國家治理評價指標(biāo)設(shè)計的法理分析*

□唐勇

國家治理評價指標(biāo)設(shè)計的法理分析*

□唐勇

在確立了國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)及其實施路徑之后，需要建構(gòu)國家治理評價指標(biāo)體系，用以衡量國家治理水平的變化。在指標(biāo)的選擇和設(shè)計過程中，應(yīng)當(dāng)站在依法治國的戰(zhàn)略高度，處理好國家治理體系指標(biāo)與國家治理能力指標(biāo)、主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)、剛性指標(biāo)與彈性指標(biāo)之間的關(guān)系。

國家治理 評價指標(biāo) 法治

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大命題，并將其列為全面深化改革的總目標(biāo)，這就意味著改革開放的目標(biāo)從實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)現(xiàn)代化、科技現(xiàn)代化和國防現(xiàn)代化推進(jìn)到實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。如何實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，《決定》“主要從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防和軍隊6個方面，具體部署全面深化改革的主要任務(wù)和重大舉措”①習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2013年11月16日。。黨的十八屆四中全會又通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。在確立國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)，并提出實現(xiàn)該目標(biāo)的舉措和方式的基礎(chǔ)上，如何衡量國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度，亦即如何評價深化改革的成就，則成為一個具有實踐價值的理論命題。筆者通過梳理國家治理評價指標(biāo)的國際經(jīng)驗，對中國國家治理評價指標(biāo)體系的設(shè)計進(jìn)行法理上的探索，以期為指標(biāo)的系統(tǒng)建構(gòu)提供合法性支持。

一、國家治理評價指標(biāo)的國際經(jīng)驗

治理（governance）是一個源自古希臘語的詞匯，本指“操舵、駕駛”，西哲柏拉圖最先在隱喻意義上使用該詞，用以指稱城邦的管理?！爸卫怼痹谖鞣缴鐣茖W(xué)界沉寂兩千余年后，于二十世紀(jì)后期再度勃興，并隨著全球化的浪潮席卷各國，“它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’”③［英］鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，漆蕪譯，《國際社會科學(xué)》，1999年第2期。。即便是用來補(bǔ)救乃至避免市場失靈 （market failure） 和政府失敗 （government failure），治理在取代兩者之后同樣面臨失敗的可能性。換句話說，治理是一個中性的詞，系“各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，“使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”。④俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第4頁。既然治理是一個過程，那么從結(jié)果的角度看，治理就有“治理得好”與“治理得壞”之分，為了區(qū)分治理的“好壞”，治理評價指標(biāo)體系應(yīng)運(yùn)而生。一種合乎評價指標(biāo)或在評價指標(biāo)體系中取得正效應(yīng)的治理才能成為“好的治理”，即善治（good governance），在這個意義上，治理的評價指標(biāo)體系就等同于善治的各項要求。由此可見，但凡討論治理，都不能回避其評價指標(biāo)；但凡推行治理，都必須借助評價指標(biāo)加以衡量。在國際社會較有影響力的國家治理評價指標(biāo)體系主要有以下幾種：

其一，世界銀行的世界治理指標(biāo)（Worldwide Governance Indicators）。世界銀行認(rèn)為，治理涉及國家政權(quán)當(dāng)局的執(zhí)政傳統(tǒng)與制度架構(gòu)，包含政府選舉、監(jiān)督與更替的程序，政府有效制定和推行良好政策的能力，對公民的尊重，以及實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會管理的制度。世界治理指標(biāo)涵蓋215個國家和地區(qū)在1996—2013年間六個指標(biāo)的數(shù)據(jù)：（1）言論與問責(zé)（Voice and Accountability），一個國家的公民在多大程度上享有選舉政府、言論自由、結(jié)社自由和媒體自由；（2）政局穩(wěn)定與消除暴力/恐怖主義（Political Stability and Absence of Violence/Terrorism），包括恐怖主義在內(nèi)的政局動蕩，以及基于政治動因的暴力的可能性；（3）政府效率（Government Effectiveness），公共服務(wù)的質(zhì)量，文職部門的質(zhì)量及其獨(dú)立于政治壓力的程度，政策制度和實施的質(zhì)量，以及政府自身恪守政策的可信度；（4）管制質(zhì)量（Regulatory Quality），政府制定和實施良好政策法規(guī)以促進(jìn)私人部門發(fā)展的能力；（5）法治（Rule of Law），主體對社會規(guī)則的信心和遵守程度，尤其是合同履行、財產(chǎn)權(quán)、警察、法院、犯罪、暴力方面的情況；（6）腐敗控制（Control of Corruption），為獲得私利而動用公共權(quán)力的程度，包括細(xì)微的和巨大的腐敗，以及精英和私人利益對國家的侵占。作為一種評價工具，世界銀行認(rèn)為上述六項指標(biāo)能夠進(jìn)行國際的和時際的對比，但同時承認(rèn)用于評價特定國家的治理改革時顯得不是那么精準(zhǔn)。①World Bank，Worldwide Governance Indicators，http：//info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home，2015年2月5日。

其二，聯(lián)合國開發(fā)計劃署的治理指標(biāo)（Governance Indicators）。聯(lián)合國開發(fā)計劃署認(rèn)為，治理是一個價值、政策和制度交織的系統(tǒng)，借助于這個系統(tǒng)社會得以管理其經(jīng)濟(jì)、政治和社會事務(wù)，而這種管理則通過國家、市民社會和私人部門的互動來實現(xiàn)。治理的邊界極其寬泛，可以涵蓋企業(yè)、家庭、村落、城市、民族、地區(qū)乃至全球。聯(lián)合國開發(fā)計劃署還區(qū)分了指標(biāo)（indicator）與統(tǒng)計數(shù)據(jù)（statistics），前者并不具有數(shù)字形式，例如，在自由之家（Freedom House）提供的“世界自由指標(biāo)”中，國家的分類項目被界定為自由、半自由或不自由。治理指標(biāo)所評價的內(nèi)容包括選舉制度、腐敗、人權(quán)、公共服務(wù)、市民社會和性別平等。②UNDP，Governance Indicators：A User’s Guide，Second Edition，New York，2007，P.1.事實上，聯(lián)合國開發(fā)計劃署提供的指標(biāo)數(shù)量繁多，涵蓋治理的各個層面，并且往往以其工作報告的形式發(fā)布。其中最具有影響力的是《千年發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)》 （MDGs），包括消滅極端貧窮和饑餓、實現(xiàn)普及初等教育、促進(jìn)兩性平等并賦予婦女權(quán)力、降低兒童死亡率、改善產(chǎn)婦保健、與艾滋病、瘧疾和其他疾病作斗爭、確保環(huán)境可持續(xù)能力、制訂促進(jìn)發(fā)展的全球伙伴關(guān)系等8項指標(biāo)。每項指標(biāo)下轄若干次級指標(biāo)，例如，在消滅極端貧困和饑餓目標(biāo)下面分設(shè)“將每日收入低于1.25美元的人口比例減半”、“使所有人包括婦女和青年人都享有充分的生產(chǎn)就業(yè)和體面工作”和“挨餓人口比例減半”等三個子目標(biāo)，并逐項配以發(fā)展?fàn)顩r的評價結(jié)論。③關(guān)于聯(lián)合國開發(fā)計劃署治理指標(biāo)項目的介紹，可參見俞可平主編：《國家治理評估：中國與世界》，北京：中央編譯出版社，2009年版，第87-118頁。

其三，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的Metagora項目。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的Metagora項目從2004年2月開始實施，旨在引導(dǎo)南北合作，開發(fā)提升國家能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的工作方法以及評測工具，用于評價國家的人權(quán)和民主治理狀況。該項目問卷調(diào)查系統(tǒng)下設(shè)民主、人權(quán)和治理三大主題，其中治理的主題涵蓋資源管理 （Resource management）、問責(zé) （Accountability）、透明度（Transparency）、腐?。–orruption）、參與（Participation）、效率（Efficiency）、法治（Rule of la w）、控制/檢查/監(jiān)督 （Control/Monitoring/Supervision）、信息獲得 （Access to information）、道德（Ethics）和其他（other）指標(biāo)。④Claire Naval，Sylvie Walter and Raul Suarez de Miguel ed，Measuring Human Rights and Democratic Governance：Experiences and Lessons from Metagora，OECD Journal on Development Vol.9，Iss.2，P.260.

其四，其他與治理相關(guān)的指標(biāo)體系。不同的機(jī)構(gòu)和學(xué)者采用不同維度的數(shù)據(jù)評價一個國家的經(jīng)濟(jì)、政治、法治或人權(quán)狀況，這些代表或不代表機(jī)構(gòu)立場的民間指標(biāo)體系也在一定程度上反映國家治理狀況。例如，有學(xué)者提供了“關(guān)于暴力的國際通用度量指標(biāo)”，具體包括暴力和安全威脅的發(fā)生率、暴力風(fēng)險和暴力脆弱性、對暴力的報告與反應(yīng)、對暴力的感知與態(tài)度、暴力的影響等等。①［英］阿爾基爾等：《貧困的缺失維度》，劉民權(quán)、韓華為譯，北京：科學(xué)出版社，2010年版，第94-95頁。這些指標(biāo)反映了犯罪、種族暴力、毒品販賣、虐待兒童、警方的暴力行為、恐怖主義等負(fù)面的社會不安全狀況，而這種狀況的嚴(yán)重程度與國家治理能力呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。根據(jù)國際社會關(guān)于民主治理和善治的評價標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國的具體國情，國內(nèi)有學(xué)者提出中國民主治理和善治的評價標(biāo)準(zhǔn)，即參與性、透明性、法治、公平、責(zé)任性、回應(yīng)性、效能、廉潔、和諧、合法性等10項。②何增科：《中國治理評價體系框架初探》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2008年第5期。

總體來說，隨著政治民主化尤其是國家權(quán)力合法化的意識不斷得以確認(rèn)和強(qiáng)化，無論是公共權(quán)力的行使者，還是公民權(quán)利的享有者，都需要建構(gòu)一套客觀、公允、可信的國家治理評價指標(biāo)體系，或借以證明國家治理水平的提升，或借以發(fā)現(xiàn)國家治理能力的缺陷。從國家治理基本方略角度看，習(xí)近平總書記著重強(qiáng)調(diào)：“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用?！雹哿?xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日。國家治理評價指標(biāo)就應(yīng)當(dāng)在法理上站得住腳。其一，從指標(biāo)合法性角度看，所設(shè)計的國家治理評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)能夠?qū)拥浆F(xiàn)行的中國特色社會主義法律體系之中，這些指標(biāo)最終要以法律標(biāo)準(zhǔn)的形態(tài)予以固定下來；其二，從指標(biāo)指示的內(nèi)容角度看，所設(shè)計的國家治理評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對依法治國戰(zhàn)略進(jìn)程的衡量，這些指標(biāo)要體現(xiàn)公平正義的法理價值，并因此與國家統(tǒng)計局的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展指標(biāo)相區(qū)分；其三，從國際實踐角度看，任何一種治理指標(biāo)都將法治作為其中的一項標(biāo)準(zhǔn)，法治是確保中性的治理躍升為善治的外部條件。

二、國家治理體系指標(biāo)與國家治理能力指標(biāo)

《決定》對國家治理現(xiàn)代化做了兩個方面的表述，即國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化，那么，衡量國家治理現(xiàn)代化程度的國家治理評價指標(biāo)也要包含國家治理體系指標(biāo)與國家治理能力指標(biāo)兩個方面。

“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！雹芰?xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日。簡言之，國家治理體系的本質(zhì)內(nèi)涵，就是包含黨紀(jì)國法在內(nèi)的規(guī)范性文件體系。筆者認(rèn)為，國家治理體系指標(biāo)可以從公法的透明度、私法的自由度和黨紀(jì)的問責(zé)度三個方面進(jìn)行設(shè)計。（1）透明度是公法領(lǐng)域最為重要的指標(biāo)。公法通過授予國家機(jī)關(guān)公權(quán)力來捍衛(wèi)國家利益，實現(xiàn)國家治理，公權(quán)力構(gòu)成公法的邏輯基礎(chǔ)。公權(quán)力自身具有強(qiáng)制支配的效力，在其行使過程中不受相對方意志的干涉，存在擴(kuò)張性及對私權(quán)利恣意侵害的危險，因此，規(guī)范公權(quán)力的公法必須清晰透明，具體而言，每一項權(quán)力所授予的主體、行使的程序、作用的方式、救濟(jì)的渠道都要公法規(guī)范上作出安排。透明度確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，權(quán)力享有者濫用職權(quán)、推諉懈怠、尋租腐敗皆為權(quán)力相對方乃至全體人民所監(jiān)督。透明度指標(biāo)在公法制定層面細(xì)化為普遍選舉、民主參與、征求民意、利益協(xié)商、條款嚴(yán)密等具體項目；在公法實施層面細(xì)化為主體適格、程序正當(dāng)、救濟(jì)及時、國家賠償?shù)染唧w項目。（2）現(xiàn)代治理與傳統(tǒng)統(tǒng)治的分野在于民眾的自主和自治程度?！爸卫砝碚摬粌H承認(rèn)我們的政府愈來愈加復(fù)雜，而且提醒我們注意責(zé)任的轉(zhuǎn)移，國家退后一步而把責(zé)任推給私營部門和志愿團(tuán)體——從廣義上說推給公民的這樣一種打算?！雹萦峥善街骶帲骸吨卫砼c善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第39頁?！皣彝撕笠徊健?，意味著國家機(jī)關(guān)不再直接干預(yù)私人生活領(lǐng)域，而是制定私法，通過國家公力救濟(jì)后盾的間接方式來引導(dǎo)私主體自主、自覺和自由地享受現(xiàn)代生活。私法的自由度確保私主體能夠根據(jù)自己的意愿自主選擇社會關(guān)系的締結(jié)、變更或消滅，并促進(jìn)這種自由意志與國家強(qiáng)制進(jìn)行對話和互動。相對于公法的“法無授權(quán)不可為”，私法遵循“法無禁止即可為”。在實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的國家里，私域的自由為市場繁榮和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源源不斷的動力，同時也是國家制度自信的充分體現(xiàn)。自由度指標(biāo)可以通過國家干預(yù)項目的削減來評價，在人身領(lǐng)域表現(xiàn)為對戶籍制度的弱化、對城鄉(xiāng)流動限制的消除、對生育自由的寬容等，在財產(chǎn)領(lǐng)域表現(xiàn)為對土地權(quán)益流轉(zhuǎn)的許可、對民間資本投資的放開、對行業(yè)進(jìn)入退出壁壘的取消等。（3）黨的紀(jì)律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，是政黨實現(xiàn)有序執(zhí)政的內(nèi)部約束機(jī)制，如果共產(chǎn)黨員違反黨的紀(jì)律就應(yīng)當(dāng)受到紀(jì)律處分。二十世紀(jì)九十年代以來，蘇聯(lián)解體、東歐劇變、兩極格局終結(jié)、世界社會主義運(yùn)動面臨挫折、資本主義發(fā)展進(jìn)入新的時期，這些世界格局的劇變對中國共產(chǎn)黨提出了新的挑戰(zhàn)。提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，增強(qiáng)抵御風(fēng)險和抵制腐敗的能力，在當(dāng)前的時代背景下尤為重要。黨紀(jì)的問責(zé)度指標(biāo)能夠反映黨紀(jì)的效力，對共產(chǎn)黨員進(jìn)行組織內(nèi)部的約束和管理，也是從嚴(yán)治黨在制度建設(shè)上的表征。

“國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”①習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日。國家治理能力的本質(zhì)內(nèi)涵是國家在實現(xiàn)政治統(tǒng)治和社會管理過程中的駕馭水平，國家治理能力強(qiáng)就意味著國家在處理內(nèi)政外交事務(wù)中具有較高的駕馭水平，國家治理呈現(xiàn)高效率。筆者認(rèn)為，國家治理能力指標(biāo)可以轉(zhuǎn)化為國家治理效率的評價指標(biāo)。在法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下，稅收是國家（政府）運(yùn)作投入成本，而公共服務(wù)則是國家（政府）運(yùn)作所產(chǎn)生的收益，成本和收益之間的比值就是國家治理的效率。從國家治理能力指標(biāo)設(shè)計的角度看，國家治理效率指標(biāo)可以劃分為公共服務(wù)和政府規(guī)模兩個子項。前者包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育和科研投入、公立醫(yī)院及其床位數(shù)、公安處理案件數(shù)、法院受案（結(jié)案）數(shù)、城市無線網(wǎng)絡(luò)覆蓋面、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的覆蓋面、公共交通工具保有量等具體項目，這些項目可以以行政區(qū)劃為單位進(jìn)行統(tǒng)計，也可以以百萬人口數(shù)為單位進(jìn)行統(tǒng)計，以此反映國家提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。后者包括公務(wù)員占總?cè)丝跀?shù)的比重、財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重、三公經(jīng)費(fèi)占財政支出的比重、窗口單位排隊等候時間等具體項目，這些項目反映的是國家職能部門的規(guī)模。

三、國家治理的主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)

在國家治理評價指標(biāo)的設(shè)計與選擇過程中，主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)之間的關(guān)系是一個不容回避的問題。主觀指標(biāo)，也稱為感覺指標(biāo)，是指不能通過數(shù)字計量來表現(xiàn)而只能憑借主體的感受和判斷來評價事物的指標(biāo)；客觀指標(biāo)則是通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映事物的指標(biāo)。一個有趣的現(xiàn)象是，國際社會在設(shè)計國家治理、人權(quán)狀況和法治狀況的指標(biāo)體系時，往往傾向于采用主觀指標(biāo)，而國內(nèi)的研究者始終有著“拿數(shù)據(jù)說話”的情節(jié)。例如上文所提到的聯(lián)合國開發(fā)計劃署在編訂指標(biāo)體系時，專門強(qiáng)調(diào)所列示的是“指標(biāo)”，而不是“統(tǒng)計數(shù)據(jù)”。根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員辦公室編訂的《人權(quán)指標(biāo)：測定和實施指南》，用于評估主權(quán)國家采取措施履行人權(quán)義務(wù)的指標(biāo)包括：國家批準(zhǔn)的與適足住房權(quán)相關(guān)的國際人權(quán)公約，國家對發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的政策范圍和時限，以及管理獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢查看守所、羈留中心和監(jiān)獄的正式程序的生效日期和覆蓋范圍。②The Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights，Human Rights Indicators：A Guide to Measurement and Implementation，HR/PUB/12/5，New York and Geneva，2012，P.34.美國國際開發(fā)署（USAID）關(guān)于貧困人口羞恥的測定直接采用問卷是非判斷的形式，涉及的問題包括“我將會因自身貧窮而感到羞恥”、“我將會因我的家庭貧窮而感到羞恥”，以及“你覺得你所在社區(qū)中的大部分人如何回答前面的問題”等主觀性很強(qiáng)的評估指標(biāo)。③［英］阿爾基爾等：《貧困的缺失維度》，劉民權(quán)，韓華為譯，北京：科學(xué)出版社，2010年版，第111頁。而中國內(nèi)地第一個法治指數(shù)——2007年余杭法治指數(shù)，則被認(rèn)為“法治量化評估體系具有較強(qiáng)的可操作性，是實踐和探索民主與法治建設(shè)的試驗田”；“法治指數(shù)是法治水平最精煉的概括，是經(jīng)濟(jì)社會法治的晴雨表”。④錢弘道：《中國法治指數(shù)報告（2007-2011年）：余杭的實驗》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2012年版，第74頁。各地紛紛出臺各種量化的指數(shù)，例如，上海市迎世博600天行動社會動員指揮部、窗口服務(wù)指揮部、城市管理指揮部發(fā)布過“城市文明指數(shù)”、“環(huán)境文明指數(shù)”、“秩序文明指數(shù)”和“服務(wù)文明指數(shù)”；⑤《上海城市文明指數(shù)升至80.35》，《文匯報》2009年3月30日。江西出臺“文明交通指數(shù)”；⑥參見鄭穎：《全省首次文明交通指數(shù)測評有了結(jié)果》，《江西日報》2011年11月6日。杭州出臺“食品安全質(zhì)量指數(shù)”⑦參見林乃煉：《讓老百姓放心的食品安全“氣象圖”——關(guān)于杭州食品質(zhì)量安全指數(shù)發(fā)布模式的思考》，《杭州》，2011年第3期。，等等。

筆者認(rèn)為，主觀指標(biāo)在國家治理評價指標(biāo)體系中不可或缺。第一，《決定》揭示了國家治理現(xiàn)代化的最終目的是“讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”⑧《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。人民既是深化改革的主體，又是深化改革的受益者，當(dāng)然也是改革成敗的評判者。人民民主專政的憲法原則是人民滿意度成為評價指標(biāo)的法理注腳。第二，民情與民意并未始終保持一致?？陀^指標(biāo)反映的是民情，而主觀指標(biāo)表達(dá)的是民意，但兩者并不始終統(tǒng)一。例如，雖然主觀福祉與教育程度、財富積累、就業(yè)情況等存在統(tǒng)計學(xué)上的正相關(guān)關(guān)系，但是也有相當(dāng)多的證據(jù)支持這樣的觀點(diǎn)——“處在中等收入水平上的那些受挫折的成功人士比那些收入處于社會底層的人更可能對生活不滿意”①［英］阿爾基爾等：《貧困的缺失維度》，劉民權(quán)，韓華為譯，北京：科學(xué)出版社，2010年版，第144頁。。撇開民意，只談民情，不能在法理上獲得合理的支持。第三，主觀指標(biāo)可以起到對客觀指標(biāo)的驗證作用。例如，就客觀量化的法治指數(shù)而言，有學(xué)者“因為其和普通公眾的生活經(jīng)驗和日常感受相差太遠(yuǎn)”，將其批評為“地方官員和專家的自說自話”。②陳林林：《法治指數(shù)中的認(rèn)真與戲謔》，《浙江社會科學(xué)》，2013年第6期。當(dāng)然，客觀指標(biāo)的精確性、時際或區(qū)際的可比性、情感上的可信度則是主觀指標(biāo)無法比擬的。

事實上，任何一套評價治理的指標(biāo)都不可能是純主觀或純客觀的。余杭法治指數(shù)雖然最終以數(shù)值的形式予以展現(xiàn)，但在調(diào)查和評價的過程中，同樣設(shè)計了主觀指標(biāo)，其中一項考評標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為：“支持和保障檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，無以組織或個人名義干預(yù)司法活動。若出現(xiàn)干預(yù)獨(dú)立司法正?；顒拥?，此項不得分?！雹坼X弘道：《中國法治指數(shù)報告（2007—2011年）：余杭的實驗》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2012年版，第15頁。這就屬于一個側(cè)重主觀判斷的指標(biāo)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》 （討論稿）提出：“在客觀指標(biāo)中，要有反映依法行政和法治政府建設(shè)效果的客觀數(shù)據(jù)；在主觀指標(biāo)中，社會公眾對依法行政水平和法治政府建設(shè)程度評價的指標(biāo)分值不得低于考評總分值的20%。”④《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》（討論稿），http：//fzzx.gansudaily.com.cn/system/2009/12/10/011384875.shtml，2009年12月10日。這種以“一刀切”的方式設(shè)定主觀指標(biāo)權(quán)重的做法也未必可取。一方面，如果不能科學(xué)地解釋20%權(quán)重的由來，那么整個指標(biāo)體系的可信度就大打折扣；另一方面，基于權(quán)重的主客觀指標(biāo)的合并有可能掩蓋本應(yīng)揭示的問題，尤其是當(dāng)某類指標(biāo)權(quán)重過小的時候。因此，筆者認(rèn)為，國家治理評價指標(biāo)體系在設(shè)計的過程中，應(yīng)同時納入主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)，其評測結(jié)果分別列示，相互印證，從而全面反映國家治理進(jìn)展的情況以及人民對該進(jìn)展的切身感受。

四、國家治理的剛性指標(biāo)與彈性指標(biāo)

德國法哲學(xué)巨擘考夫曼在其名著《法律哲學(xué)》中用寬容原則作為結(jié)論，“寬容應(yīng)該是多元風(fēng)險社會中的一項重要美德”⑤［德］考夫曼：《法律哲學(xué)》，劉幸義等譯，北京：法律出版社，2011年版，第310、353頁。，“寬容在今日世界，乃至于明日世界是一個人類的命運(yùn)問題”⑥［德］考夫曼：《法律哲學(xué)》，劉幸義等譯，北京：法律出版社，2011年版，第310、353頁。。超越自由原則、責(zé)任原則和正義原則，寬容原則不僅是法哲學(xué)的未來取向，還是政治哲學(xué)尤其是治理理論的價值觀念。統(tǒng)治側(cè)重于權(quán)力自上而下的強(qiáng)制與管控，一端是掌權(quán)者，發(fā)布命令實現(xiàn)其統(tǒng)治的意志；另一端是被管控者，被動地接受權(quán)力的支配和安排。治理則打破這種“命令——服從”的對立關(guān)系，政府、企業(yè)、社會組織乃至公民共同參與公共事務(wù)的管理，尤其是通過政府與公民之間關(guān)系的開放與互動來達(dá)致國家的長治久安和人民的利益多元兼顧。寬容價值使善治成為可能。從政府的立場上看，政府開放地面對所有情況，承認(rèn)企業(yè)、社會組織乃至公民有可能掌握更全面的信息，擁有更高效的方法，而政府自身的意志只是解決問題的一種方案，并且未必是終局性的方案。因此，政府允許甚至要求公民參與，建言獻(xiàn)策、共商對策；從公民的立場上看，公民不再把政府視為無所不包、無所不能的家父形象，而是理性地看待政府的權(quán)力運(yùn)作，甚至與政府一起面對和承擔(dān)現(xiàn)代社會不確定的風(fēng)險。尤其是在流行性疾病、大規(guī)模災(zāi)害和資源環(huán)境問題上，政府和公民的合作顯得必須和必要。在這個意義上，國家治理現(xiàn)代化是一個在政府與公民互動中不斷向前演進(jìn)的過程，衡量國家治理現(xiàn)代化實現(xiàn)程度的指標(biāo)也不可能是“一刀切”的靜態(tài)指標(biāo)，而是剛性與彈性互補(bǔ)的指標(biāo)體系。

剛性指標(biāo)是具有強(qiáng)制約束力的指標(biāo)項目，對應(yīng)于法律的強(qiáng)制性規(guī)范。在剛性指標(biāo)下，如果相應(yīng)的主體在評測中未能合格，那么就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。之所以要設(shè)定剛性指標(biāo)，是因為在國家治理活動中，涉及公民基本人權(quán)的事先不能遭受克減或減損，例如生命安全與財產(chǎn)權(quán)、宗教信仰自由、言論與出版自由、結(jié)社與集會自由、公平審判、禁止酷刑與不人道待遇，等等。《決定》中涉及人權(quán)司法保障制度的內(nèi)容，就是最典型的剛性指標(biāo)：“國家尊重和保障人權(quán)。進(jìn)一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物的司法程序。健全錯案防止、糾正、責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴(yán)格實行非法證據(jù)排除規(guī)則。逐步減少適用死刑罪名。”⑦對剛性指標(biāo)的評價在操作上包含兩個層次，其一，剛性指標(biāo)納入國家成文法規(guī)范體系。剛性指標(biāo)關(guān)涉公民的生命、人格、尊嚴(yán)和生存所需的必要財產(chǎn)，這些利益是人民得以生存并參與國家治理活動的基礎(chǔ)，因此，需要在全國人大及其常委會制定的法律層面予以宣告和規(guī)范。其二，剛性指標(biāo)納入動態(tài)評估程序。獲得立法的支持并不必然意味著在法律實施過程中同樣受到保護(hù)，剛性指標(biāo)的實現(xiàn)情況宜作為國家職能部門及其國家工作人員考核的依據(jù)。

彈性指標(biāo)是倡導(dǎo)性和漸進(jìn)性的評價指標(biāo)，這些指標(biāo)伴隨著國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程而逐步提升，對應(yīng)于法律的倡導(dǎo)性規(guī)范。從權(quán)利譜系上看，以經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的實現(xiàn)依托于主權(quán)國家的經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展水平，那么，涉及工作權(quán)、社會保障權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)、休息權(quán)等權(quán)利的指標(biāo)就可以視為彈性指標(biāo)。《決定》提出的“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”舉措所涉及的指標(biāo)大多為彈性指標(biāo)：“必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。消弭城鄉(xiāng)差異不可能一蹴而就，讓廣大農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果也不可能一步到位。諸如城鎮(zhèn)化率、農(nóng)村勞動人口勞動合同簽訂率、農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)民人均可支配收入、農(nóng)村職業(yè)教育入學(xué)率、農(nóng)村寬帶接入率等可以量化的數(shù)值指標(biāo)可以不做具體要求，通過該指標(biāo)在時際上的變化來評估國家治理水平的提升狀況。

需要說明的是，剛性指標(biāo)與彈性指標(biāo)之間的界分不是一成不變的。例如，2003年國務(wù)院作出了進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定，深化農(nóng)村教育改革，發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，到2006年，全國實現(xiàn)“兩基”（基本實施九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲）縣數(shù)從2001年的2573個提高到2006年的2973個，“兩基”人口覆蓋率提高到98%。②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。隨著國家農(nóng)村教育能力的進(jìn)一步提升，當(dāng)“兩基”人口覆蓋率接近100%時，該指標(biāo)就從彈性指標(biāo)定格為剛性指標(biāo)，最終甚至有可能退出指標(biāo)體系，或者被農(nóng)村職業(yè)教育入學(xué)率和高等教學(xué)入學(xué)率等更高級的彈性指標(biāo)所替代。

五、國家治理評價指標(biāo)體系相關(guān)問題的展望

以上筆者僅就國家治理評價指標(biāo)設(shè)計的宏觀問題作法理上的初步分析，力求借助于法治模式，實現(xiàn)國家治理評價指標(biāo)構(gòu)建的合法性。其間還存有大量問題需要進(jìn)一步探究。

第一，指標(biāo)的制定者與評測者的選定問題。國家治理評價指標(biāo)體系涵蓋國家經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)、國防和黨建領(lǐng)域的各個方面，各界所提出的指標(biāo)構(gòu)想最終需要固定下來，使之具有約束力和執(zhí)行力，從學(xué)理指標(biāo)體系到國家指標(biāo)體系的過渡需要一個具有較高公信力的主體來認(rèn)定，而各項指標(biāo)的調(diào)查也涉及具體工作實施者的選定問題。

第二，指標(biāo)評估不合格或情況惡化的問責(zé)問題。當(dāng)國家治理主體在治理過程中由于故意或過失的行為，導(dǎo)致某些指標(biāo)（尤其是剛性指標(biāo)）的不合格，該主體在法理上應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種責(zé)任如何在黨紀(jì)與國法之間進(jìn)行規(guī)定，以及這種責(zé)任的追究機(jī)制如何創(chuàng)設(shè)也是需要進(jìn)一步探究的問題。

第三，指標(biāo)體系的具體設(shè)計問題。按照國際社會普遍的做法，國家治理評價指標(biāo)涵蓋“指標(biāo)——次級指標(biāo)——標(biāo)準(zhǔn)”三個層次，每個層級下面都有主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)項目的測定，如何構(gòu)建一個具有可操作性的指標(biāo)體系，同樣需要跨學(xué)科多視角的探索與思考。第四，對國外機(jī)構(gòu)評價結(jié)論的應(yīng)對問題。在國際社會上存在大量的政府資助或民間募資的評價機(jī)構(gòu)，以中立或非中立的姿態(tài)對各國開展國家治理狀況評價。在某些指標(biāo)體系中，我國的排名比較靠后，如何正視、分析并解釋這種現(xiàn)象，并對惡意機(jī)構(gòu)展開國際法層面上的追責(zé)，也是國家治理評價指標(biāo)研究所應(yīng)考慮和回應(yīng)的問題。

責(zé)任編輯：宋雪玲

③《農(nóng)村義務(wù)教育進(jìn)入全面普及和鞏固提高新階段》，《中國教育報》2007年10月18日。

*本文系浙江財經(jīng)大學(xué)國際化人才隊伍培養(yǎng)計劃（2011-2020年）經(jīng)費(fèi)資助的階段性成果。

作者唐勇，男，浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士，美國加州大學(xué)伯克利分校訪問學(xué)者（杭州 310018）。