推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的稅制改革頂層設(shè)計研究

摘 ?要？演新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是以人為本。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來一些問題，如人口城鎮(zhèn)化，土地城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)“空心化”，區(qū)域發(fā)展不均衡等。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要進(jìn)行稅制改革的頂層設(shè)計，包括明晰財權(quán)與事權(quán)，簡化稅收層級，完善地方稅體系，培育地方主體稅種，建立健全稅式支出制度等方面。

關(guān)鍵詞？演新型城鎮(zhèn)化;稅收制度;頂層設(shè)計;改革

[中圖分類號]F812.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）03-0087-07

一、引 言

2014年3月16日，國家發(fā)改委等14個部門聯(lián)合發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》），這部規(guī)劃從擬定到出臺歷時三年，是迄今為止對中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀、未來及發(fā)展最完整的闡述?！坝芍醒胝l(fā)布城鎮(zhèn)化規(guī)劃，這在世界范圍內(nèi)也很罕見?！盵1]也由此可見，中國政府對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的高度重視程度。那么，新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？其核心是什么？新型城鎮(zhèn)化在推進(jìn)過程中存在哪些誤區(qū)，需要重點解決哪些難題？為什么需要稅制改革頂層設(shè)計以及如何進(jìn)行配套設(shè)計？本文試圖厘清這些邏輯脈絡(luò)并提出相關(guān)政策建議。

二、新型城鎮(zhèn)化的提出與核心內(nèi)容

（一）新型城鎮(zhèn)化的由來

“新型城鎮(zhèn)化”是在“城鎮(zhèn)化”的基礎(chǔ)之上衍生而來，城鎮(zhèn)化一詞由來已久，在我國早期又經(jīng)常被稱為城市化，對應(yīng)的英文名稱是urbanization。進(jìn)入21世紀(jì)后，城鎮(zhèn)化的提法逐漸由學(xué)術(shù)界進(jìn)入政府層面，例如2001年中央政府發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中首次提出“要不失時機(jī)地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。2002年11月，黨的“十六大”提出要“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，明確了城鎮(zhèn)化是“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”。2007年10月，黨的“十七大”進(jìn)一步明確要“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。此后，為與國家公布的正式文件相一致，城鎮(zhèn)化逐漸成為社會各界的統(tǒng)一用詞。

“新型城鎮(zhèn)化”或“新城鎮(zhèn)化”是近兩年使用率較高的用語，以表示與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在內(nèi)容和實質(zhì)上有所區(qū)別。2012年11月黨的“十八大”勝利召開，“十八大”報告中七次提及新型城鎮(zhèn)化，并確定了中國未來的發(fā)展必須“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，[2]2012年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步明確“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”[3]，2013年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求“積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”[4]，2014年3月《規(guī)劃》全面出臺，這些舉措均表明，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)被提到新的戰(zhàn)略高度，已經(jīng)成為新一屆政府施政理念的重要內(nèi)容和新一輪改革的重要目標(biāo)。

（二）新型城鎮(zhèn)化的核心

那么，與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比，新城鎮(zhèn)化的“新”體現(xiàn)在什么地方呢？社會各界從不同角度進(jìn)行了解讀，例如姚洋（2013）認(rèn)為有許多打工者雖然每天工作和生活在城市，卻因為來自農(nóng)村而沒有城市戶口，他們只能算作是城市的邊緣人。因此，所謂新型城鎮(zhèn)化，最大的“新”就是要解決他們的戶口問題。[5]湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長蔣益民（2014）認(rèn)為，“新型城鎮(zhèn)化”之“新”，在于它明顯區(qū)別于以“土地城鎮(zhèn)化”為特點的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化。[6]

理解新型城鎮(zhèn)化，還需要從其核心層面來把握。那么，新型城鎮(zhèn)化的核心究竟是什么呢？李克強(qiáng)總理對此進(jìn)行了較為詳盡的闡述，他在不同場合多次指出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為‘造城，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成?！盵7]具有重要歷史意義的黨的十八屆三中全會也明確了我國要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。因此，以人為本，是科學(xué)發(fā)展觀的核心，也是城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的核心。只有走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，才會促進(jìn)城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展，加速全面建成小康社會的進(jìn)程，進(jìn)而更好地建設(shè)中國特色社會主義社會。

三、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要破解的難題

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）教授認(rèn)為：“21世紀(jì)對世界影響最大的有兩件事，一是美國的高科技產(chǎn)業(yè)，二是中國的城鎮(zhèn)化。”顯然，城鎮(zhèn)化是當(dāng)今世界尤其是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要趨勢和推動力，也是促進(jìn)未來我國經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大動力，對我國乃至世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都具有重要的意義。但是，我們更應(yīng)該意識到，囿于諸多因素的影響，我國城鎮(zhèn)化在多年建設(shè)過程中暴露出的矛盾和問題越來越突出，已經(jīng)到了必須面對和解決的時刻。具體來說，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要破解以下難題。

（一）破解“人口城鎮(zhèn)化”難題

由于戶籍制度的存在，衡量我國的城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)通常有兩個，即常住人口率和戶籍人口率，并且這兩個指標(biāo)存在較大差異。數(shù)據(jù)表明，2012年我國城鎮(zhèn)常住人口率為52.6%，但有城鎮(zhèn)戶籍人口率僅為36%左右，前者遠(yuǎn)高于后者。有高達(dá)2.16億人的城鎮(zhèn)常住人口并沒有城鎮(zhèn)戶口，2.79億人居住與戶口相互分離，也就意味著這部分居民雖然生活在城鎮(zhèn)，但并沒有真正城市化。這種“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象在全國一線城市尤為明顯，如深圳常住人口有1 000多萬，但戶籍人口只有300多萬;廣州戶籍人口只有800萬，但常住人口達(dá)到了1 600萬。[8]因此，現(xiàn)階段中國城鎮(zhèn)化面臨的核心問題是城鎮(zhèn)化率虛高，實際享有城市戶口、城市福利和城市文明的人口占比過低。[9]新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是“人的城鎮(zhèn)化”，這種格局顯然有悖于“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)。也正是如此，“十八大”報告提出要“加快改革戶籍制度、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，所以新城鎮(zhèn)化首要解決的難題就是戶籍制度改革。[10]endprint

（二）破解“土地城鎮(zhèn)化”難題

在部分地方政府眼中，城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是顯示業(yè)績的形象工程，土地出讓金還是財政收入的主要財源，占據(jù)較高比重且增長迅速。如2009年全國土地出讓金收入為1.5萬億元，相當(dāng)于同期地方財政總收入的46%左右，2011年全國國有土地出讓金收入為3.3萬億元，占同期地方財政收入的63.2%。2013年全國300個城市土地出讓金總額為人民幣3.1萬億元，同比增加50%。在多重利益驅(qū)動下，一些地方政府熱衷于追求寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地面積很大，建成區(qū)人口密度卻很低，導(dǎo)致“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化?！兑?guī)劃》中數(shù)據(jù)同樣提示了這一問題，2000～2011年全國城鎮(zhèn)人口增長速度為50.5%，而城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長速度則高達(dá)76.4%。2013年國家發(fā)展改革委課題組對全國12個省、區(qū)的156個地級市和161個縣級市調(diào)查后有類似發(fā)現(xiàn)，調(diào)查樣本中有90%以上的地級市正在積極規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)，如某省會城市提出要新建13個城區(qū)，某西部省會城市提出要建3個新區(qū)、5個新城，總面積竟然達(dá)到了現(xiàn)有建成區(qū)面積的7.8倍。[11]

（三）破解 “房地產(chǎn)化”難題

在房地產(chǎn)業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先后順序上，一直存在著先發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)以此來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是先發(fā)展經(jīng)濟(jì)后帶動房地產(chǎn)業(yè)的爭論。但較少有爭議的是，我國目前的房價已經(jīng)在相對高位運行，近幾年升幅過大。尤其是在土地城鎮(zhèn)化的推動下，近年來我國一、二線城市人口急速膨脹，房價高企，如2013年“北上廣深”一線城市房價漲幅同比超過20%，遠(yuǎn)高于同期GDP的增長速度。雖然大量農(nóng)村用地被建設(shè)開發(fā)，但房價卻沒有下降，有些城市房價甚至翻番。與對小城市的“擠出效應(yīng)”不同，大城市的房價具有示范效應(yīng)或帶動效應(yīng)，即大城市房價的過快上漲，帶動了周邊城市房價的普遍上漲。

房地產(chǎn)業(yè)應(yīng)該是穩(wěn)步、有序、健康地發(fā)展，過高的房價必然對居民的日常生活支出產(chǎn)生嚴(yán)重的消費擠出效應(yīng)，隨著泡沫的不斷膨脹和人口紅利的逐步消失，房價未來有可能迎來大幅下跌。實際上，部分三、四線城市房價已經(jīng)出現(xiàn)滯漲跡象，多數(shù)城市存消比在上漲，“鬼城”、“空城”現(xiàn)象屢見不鮮。

（四）破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)落后難題

國外城市化發(fā)展道路證明，只有不斷增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境對人口集聚的支撐作用，才能不斷提升城市的可持續(xù)發(fā)展能力。隨著我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，對道路、供水、公交等基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷增加，有關(guān)政府和部門增強(qiáng)了財政投入力度和城鎮(zhèn)公用基礎(chǔ)設(shè)施供給能力，服務(wù)水平也明顯提升。但盡管如此，我國目前仍有 20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設(shè)施。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市的用水普及率、燃?xì)馄占奥?、人均道路面積、污水處理率、建成區(qū)綠化率與生活垃圾處理率遠(yuǎn)高于縣城和建制鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設(shè)施投入僅為城市的20%。[11]大城市雖然公用設(shè)施建設(shè)相對較好，但由于大城市快速膨脹，人口過多聚集，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”安全隱患已經(jīng)凸顯。

（五）破解資源浪費嚴(yán)重難題

“大躍進(jìn)”式的城鎮(zhèn)化建設(shè)還導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，資源浪費和“千城一面”等弊端。2010年中國城市國際形象調(diào)查數(shù)據(jù)顯示655個城市計劃“走向世界”，200多個地級市中有183個規(guī)劃建設(shè)“國際大都市”，甚至連財力只有3 000多萬元的貧困縣也計劃籌建新城，斥資達(dá)60多億元之多。這種“貪大求洋”的城鎮(zhèn)化建設(shè)還容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)歷史文化和自然遺產(chǎn)破壞，城市精神文化缺失等難以挽回的損失。

除了在城市布局上浪費嚴(yán)重外，在產(chǎn)業(yè)布局上也是如此。緊缺資源的產(chǎn)品價格無法真實正確反映產(chǎn)品的稀缺程度、供求關(guān)系以及社會成本，一些城市在產(chǎn)業(yè)選擇上盲目發(fā)展高投資、高耗能產(chǎn)業(yè)，造成產(chǎn)能過剩和生態(tài)環(huán)境惡化，對人體生存造成嚴(yán)重威脅。[12]

（六）破解農(nóng)業(yè)“空心化”難題

率先實現(xiàn)工業(yè)化國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，城市化和工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在整體上是同步的。但是由于中國的特殊國情，中國的農(nóng)業(yè)化水平遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平。城鎮(zhèn)化水平提高的同時常伴隨著城市面積的擴(kuò)張和耕地面積的減少，進(jìn)而對農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生一定的“擠出效應(yīng)”。數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，我國土地出讓每年平均為660萬畝，這對有限的土地資源提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

此外，新生代農(nóng)民工無務(wù)農(nóng)意向，農(nóng)村精英流失、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展受限、農(nóng)村空心化的現(xiàn)象日益顯現(xiàn)。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)顯示，我國糧食自給率不斷下降，目前已經(jīng)跌破90%，國家糧食安全和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨重大壓力。反過來，如果“三農(nóng)”出現(xiàn)大的問題，社會和諧穩(wěn)定肯定會受到影響，城鎮(zhèn)的消費需求得不到保障，城鎮(zhèn)化也很難得到可持續(xù)發(fā)展。

（七）破解區(qū)域發(fā)展不均衡難題

在等級化的城鎮(zhèn)化管理體制下，優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素資源大多過度集中于全國一線城市，造成一線城市和其它城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及城鎮(zhèn)化率上相差懸殊。[13]如《規(guī)劃》指出，目前我國京津冀、長三角、珠三角三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值;而整個中西部地區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值總和卻只占到全國的39%。從城鎮(zhèn)化率上看，上海、北京和天津三大直轄市城鎮(zhèn)化率均超過了80%，而中西部大多省份的城鎮(zhèn)化率則低于全國平均水平，西藏、貴州和云南甚至低于40%。另外，即便是省內(nèi)不同區(qū)域，其城鎮(zhèn)化水平也存在較大差異，如截至2012年底，廣東省珠三角城鎮(zhèn)化率高達(dá)83.8%，超過了發(fā)達(dá)國家平均水平;而粵東、西、北地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別為59.1%、37.6%、45.3%，均低于全省均值。[8]

四、新型城鎮(zhèn)化為什么需要稅制頂層設(shè)計

（一）稅制改革在經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中始終發(fā)揮著重要作用

財稅問題實質(zhì)是公共資源配置體系與機(jī)制問題，我國逐漸形成了“以政控財、以財行政”的國家財政分配體系。改革開放30 多年來我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，與財稅改革的推進(jìn)密不可分。在幾輪重大的經(jīng)濟(jì)體制改革中，稅制改革都成為先行者和突破口。endprint

回顧改革開放后的財稅體制改革路徑，大致按照了“讓利—放權(quán)—分權(quán)—非對稱性分權(quán)”的脈絡(luò)展開。[14]例如20世紀(jì) 80 年代改革開放以來，我國以放權(quán)讓利和“分灶吃飯”的財政體制為突破口，唱響了經(jīng)濟(jì)體制改革的號角。1983年，國務(wù)院決定在全國試行國營企業(yè)“利改稅”，這是國家與企業(yè)分配關(guān)系改革的一個歷史性轉(zhuǎn)變，也意味著我國企業(yè)向現(xiàn)代化制度企業(yè)邁進(jìn)的重要一步。1994 年以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制和多稅種復(fù)合稅制被公認(rèn)為是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最多的稅制改革，通過改革，我國初步統(tǒng)一了稅法，初步實現(xiàn)了公平稅負(fù)，初步實現(xiàn)了稅制的簡化和規(guī)范化。通過這次改革，政府間的財政關(guān)系趨向穩(wěn)定，中央與地方的積極性都得到了調(diào)動。[15]進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國稅制改革仍然按照先易后難、循序漸進(jìn)的步驟穩(wěn)步推進(jìn)，如取消農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、修訂個人所得稅、試點房產(chǎn)稅和營業(yè)稅改征增值稅，推進(jìn)省直管縣和鄉(xiāng)財縣管改革等。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要稅制改革的頂層設(shè)計

作為國家重要經(jīng)濟(jì)杠桿的稅收，與新型城鎮(zhèn)化有著雙向的密切關(guān)系。一方面，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程就是創(chuàng)造稅收的過程，城鎮(zhèn)化伴隨著投資、消費，能夠產(chǎn)生大量的經(jīng)濟(jì)稅源。統(tǒng)計顯示，在我國近 10 年年均 10%的經(jīng)濟(jì)增長率中，城鎮(zhèn)化建設(shè)貢獻(xiàn)了 3 個百分點。而城鎮(zhèn)化率每提高 1 個百分點，就會帶動新增投資增加6.6 萬億元，帶動消費增加 1 012 億元。從這個意義上講，城鎮(zhèn)化建設(shè)堪稱帶動我國經(jīng)濟(jì)增長的巨大引擎。[16]另一方面，當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中，資金需求仍是當(dāng)前面臨的最緊要的瓶頸制約。稅收作為推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個有力杠桿，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有力的資金保障，2012年中國社科院發(fā)布城市藍(lán)皮書《中國城市發(fā)展報告》指出，今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，據(jù)初步測算，僅解決社會保障和公共服務(wù)，農(nóng)民市民化成本至少人均10萬元，為此至少需要40萬億元到50萬億元的成本。

（三）新型城鎮(zhèn)化的難題可以借助稅制改革得以解決

稅收不但能為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集資金，而且稅收可以發(fā)揮資源配置職能，通過政策效應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮引導(dǎo)、推進(jìn)、制約、保障等重要作用，影響城鎮(zhèn)化的規(guī)模與水平，引導(dǎo)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和健康發(fā)展。

例如，戶籍制度改革是“人的城鎮(zhèn)化”的一項重要內(nèi)容，也是橫亙在城鄉(xiāng)居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉(xiāng)居民間權(quán)利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一個北京戶口包含了 80 多項福利，包括買房、教育、就業(yè)、交通、醫(yī)療、養(yǎng)老及金融服務(wù)等，高考的錄取率也可以大幅提高。[17]事實上，2011年國務(wù)院下發(fā)了專門的文件，提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是卻遲遲難以落實，這背后的原因是什么呢？

2012年由國家發(fā)改委牽頭的國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組開展了對浙江、廣東和貴州等八省份的調(diào)研，調(diào)研組在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，戶籍改革幾乎遭到所有市長的反對。反對的理由很簡單，就是戶籍改革的成本過大。地方政府預(yù)算收入由上級支付，按其戶籍人口而不是常住人口核定，地方政府如果要擴(kuò)大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，只會主要考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口。因此，在目前的財稅體制下，一線大城市開放戶籍幾乎不可能，因為這將帶來巨額的財政支出。[10]而這一難題，可以借助財稅改革進(jìn)行化解。稅制改革雖然不是解決城鎮(zhèn)化問題的唯一方法，但卻絕對是重要的改革配套措施之一。

（四）稅制本身需要變革，頂層設(shè)計是根本

我國現(xiàn)行的稅制體系是在1994年按照“統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、簡化稅制、合理分權(quán)、理順分配關(guān)系、保證財政收入”的原則，確立起來的與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的分稅制框架和多層次復(fù)合稅制，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和財力增長、增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國目前的財稅體制本身出現(xiàn)與社會經(jīng)濟(jì)新形勢、新要求不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不契合的情況，如稅負(fù)不夠公平，同時存在稅負(fù)偏重、偏輕的問題，部分稅種近似、交叉與缺位等。

黨的“十八大”和十八屆三中全會關(guān)于稅制改革，提出了明確的方向和目標(biāo)，本身就是稅制需要變革的最好說明。由于稅制涉及的是公共財政、資源配置和利益博弈，改革千頭萬緒，任務(wù)艱巨繁重，方方面面阻力都很大。要完成“十八大”提出的目標(biāo)任務(wù)、落實好財稅體制改革的要求和部署，必須自上而下頂層設(shè)計，統(tǒng)籌兼顧，選擇好改革的路徑和突破口。

五、稅制改革頂層設(shè)計總體構(gòu)想與實施目標(biāo)

頂層設(shè)計這一專有名詞來自于系統(tǒng)工程學(xué)，原指自高端開始的總體構(gòu)想，站在一個戰(zhàn)略制高點，先明確要實現(xiàn)的目標(biāo)，從最高級別開始，而后自上而下，逐層設(shè)計。因此，基于新型城鎮(zhèn)化的稅制改革頂層設(shè)計，需要從全局出發(fā)，明確總體構(gòu)想與實施目標(biāo)。

（一）總體構(gòu)想

針對稅制改革進(jìn)程中存在的種種問題，黨和政府一直都在致力于推動頂層設(shè)計和稅制改革。如1992年中共“十四大”提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略目標(biāo)和稅制改革總體任務(wù)，1993年完成了稅制改革的頂層設(shè)計，1994年實施以后取得巨大成效。[18]2012年，黨的“十八大”勾畫了全面深化財稅體制改革的藍(lán)圖，作出了“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”的總部署，也為我們提供了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中稅制改革頂層設(shè)計的總體思路。

（二）頂層設(shè)計的實施目標(biāo)

1. 明晰財權(quán)與事權(quán)

合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，是1994年分稅制改革時就試圖解決的問題，但這一難題至今也沒有得到徹底解決。[19]財權(quán)和事權(quán)的不均衡、不清晰，造成“財權(quán)上移、事權(quán)下移”或“上出政策、下出資金”，導(dǎo)致基層政府普遍存在財政困難。如2010年我國中央與地方的財政收入基本各為50%，支出卻分別為17.8%和82.2%，地方支出責(zé)任超出其可用財力，財政缺口越來越大，只有通過隱性舉債來解決。數(shù)據(jù)表明，近年來地方債務(wù)增長速度有加快的趨勢。為了化解債務(wù)，獲取土地出讓金則成為相對便捷和高效的方式，并逐漸形成依賴癥。這一行為尤如飲鴆止渴，導(dǎo)致“土地城鎮(zhèn)化”愈演愈烈。endprint

由此可見，明晰財權(quán)與事權(quán)有助于解決城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中出現(xiàn)的諸多難題。除了解決“土地城鎮(zhèn)化”問題之外，又比如戶籍制度改革，其難點在于地方財政收入無法負(fù)擔(dān)大量外來人口的財政支出，如果中央給地方的轉(zhuǎn)移支付及稅收返還，充分考慮這一人口流動群體乃至未來的人口格局變化，及時調(diào)整地方政府的資金規(guī)模，地方政府將有更大的積極性來解決這一問題，從而縮小戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距。

2. 簡化稅收層級

我國自1994年開始的分稅制改革，是在五級政府的行政管理體制環(huán)境下實施的，由于行政層級過多，導(dǎo)致中央和省級拿走了財政收入的大部分，市、縣、鄉(xiāng)三級政府基本上所剩不多，造成地方政府難以明晰事權(quán)與財權(quán)、難以形成主體稅種、難以形成一級預(yù)算等問題。

目前大多數(shù)工業(yè)化國家實行的是三級財政層級，并積累了很多成功經(jīng)驗，我國也正在推行向三級分稅制改革的實踐。三級分稅管理的難點在于“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”，應(yīng)該按照“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的原則，推進(jìn)省以下分稅制，通過省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革等措施，將五個政府層級扁平化到三個層級。按照政府事務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性劃分政府間支出責(zé)任，由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級事權(quán)明細(xì)單，并及時調(diào)整優(yōu)化。[20]讓各級政府在事權(quán)上明確哪些該做、哪些不該做的基礎(chǔ)上，整合稅收體系，構(gòu)建起財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與支出責(zé)任相匹配的分稅分級財政體制。

3. 完善地方稅體系，培育地方主體稅種

如果地方政府有足夠穩(wěn)定、持續(xù)的稅收來源，戶籍問題和土地城鎮(zhèn)化問題解決起來就相對容易些。而解決地方財力不足的另一個重要抓手就是完善地方稅體系，培育地方主體稅種。在我國現(xiàn)行稅制中，屬于地方固定收入的稅種有10個，但其中有共享性質(zhì)的稅種達(dá)到了7個。與城鎮(zhèn)化發(fā)展高度相關(guān)的增值稅、所得稅主要屬于中央收入，只有營業(yè)稅屬于地方收入。營業(yè)稅改征增值稅是大勢所趨，結(jié)果地方政府更是缺乏長期穩(wěn)定的稅種和自主財源，因此需要重新調(diào)整中央和地方的稅收分配，形成與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)的地方稅體系。在實際操作中，可以考慮將城市維護(hù)建設(shè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和地方企業(yè)所得稅、地方個人所得稅作為地方稅的主體稅種。

（1）完善城市維護(hù)建設(shè)稅。城市維護(hù)建設(shè)稅是對繳納增值稅、消費稅和營業(yè)稅的單位和個人，按其實際繳納的“三稅”稅額的一定比例征收，專門用于城市維護(hù)建設(shè)的稅種。它開征于 1985 年，目的是為了籌集城市的公用事業(yè)和公共設(shè)施維護(hù)建設(shè)資金。“十一五”時期，我國城建稅收入6 871.56億元，平均年增長20.1%，在城市建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。2011年地方稅收收入中，除共享稅和營業(yè)稅外，城建稅收入規(guī)模達(dá)到2 763.10億元，所占比重相對最大，達(dá)到了6.81%，因此應(yīng)該給予充分重視，力爭將城市維護(hù)建設(shè)稅打造成全國性地方主體稅種。

還應(yīng)注意到，地方城市維護(hù)建設(shè)資金中的城建稅、財政撥款的比重從 1985 年的 53.5% 逐年下降到 2011 年的29.4%，不僅讓地方城鎮(zhèn)建設(shè)資金捉襟見肘，也迫使地方過多地尋求收費融資、土地融資和債務(wù)融資。并且由于發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市更有實力獲得專項轉(zhuǎn)移支付資金，因而造成區(qū)域間的事權(quán)與財權(quán)不對稱，制約了中小城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)，影響了城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。[21]因此，在實際操作中，可以考慮賦予地方稅率確定權(quán)，地方可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和城鎮(zhèn)化建設(shè)需要確定城建稅的差別稅率，低收入者實行低稅率或者減免稅，將其作為適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展、建立地方稅體系的重要突破口。[21]

（2）加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革。房地產(chǎn)稅是各國普遍征收的一種地方稅，是許多國家地方稅收入的主要來源。在發(fā)達(dá)國家，房產(chǎn)稅是地方政府主要稅種之一，是城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)的重要資金來源。從城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律看，征收房產(chǎn)稅，使地方政府擁有穩(wěn)定可靠的稅源，能改變目前地方政府“土地財政”的混亂形勢，實現(xiàn)“土地財政”轉(zhuǎn)型。另外，對土地、房屋保有環(huán)節(jié)征收稅，將增加房地產(chǎn)持有成本，抑制投資投機(jī)性需求，有利于改善城鎮(zhèn)化住房保障。再者，能夠統(tǒng)一稅制，使地方政府真正成為城鎮(zhèn)的管理者而非經(jīng)營者，合理調(diào)控房地產(chǎn)市場，促進(jìn)樓市的健康穩(wěn)定發(fā)展。由于目前中國的房地產(chǎn)稅收收入規(guī)模很小而且稅源零散，占全國和地方政府稅收收入的比重都很低，應(yīng)積極擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點范圍。

在實際操作中可以考慮實行差別稅率，設(shè)定房產(chǎn)稅免征條件，限制投資、打壓投機(jī)。如中小城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從低，大城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高;普通住宅的適用稅率可以適當(dāng)從低，高檔住宅和生產(chǎn)、經(jīng)營用房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高;將現(xiàn)行的若干房地產(chǎn)稅收和某些合理的房地產(chǎn)行政性收費整合，適當(dāng)降低流通開發(fā)環(huán)節(jié)的稅費負(fù)擔(dān)，適度增加高端保有環(huán)節(jié)稅負(fù)。

（3）加快資源稅改革。資源稅是以單位和個人開發(fā)利用的國有礦山資源和鹽為征稅對象而征收的稅種。從當(dāng)前的社會發(fā)展現(xiàn)狀來看，這種定義顯然不能概括資源的全部，應(yīng)該適時將資源稅征稅范圍擴(kuò)大至水、森林等各種自然生態(tài)空間。面對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的嚴(yán)重資源浪費問題，加大對資源的分配調(diào)節(jié)力度，真正反映自然資源的稀缺狀況。調(diào)整征稅政策，適當(dāng)提高稅率，加大各檔之間的級差，對非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅;調(diào)整消費稅，將不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品，資源消耗品逐步納入征收范圍，適當(dāng)提高高消費品的稅率。

4. 建立健全稅式支出制度

稅式支出在通俗意義上可以認(rèn)為就是稅收優(yōu)惠，但實際上二者又有本質(zhì)上的區(qū)別。稅收優(yōu)惠是從納稅人的角度認(rèn)識稅收制度，而稅式支出則是站在公共財政角度，從總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益分析等方面認(rèn)識稅收優(yōu)惠，其價值在于把稅收優(yōu)惠納入了預(yù)算管理，政府部門可以從宏觀層面、立法的角度對稅收優(yōu)惠進(jìn)行更好地管理和控制。OECD國家和一些發(fā)展中國家都已經(jīng)建立、實施稅式支出制度并形成規(guī)模，如2008年奧巴馬推出的稅式支出預(yù)算達(dá)到了8 780億美元。我國于20世紀(jì)90年代引入稅式支出并取得一定成效，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，需要重點關(guān)注農(nóng)業(yè)和區(qū)域性的稅式支出制度建設(shè)。endprint

（1）完善涉農(nóng)稅式支出，促進(jìn)“三農(nóng)”健康發(fā)展。2013年李克強(qiáng)總理在十二屆全國人大一次會議閉幕時談到，“尤為重要的是，新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護(hù)農(nóng)民利益?！盵22]為了防止城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)的擠出效應(yīng)，真正體現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”的稅收策略，應(yīng)進(jìn)一步完善涉農(nóng)稅式支出制度，促進(jìn)“三農(nóng)”健康發(fā)展。具體如對貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)合作社定期免征企業(yè)所得稅;降低農(nóng)業(yè)重點龍頭企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，保證稅收優(yōu)惠波及更多的涉農(nóng)企業(yè);加大對農(nóng)業(yè)研發(fā)和推廣方面的稅收優(yōu)惠力度，鼓勵涉農(nóng)企業(yè)自主研發(fā)農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新工藝，鼓勵科技人員積極對農(nóng)業(yè)方面的研發(fā)，并依據(jù)其科技成果績效給予各項稅收優(yōu)惠;對城鎮(zhèn)農(nóng)民的工資性收入實行輕稅或免稅政策，將部分稅收返還直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，對失地農(nóng)民自主就業(yè)、自謀出路者，給予與城鎮(zhèn)下崗職工相同的稅收優(yōu)惠。[23]

（2）完善區(qū)域性稅式支出，促進(jìn)城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)該“讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。顯然，大型、特大型城市早已被鋼筋水泥包圍，這種帶有詩情畫意的場景最有可能在中小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)。我國有針對經(jīng)濟(jì)特區(qū)、西部大開發(fā)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的稅式支出政策，但缺乏專門區(qū)別大、中、小城市發(fā)展的稅式支出政策。為了促進(jìn)城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展，去除“大城市病”弊端，引導(dǎo)鼓勵優(yōu)質(zhì)資源如產(chǎn)業(yè)、資本、技術(shù)和熟練勞動力向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在稅收支出方面有必要加大頂層設(shè)計力度。如增加大、中、小城市土地使用稅稅額級差標(biāo)準(zhǔn)，提高大城市和特大城市主城區(qū)域用地成本，降低中小城鎮(zhèn)土地使用成本;對落戶中小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)根據(jù)實際情況給予稅率優(yōu)惠和稅收減免、加速折舊、盈虧互抵等政策。國外以中小城為主體的發(fā)展模式并不少見，如德國60%的人口、80%的中小企業(yè)分布在2 萬人口以下的小城鎮(zhèn)中，形成了獨具特色的城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人口分布格局，我們完全可以從中借鑒他們的成功發(fā)展經(jīng)驗。

六、結(jié)束語

新型城鎮(zhèn)化對完成中華民族偉大復(fù)興，實現(xiàn)“中國夢”有著非凡的意義，城鎮(zhèn)化建設(shè)中遇到的難題，并非一蹴而就，而是經(jīng)過長時期的積累形成，解決這些問題同樣需要勇氣、創(chuàng)新和時間。稅制改革的頂層設(shè)計為解決這些難題提供了重要的思路和舉措，但長期積累的問題不可能僅由單一稅種的變革就馬上解決，需要稅制從體系設(shè)置到稅種優(yōu)化等共同發(fā)揮作用。另外，稅收只是投融資體制改革的一個方面，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要多角度全方位配合，全國上下一盤棋。

收稿日期：2014-06-21

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20150112.1013.017.html 網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-1-12 ?10：13：02

基金項目：河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項目《河南省城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新研究》（ 2014-QN-275）;河南省科技廳軟科學(xué)項目《河南省科技型中小企業(yè)融資平臺構(gòu)建研究》。

作者簡介：王麗輝（1976-），女，湖北武漢人，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士，許昌學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，研究方向：財政與稅收管理。

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A Study on the Top-level Design for the Tax Reform

in Promoting New-type Urbanization

Wang Lihui

（School of Economics and Management，Xuchang University，Xuchang 461000，China）

Abstract： The Core of the new urbanization is people-oriented. Traditional urbanization has brought some problems，such as population urbanization，land urbanization，emptied agriculture，uneven regional development and so on. A top-level design is necessary for the tax reform in the new-type urbanization construction，including clarifying financial and power authority，simplifying tax level，improving local tax system，fostering local body taxes，and establishing tax expenditure system，etc.

Key words： new-type urbanization;tax system;top-level design; reform

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint