiàn)出來(lái)。政府的中心工作逐步從培育市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)法制化環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)秩序和促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展。首先，出臺(tái)了一系列勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管的法律法規(guī)。從1994年勞動(dòng)法頒布到2008年，中央政府勞動(dòng)人事部門(mén)相繼出臺(tái)了1000多項(xiàng)相關(guān)法規(guī)。

同時(shí)，加強(qiáng)了政府勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加大了監(jiān)管實(shí)施的力度。2003年，許多地方政府勞動(dòng)、人事主管部門(mén)開(kāi)始建立勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。2008年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》決定組建新的人力資源和社會(huì)保障部，不再保留人事部和勞動(dòng)與社會(huì)保障部，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)督管理能力（任可聞，2008）。2008年以后，人力資源和社會(huì)保障部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置中增加了人力資源市場(chǎng)司、勞動(dòng)監(jiān)察局、調(diào)解仲裁管理司等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在有關(guān)各司局的職能設(shè)置中明確了勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管的內(nèi)容，促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)依法監(jiān)管、運(yùn)作規(guī)范與執(zhí)法嚴(yán)格的運(yùn)行機(jī)制的形成。

目前，我國(guó)已初步建立起以勞動(dòng)法為起始，兼及就業(yè)市場(chǎng)、勞動(dòng)合同、集體合同、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障、勞動(dòng)監(jiān)察和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理等領(lǐng)域的一整套勞動(dòng)就業(yè)法律法規(guī)體系，并形成中央、省、市、縣四級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察組織體系，以及由專(zhuān)職監(jiān)察員、兼職監(jiān)察員、監(jiān)察協(xié)管員、法律監(jiān)督員組成的監(jiān)察力量。

當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

盡管有關(guān)改革措施大大增強(qiáng)了勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系建設(shè)，但是不容樂(lè)觀(guān)的監(jiān)管形勢(shì)卻給勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系提出了更多、更大的挑戰(zhàn)。勞動(dòng)力市場(chǎng)各種就業(yè)歧視問(wèn)題依然十分突出，勞動(dòng)者弱勢(shì)地位明顯，公平就業(yè)的權(quán)利難以保證，在工作場(chǎng)所，雇主隨意壓低工資、解雇員工、削弱勞動(dòng)保護(hù)、忽視安全生產(chǎn)等現(xiàn)象頻發(fā)，對(duì)勞動(dòng)者職業(yè)健康、生存質(zhì)量乃至身體安全造成了嚴(yán)重的影響。

就業(yè)歧視現(xiàn)象普遍，公平市場(chǎng)環(huán)境亟待改善

目前，就業(yè)歧視仍是我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的突出問(wèn)題，它影響了就業(yè)機(jī)會(huì)的公平性。

我國(guó)的就業(yè)歧視問(wèn)題有其特殊性。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，由于受到歷史、傳統(tǒng)等多種因素的影響，傳統(tǒng)的體制分割尚未被完全打被，進(jìn)而出現(xiàn)了形式多樣的就業(yè)歧視現(xiàn)象，尤其是重點(diǎn)群體遭遇的就業(yè)歧視十分突出，使得就業(yè)更加困難。主要表現(xiàn)有：一是戶(hù)籍歧視，主要針對(duì)流動(dòng)人口，許多崗位只對(duì)本地戶(hù)籍或非農(nóng)業(yè)戶(hù)籍開(kāi)放，農(nóng)民工會(huì)因其農(nóng)業(yè)戶(hù)籍而遭受歧視；二是年齡歧視，許多用人單位在人員招募中設(shè)立了年齡限制，但又缺乏必要的理由；三是性別歧視，由于身體條件的限制以及生育需要中斷工作等，女性在勞動(dòng)力市場(chǎng)遭受歧視現(xiàn)象比較嚴(yán)重；四是院校歧視，用人單位在招聘高校畢業(yè)生時(shí)，更加看重本科畢業(yè)的院校，往往硬性要求非“211”或“985”高校畢業(yè)的學(xué)生不錄用，是典型的“出身論”，甚至在國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員招考過(guò)程中也存在歧視現(xiàn)象，如中國(guó)政治大學(xué)憲政研究所調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2011年中央國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員招考所涉及的9762個(gè)崗位中，由于存在制度性的健康歧視和年齡歧視規(guī)定，兩種類(lèi)型的就業(yè)歧視比例均為100%。

我國(guó)勞動(dòng)力資源總量大，且總體素質(zhì)不高，這在一定程度上為就業(yè)歧視提供了便利條件。在經(jīng)濟(jì)下行、就業(yè)市場(chǎng)供求矛盾比較突出的情況下，各種顯性或隱性的就業(yè)歧視現(xiàn)象往往會(huì)有所抬頭，勞動(dòng)者更容易體會(huì)到不公平感，個(gè)別人群就業(yè)難度會(huì)加大。

勞動(dòng)時(shí)間較長(zhǎng)，安全生產(chǎn)形勢(shì)十分嚴(yán)峻

勞動(dòng)和休息時(shí)間的合理平衡，以及勞動(dòng)環(huán)境安全，是衡量就業(yè)質(zhì)量的重要指標(biāo)。目前，由于我國(guó)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行以及監(jiān)管不到位，私營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)者工資水平低，導(dǎo)致不少員工通常不得不通過(guò)加班、兼職等方式延長(zhǎng)工作時(shí)間來(lái)賺取更多收入，以維持個(gè)人及家庭生活等需要。2013 年9月，全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人員調(diào)查周平均工作時(shí)間為46.6小時(shí)，其中制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等民營(yíng)企業(yè)員工較多的行業(yè)周平均工作時(shí)間分別為48.9小時(shí)、49.7 小時(shí)、50.5 小時(shí)、51.4 小時(shí)，分別高出全行業(yè)周平均工作時(shí)間4.9% 、

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由于我國(guó)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行以及監(jiān)管不到位，私營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)者工資水平低，導(dǎo)致不少員工通常不得不通過(guò)加班、兼職等方式延長(zhǎng)工作時(shí)間來(lái)賺取更多收入，以維持個(gè)人及家庭生活等需要。6.7% 、8.4% 、10.3% 。同 期 金 融 業(yè) 與 電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的周平均時(shí)間都為43.5 小時(shí)，比平均值低6.7%。從人群來(lái)看，部分勞動(dòng)者工作時(shí)間更長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的調(diào)查，流動(dòng)人口的工作時(shí)間普遍較長(zhǎng)，平均每周工作54.6小時(shí)。

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我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)變化迅速，不穩(wěn)定因素增多。而有關(guān)配套法規(guī)建設(shè)滯后，難以適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變的需要，特別是對(duì)就業(yè)歧視、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)培訓(xùn)、競(jìng)業(yè)避止以及非正規(guī)就業(yè)等方面的法規(guī)亟須建立健全。

在勞動(dòng)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的同時(shí)，部分勞動(dòng)者還不得不在較差的勞動(dòng)條件下工作。根據(jù)中華全國(guó)總工會(huì)組織的一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查，36.5%的新生代農(nóng)民工面臨高溫、低溫作業(yè)問(wèn)題，41.3%的新生代農(nóng)民工的工作環(huán)境中存在噪音污染，36%的新生代農(nóng)民工的工作環(huán)境存在容易傷及肢體的機(jī)械故障隱患，存在粉塵污染問(wèn)題的有34.7% 。但是，用人單位并未按照國(guó)家職業(yè)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)采取積極的防護(hù)措施。以工作環(huán)境存在粉塵污染的新生代農(nóng)民工為例，用人單位為其采取防護(hù)措施的僅占27.2%。19.8%表示用人單位從未向其發(fā)放過(guò)勞動(dòng)保護(hù)用品，19.4%反映其勞動(dòng)保護(hù)用品不能足量或及時(shí)發(fā)放，20.7%表示未接受過(guò)用人單位組織的安全生產(chǎn)培訓(xùn)。國(guó)家安全監(jiān)管總局從2012年5 月開(kāi)始在天津市、黑龍江省、江蘇省、廣東省開(kāi)展工礦商貿(mào)企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)試點(diǎn)工作，根據(jù)上報(bào)數(shù)據(jù)得出的結(jié)論，試點(diǎn)地區(qū)職業(yè)衛(wèi)生健康形勢(shì)嚴(yán)峻，工礦商貿(mào)企業(yè)工作場(chǎng)所職業(yè)病危害較為嚴(yán)重，煤炭、鐵道、有色金屬和建材行業(yè)企業(yè)粉塵、噪聲等職業(yè)病危害因素接觸率較高。

另外，近年我國(guó)安全生產(chǎn)總體形勢(shì)有所改善，但仍較嚴(yán)峻。如2011年，我國(guó)煤礦發(fā)生事故1201 起，死亡1973 人，而2012年美國(guó)所有礦難的死亡人數(shù)為35 人，其中，作為僅次于我國(guó)的全球第二大產(chǎn)煤大國(guó)，美國(guó)煤礦事故死亡人數(shù)僅為19人。

勞動(dòng)關(guān)系處于矛盾多發(fā)狀態(tài)

勞動(dòng)關(guān)系的和諧度直接關(guān)系到勞動(dòng)者就業(yè)的質(zhì)量。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系處于矛盾多發(fā)期和凸顯期，將影響我國(guó)就業(yè)的整體質(zhì)量。一是企業(yè)勞動(dòng)合同簽訂率有待進(jìn)一步提高。2013年底，全國(guó)企業(yè)勞動(dòng)合同簽訂率為88.2%，而農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽訂率處于十分低的水平。2014年外出受雇農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同的僅占38%。從近幾年調(diào)查數(shù)據(jù)看，外出農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同的比例變化不大，權(quán)益保障沒(méi)有明顯改善。其中，農(nóng)民工就業(yè)較為集中的建筑業(yè)，未與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的比例居高不下。二是勞動(dòng)爭(zhēng)議案件特別是集體爭(zhēng)議事件發(fā)生數(shù)呈上升趨勢(shì)，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制有待加強(qiáng)。2013年，各級(jí)勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議調(diào)解組織和仲裁機(jī)構(gòu)共處理爭(zhēng)議149.7 萬(wàn)件，共結(jié)案138.8萬(wàn)件，仲裁結(jié)案率95.6%，同比上升了0.9個(gè)百分點(diǎn)；查處各類(lèi)勞動(dòng)保障違法案件41.9萬(wàn)件，后者較上年上升1.7%。

與勞動(dòng)關(guān)系矛盾多發(fā)相對(duì)比，我國(guó)目前勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)方面的能力不足。一是民營(yíng)企業(yè)特別是民營(yíng)小企業(yè)的工會(huì)組織有待加強(qiáng)。工會(huì)的作用發(fā)揮得不夠充分，集體協(xié)商制度覆蓋面較窄，集體合同簽訂率偏低，集體協(xié)商機(jī)制有待完善。二是勞動(dòng)保障監(jiān)察力度不足。2013年底，全國(guó)共有勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)3291個(gè)，配備專(zhuān)職勞動(dòng)保障監(jiān)察員2.5 萬(wàn)人，但與當(dāng)年全國(guó)76977萬(wàn)就業(yè)人員、城鎮(zhèn)38240萬(wàn)就業(yè)人員相比，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)在人、財(cái)、物等方面的配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系存在的主要問(wèn)題

就業(yè)歧視、超時(shí)勞動(dòng)、不安全的就業(yè)、勞動(dòng)關(guān)系緊張等現(xiàn)象無(wú)不說(shuō)明，我國(guó)當(dāng)前的勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管還存在一些亟待解決的問(wèn)題。而就監(jiān)管體系來(lái)看，主要有以下問(wèn)題：

勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)體系不健全

一是法律法規(guī)的統(tǒng)一性問(wèn)題。目前，勞動(dòng)力市場(chǎng)立法有全國(guó)性立法、地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。但其中有些內(nèi)容存在不統(tǒng)一的問(wèn)題。如勞動(dòng)合同的違約金設(shè)立條件、競(jìng)業(yè)限制的范圍、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)等各有不同；在現(xiàn)行的《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》、《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》、《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》之間存在不統(tǒng)一和不協(xié)調(diào)的問(wèn)題等。

二是法律法規(guī)的適應(yīng)性問(wèn)題。目前，我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)變化迅速，不穩(wěn)定因素增多。而有關(guān)配套法規(guī)建設(shè)滯后，難以適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變的需要，特別是對(duì)就業(yè)歧視、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)培訓(xùn)、競(jìng)業(yè)避止以及非正規(guī)就業(yè)等方面的法規(guī)亟需須建立健全。

三是法律法規(guī)的操作性問(wèn)題。目前，一些勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)原則性較強(qiáng)，但對(duì)判斷標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等方面缺乏具體規(guī)范。比如，對(duì)維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益、防止就業(yè)歧視、同工同酬等方面主要是原則性規(guī)定，而對(duì)于如何判斷侵權(quán)、用人單位應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任等缺乏具體內(nèi)容和判斷標(biāo)準(zhǔn)，使監(jiān)管難以有效實(shí)施。

承擔(dān)行政監(jiān)管職能機(jī)構(gòu)組織體系不協(xié)調(diào)

1998年以前勞動(dòng)監(jiān)察工作由勞動(dòng)部統(tǒng)一監(jiān)督管理。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，新組建的勞動(dòng)和社會(huì)保障部（后組建人力資源和社會(huì)保障部）分解了勞動(dòng)監(jiān)察的職能；將原勞動(dòng)部安全生產(chǎn)綜合管理、職業(yè)安全監(jiān)察、礦山安全監(jiān)察的職能交由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委承擔(dān)（后成立國(guó)家安全生產(chǎn)管理總局）；將職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察（包括礦山衛(wèi)生監(jiān)察）的職能交由衛(wèi)生部承擔(dān)；將鍋爐壓力容器監(jiān)察職能，交由國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)察局承擔(dān)。這次機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整，加強(qiáng)了對(duì)上述工作的管理。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生部、商務(wù)部、環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)都有相關(guān)的人力資源市場(chǎng)監(jiān)管的立法和執(zhí)法職能。

但是，由于原勞動(dòng)監(jiān)察的行政職能分解為幾個(gè)部門(mén)分別管理，也形成了法律制度上的分別監(jiān)督管理，從而衍生出監(jiān)管盲區(qū)、監(jiān)管不力和相互推諉等現(xiàn)象，監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織制度缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問(wèn)題凸顯。例如，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》確立的監(jiān)察范圍就局限于勞動(dòng)和社會(huì)保障部的職責(zé)范圍。勞動(dòng)安全衛(wèi)生的監(jiān)察，由衛(wèi)生部門(mén)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)、特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門(mén)分別按照《職業(yè)病防治法》、《安全生產(chǎn)法》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》進(jìn)行監(jiān)察。上述制度在企業(yè)的實(shí)施中有些是難以分解、互相交錯(cuò)的，以至于形成有些環(huán)節(jié)上的職責(zé)交叉。目前，隨著新型行業(yè)和

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監(jiān)管作為一種行政權(quán)力，必須要有法律的授權(quán)。在國(guó)外，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立是建立在“立法先行”基礎(chǔ)上的。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革是在法制不健全的條件下開(kāi)始的，很多監(jiān)管機(jī)構(gòu)是根據(jù)國(guó)務(wù)院的“三定方案”設(shè)立的，缺少立法上的保障。

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我國(guó)應(yīng)以維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益，保障市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行為目標(biāo)，推動(dòng)形成法規(guī)完善、保障有力、機(jī)制健全、多方參與的勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系。職業(yè)不斷興起，潛在危害勞動(dòng)者身心健康的職業(yè)危險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)，監(jiān)管體制分割的現(xiàn)實(shí)使監(jiān)管面臨更多的新課題。

勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)系統(tǒng)不穩(wěn)定、不獨(dú)立

監(jiān)管作為一種行政權(quán)力，必須要有法律的授權(quán)。在國(guó)外，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立是建立在“立法先行”基礎(chǔ)上的。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革是在法制不健全的條件下開(kāi)始的，很多監(jiān)管機(jī)構(gòu)是根據(jù)國(guó)務(wù)院的“三定方案”設(shè)立的，缺少立法上的保障。從嚴(yán)格意義上，根據(jù)立法法和《行政法規(guī)制定程序條例》，“三定方案”不算是行政立法，只是國(guó)務(wù)院辦公廳的內(nèi)部文件。這樣在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)定和執(zhí)法上就會(huì)存在一些問(wèn)題。一是其授權(quán)的效力不足，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)威受到影響；二是“三定方案”的擬定缺乏立法機(jī)關(guān)和公眾參與，不符合立法程序規(guī)范和透明度的要求；三是由于機(jī)構(gòu)與立法分離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可問(wèn)責(zé)性往往難以落實(shí)；四是隨意性強(qiáng)，監(jiān)管職責(zé)會(huì)隨著“三定方案”的調(diào)整而在不同機(jī)構(gòu)間改變；五是由于“三定方案”對(duì)監(jiān)管責(zé)權(quán)規(guī)定不嚴(yán)格，會(huì)使監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在對(duì)有關(guān)規(guī)定的不同理解，從而導(dǎo)致?tīng)?zhēng)權(quán)或推卸責(zé)任的現(xiàn)象。

此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不足。目前，人力資源和社會(huì)保障部承擔(dān)著統(tǒng)籌擬定人力資源管理和社會(huì)保障政策，健全公共就業(yè)服務(wù)體系，完善勞動(dòng)收入分配制度，組織實(shí)施勞動(dòng)監(jiān)察等職能。人力資源行政主管部門(mén)既負(fù)責(zé)宏觀(guān)調(diào)控政策的制定，又承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管的職能，是具有典型的政監(jiān)合一特征的組織模式。在這種體制下，即使是在部門(mén)內(nèi)部單獨(dú)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但由于受到官僚體制的制約，難免會(huì)使監(jiān)管的獨(dú)立性受到影響。比如，可能由于過(guò)多地考慮宏觀(guān)層面或考慮地方利益，從而影響微觀(guān)市場(chǎng)監(jiān)管的客觀(guān)和公正；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人事任免和經(jīng)費(fèi)來(lái)源直接受控于本部門(mén)行政領(lǐng)導(dǎo)和行政預(yù)算，在面臨市場(chǎng)快速變化或突發(fā)事件時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管很難作出快速反應(yīng)。

政策建議

勞動(dòng)力市場(chǎng)的健康發(fā)展需要以公平公正的法規(guī)和市場(chǎng)監(jiān)管作為保障。目前，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系尚不健全，監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)不足，監(jiān)管職能尚未理順，除政府部門(mén)的行政監(jiān)管，缺少行業(yè)組織、工會(huì)、商會(huì)等社團(tuán)組織的社會(huì)監(jiān)管。而從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管主體主要包括政府行政管理部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)，監(jiān)管的方式是通過(guò)立法進(jìn)行間接監(jiān)管、勞動(dòng)監(jiān)察和宏觀(guān)信息監(jiān)測(cè)三種，確保了實(shí)現(xiàn)國(guó)家勞動(dòng)力資源宏觀(guān)配置目標(biāo)，及維護(hù)勞動(dòng)力市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和行業(yè)的良好秩序。

為此，我國(guó)應(yīng)以維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益，保障市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行為目標(biāo)，推動(dòng)形成法規(guī)完善、保障有力、機(jī)制健全、多方參與的勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管體系。

進(jìn)一步完善勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)有法可依

首先，在現(xiàn)有的法規(guī)框架下，加快配套專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則的制定。當(dāng)前，應(yīng)加強(qiáng)就業(yè)歧視、非正規(guī)就業(yè)的法規(guī)建設(shè)。借鑒國(guó)際勞工組織《私人職業(yè)介紹所公約》（1997）第五條的相關(guān)內(nèi)容，明確勞動(dòng)者就業(yè)和進(jìn)入特定行業(yè)方面具有同等的機(jī)會(huì)和待遇，不因種族、膚色、性別、宗教信仰、政治見(jiàn)解、民族血統(tǒng)、社會(huì)出身而有所歧視，以及不存在國(guó)內(nèi)法律和實(shí)踐中所包含的任何其他方面的歧視，如年齡或身體殘疾等。對(duì)非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者，學(xué)習(xí)英國(guó)《兼職雇員條例》中“保護(hù)兼職勞動(dòng)者權(quán)益”的規(guī)定，要求用人單位在支付兼職勞動(dòng)者工資、加班費(fèi)、產(chǎn)假工資等方面必須與同等全職勞動(dòng)者一致，在培訓(xùn)、裁員等方面也不得對(duì)兼職勞動(dòng)者歧視。

中長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)進(jìn)一步完善勞動(dòng)力市場(chǎng)法規(guī)體系建設(shè)。借鑒美國(guó)、英國(guó)等的做法，逐步形成平等就業(yè)的法律法規(guī)體系。如美國(guó)的《民權(quán)法》、《同工同酬法》、《年齡歧視法》、《殘疾人保護(hù)法》、《勞動(dòng)關(guān)系法》等都規(guī)定了反就業(yè)歧視，執(zhí)行機(jī)構(gòu)為平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)。英國(guó)出臺(tái)了《同酬法》、《性別歧視法》、《種族歧視法》等規(guī)制就業(yè)歧視，其中，《同酬法》所規(guī)范的內(nèi)容在于促進(jìn)兩性的勞動(dòng)條件平等，《性別歧視法》規(guī)定：用工方不得歧視作為派遣員工的婦女。

此外，盡快修訂和完善《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》。2008年機(jī)構(gòu)改革后，需要根據(jù)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管的要求，將設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入法制化框架，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法地位和監(jiān)管職權(quán)。按照發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法，對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察實(shí)行國(guó)家管理，主要任務(wù)是保護(hù)勞動(dòng)者的健康與衛(wèi)生，保證適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)條件，監(jiān)督勞動(dòng)法律的執(zhí)行等。明確規(guī)定通過(guò)勞動(dòng)監(jiān)察對(duì)用人單位實(shí)施監(jiān)督，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)和相應(yīng)的勞動(dòng)監(jiān)察員配備，負(fù)責(zé)對(duì)雇主單位執(zhí)行勞動(dòng)法相關(guān)內(nèi)容（如最低工資、標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)、工資支付等）情況的監(jiān)察。在執(zhí)法過(guò)程中，監(jiān)察人員有權(quán)進(jìn)入企業(yè)調(diào)閱各種檔案資料，有權(quán)進(jìn)行罰款，有權(quán)宣布停止設(shè)備運(yùn)行甚至宣布停工等。

建立相對(duì)獨(dú)立的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保人事任免和經(jīng)費(fèi)來(lái)源獨(dú)立

當(dāng)前，逐步建立與傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)有區(qū)別的、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國(guó)際的發(fā)展趨勢(shì)。考慮到我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不足，且缺乏有效的制衡機(jī)制，照搬國(guó)外設(shè)立完全獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的做法也不現(xiàn)實(shí)。為此，建議建立隸屬于行政主管部門(mén)的相對(duì)獨(dú)立的勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（由人力資源市場(chǎng)司與勞動(dòng)監(jiān)察局合并構(gòu)成），內(nèi)設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于監(jiān)管對(duì)象組織者，如公共服務(wù)機(jī)構(gòu)組織管理者要與公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者分離。研究設(shè)立特殊的機(jī)制確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立行使職權(quán)，而不受行政上不當(dāng)干預(yù)，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)在人事任免和經(jīng)費(fèi)來(lái)源上獨(dú)立性。此外，成立隸屬于國(guó)務(wù)院的勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌安排各部委勞動(dòng)力市

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建議建立隸屬于行政主管部門(mén)的相對(duì)獨(dú)立的勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（由人力資源市場(chǎng)司與勞動(dòng)監(jiān)察局合并構(gòu)成），內(nèi)設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要獨(dú)立于監(jiān)管對(duì)象組織者，如公共服務(wù)機(jī)構(gòu)組織管理者要與公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者分離。

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進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，下放政府對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)資格認(rèn)定、服務(wù)評(píng)價(jià)等行業(yè)管理方面的權(quán)力，為行業(yè)自律組織的發(fā)展創(chuàng)造更多的條件，促進(jìn)行業(yè)自律機(jī)制的形成。 場(chǎng)監(jiān)管職能，協(xié)調(diào)各部門(mén)的監(jiān)管工作。該機(jī)構(gòu)要在組織構(gòu)架、人事安排和經(jīng)費(fèi)預(yù)算上獨(dú)立于其他的部委。

加強(qiáng)監(jiān)管職能部門(mén)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力

目前，在不改變當(dāng)前機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況下，加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一管理。一是積極促進(jìn)通過(guò)法定程序，明確人力資源主管部門(mén)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管的職能，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。二是對(duì)確實(shí)需要多部門(mén)管理和共同執(zhí)法的監(jiān)管職能，通過(guò)法定程序合理界定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的職能分工，進(jìn)一步理順各部門(mén)的相關(guān)監(jiān)管職能。另外，對(duì)于勞動(dòng)者職業(yè)安全和健康的監(jiān)管，建議借鑒美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)家的制度模式，有關(guān)監(jiān)管向著職業(yè)安全一體化方向發(fā)展，由人社部門(mén)或衛(wèi)生部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管職能。比如，日本勞動(dòng)安全衛(wèi)生由勞動(dòng)行政部門(mén)管理；美國(guó)由勞工部負(fù)責(zé)制定職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)并執(zhí)行，其中涉及衛(wèi)生部分由衛(wèi)生部配合。

大力培育和發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，無(wú)論市場(chǎng)調(diào)節(jié)還是政府監(jiān)管都存在局限性，勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管需要政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管作為配合、補(bǔ)充。社會(huì)監(jiān)管主體既包括行業(yè)自律組織、雇主組織、工會(huì)、商會(huì)等社團(tuán)組織，也包括社會(huì)組織、社區(qū)、新聞媒體、公民個(gè)人等。社會(huì)監(jiān)管雖然沒(méi)有政府監(jiān)管的法定性、權(quán)威性和強(qiáng)制性，但其群體眾多、分布廣泛，能夠及時(shí)和真實(shí)地反映現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，具有彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府失靈的優(yōu)勢(shì)。

目前，我國(guó)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制發(fā)展滯后，應(yīng)著力培育和完善社會(huì)監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，下放政府對(duì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)資格認(rèn)定、服務(wù)評(píng)價(jià)等行業(yè)管理方面的權(quán)力，為行業(yè)自律組織的發(fā)展創(chuàng)造更多的條件，促進(jìn)行業(yè)自律機(jī)制的形成。同時(shí)，建立和完善公眾監(jiān)督的制度環(huán)境，疏通社會(huì)監(jiān)督的溝通渠道，建立公眾監(jiān)督的信息平臺(tái)，完善社會(huì)監(jiān)督程序，建立長(zhǎng)效、有序的公眾監(jiān)督機(jī)制。

加快完善對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制度

權(quán)力制衡是民主政治的法治原則，權(quán)力要受到必要約束和制衡。因此，在強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)法的同時(shí)，還要求加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可問(wèn)責(zé)性是保證監(jiān)管公正、有效的基本條件。建立人力資源市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)管機(jī)制，首先，要在有關(guān)法規(guī)中明確規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可問(wèn)責(zé)制度，制定可問(wèn)責(zé)的指標(biāo)。其次，要健全勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管的程序，使政府監(jiān)管行為能夠嚴(yán)格按照法制化的程序規(guī)范進(jìn)行。再次，要進(jìn)一步完善權(quán)力機(jī)關(guān)、各級(jí)政府和法院對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為的制衡機(jī)制。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)人事任免、預(yù)算審查、立法否決等事先對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)督和制約；監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)接受?chē)?guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政行為應(yīng)接受司法審查，被監(jiān)管對(duì)象不服可向法院提起行政訴訟。