農(nóng)村公路基礎設施投資公平性研究
——基于財政視角的分析

王 丹

(1.東北財經(jīng)大學 財政稅務學院，遼寧 大連116025； 2.吉林財經(jīng)大學 稅務學院，吉林 長春130117)

前 言

相對于全國性公路和地方性公路而言, 農(nóng)村公路主要包括縣道、鄉(xiāng)道和村道三個層次。由于其正外部性對農(nóng)村發(fā)展具有顯著的正效應，根據(jù)公共產(chǎn)品理論，應由政府作為投資主體，承擔起對農(nóng)村公路設施的建設和養(yǎng)護工作。但實踐中，農(nóng)村公路設施建設不僅在整個公路基礎設施投資中所占的比例偏低，而且一直以來都沒有固定的資金來源。地方自籌資金特別是縣、鄉(xiāng)財政資金成為了縣道和鄉(xiāng)道建設的主要資金來源，而村道的建設資金以往基本上要靠村集體經(jīng)濟或村民自行解決，縣鄉(xiāng)財政對此基本沒有補助。多個省份明確縣級政府作為村道建設、養(yǎng)護和管理的責任主體，建設資金有了一定著落，但是養(yǎng)護和管理卻依然面臨實際主體缺失等問題。

近年來，國內(nèi)學者多從區(qū)域經(jīng)濟、收入與消費等角度來研究農(nóng)村基礎設施投資與經(jīng)濟發(fā)展的關系。楊軍通過研究基礎設施的重置規(guī)模發(fā)現(xiàn)，基礎設施重置規(guī)模不足等同于對基礎設施的負投資，反而會阻礙經(jīng)濟增長。[1]劉立峰認為，基礎設施投資結構變動會影響產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟增長，并對如何判斷不同時期投資結構的合理性進行了理論探索。[2]此外，還有學者致力于農(nóng)村基礎設施投融資研究，特別是倡導投資主體多元化，提高供給效率。錢維認為，在投資領域應該加快建立競爭機制，引入包括民營資本在內(nèi)的多元主體。[3]劉家偉通過分析我國經(jīng)濟社會確立的總目標，結合日益嚴峻的“三農(nóng)問題”，認為建立市場化和多樣化農(nóng)村基礎設施投融資模式是大勢所趨。[4]也有一些學者如于水、周延飛認為，基于我國的現(xiàn)實國情，尚不適合引入多中心的投資模式，政府在公共事務治理中仍應發(fā)揮主要作用。[5]綜觀以往的研究成果，對于農(nóng)村基礎設施投資的公平性問題研究較少。本文基于公共產(chǎn)品的外部性和公共服務均等化等相關理論，試圖從財政視角來分析農(nóng)村公路設施的投資公平性。

一、農(nóng)村公路設施的投資現(xiàn)狀

自2003年交通部提出“修好農(nóng)村路，服務城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民兄弟走上柏油路和水泥路”的建設目標后，農(nóng)村公路進入了快速發(fā)展時期。2013年全國公路總里程數(shù)為435.62萬公里，農(nóng)村公路總里程為378萬公里，占全國公路總里程的86.9%。2013年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通達率分別達到99.97%和99.70%，西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通達率分別達到99.94%和99.17%。[6]

圖1 2006～2013年農(nóng)村公路里程發(fā)展情況表

經(jīng)過十余年的迅速發(fā)展，農(nóng)村的交通面貌煥然一新，有效地緩解了農(nóng)民群眾出行、生產(chǎn)和運輸上的第一難題。但要使農(nóng)村公路事業(yè)持續(xù)健康地發(fā)展下去，還有一些現(xiàn)實問題亟待解決。

(一)責任主體有待于進一步明確

根據(jù)服務區(qū)間不同，公路可以劃分為全國性公路和地方性公路以及農(nóng)村公路等多種類型。從理論上講，服務區(qū)間不同決定了其相應的責任主體也不同。全國性公路的責任主體應為中央政府，地方性公路和農(nóng)村公路應為所屬的地方政府。但實際上，農(nóng)村公路的責任主體還存在以下幾方面問題：

首先，農(nóng)村公路建設、管養(yǎng)的責任主體多元化，村道的責任主體模糊?！吨腥A人民共和國公路法》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作”；“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設和養(yǎng)護工作”。也就是說，縣道和鄉(xiāng)道的責任主體分別是縣級交通主管部門和鄉(xiāng)級人民政府，村道并未被納入?！掇r(nóng)村公路建設管理辦法》的一些規(guī)定似乎讓村道找到了歸宿：“在當?shù)厝嗣裾闹笇拢宓烙纱迕裎瘑T會按照村民自愿、民主決策、一事一議的方式組織建設?！钡菑男姓^(qū)域的劃分上看，村道既可以屬于鄉(xiāng)級也可以屬于縣級行政區(qū)域，那么到底由誰來“指導”村道的建設進而作為村道的責任主體，并沒有一個明確的答案和統(tǒng)一的做法。

各地方政府在《中華人民共和國公路法》和《農(nóng)村公路建設管理辦法》的基礎上制訂了地方性法規(guī)和實施細則。通過對二十個省份、四個自治區(qū)和兩個直轄市的相關資料進行采集，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公路建設、管養(yǎng)的責任主體呈多元化。筆者進行了大致的分類：第一種模式是建設和管養(yǎng)責任主體統(tǒng)一，級次分明。縣道由縣級政府或其交通運輸主管部門負責；鄉(xiāng)道在縣級政府的指導下由鄉(xiāng)級政府或其交通運輸主管部門負責；村道由村委會在當?shù)厝嗣裾闹笇戮唧w負責。如陜西、四川、湖北、湖南、安徽、福建、重慶。第二種模式是縣、鄉(xiāng)政府作為主要的責任主體，建設和管養(yǎng)責任統(tǒng)一。與第一種模式不同的是在村道的建設和管養(yǎng)中弱化了村委會的作用，而是由鄉(xiāng)政府具體負責。如山東、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、河南、甘肅。第三種模式屬混合模式，責任主體既涉及縣、鄉(xiāng)政府，也涉及交通主管部門或公路管理機構，且建設和管養(yǎng)主體分離。如河北、江西、貴州、云南、青海、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西、上海等地。從地域分布上來看，我國東北部地區(qū)多采用第二種模式，中部地區(qū)多采用第一種模式，而西部地區(qū)多采用第三種模式。

其次，農(nóng)村公路建設的責任主體相對比較明確，而養(yǎng)護和管理往往面臨著實際主體的缺失。農(nóng)村公路發(fā)展的第一階段在建設上取得了可喜的成就，大大地提高了通達率，緊隨其后面臨的第二階段任務就是如何養(yǎng)護、管理已經(jīng)建設好的農(nóng)村公路。事實上，農(nóng)村公路管養(yǎng)難已成為全國范圍內(nèi)的普遍難題。究其原因，有認識上的、體制上的、資金上的和管養(yǎng)隊伍上的問題，而最直接的就是責任主體不清的問題。要轉變“重建輕養(yǎng)”的局面，首先需明確養(yǎng)護和管理的主體和責任，否則就會出現(xiàn)相互推諉、無人問責的情況，致使已經(jīng)建設好的農(nóng)村公路因得不到及時、專業(yè)的養(yǎng)護和維修而破損，影響農(nóng)民出行、生產(chǎn)和運輸。

最后，對于私人和金融系統(tǒng)投資的進入，缺少相應的規(guī)范和激勵。根據(jù)我國現(xiàn)階段的實際情況，農(nóng)村公路的投資主體雖然以地方政府為主，但是也允許其他投資體的介入。企業(yè)或個人的捐助是一種輔助的投資方式，這種投資通常是無償?shù)?，但同時也是偶然的。除此之外，拍賣、轉讓農(nóng)村公路的冠名權、路域資源開發(fā)權、綠化權或是向金融機構貸款，都可視為新的投資關系的確立。只是這種投資關系缺少必要的行業(yè)規(guī)范和有效的激勵措施，沒有一套可行的規(guī)范來鼓勵其他投資體的進入并使之常態(tài)化、可持續(xù)化。

(二)資金來源不穩(wěn)定

農(nóng)村公路設施投資的資金來源往往和責任主體有著密切的聯(lián)系，責任主體不明晰直接影響了資金來源的穩(wěn)定性。對于農(nóng)村公路建設資金，“應當按照國家有關規(guī)定，列入地方人民政府的財政預算”，但是因工程的建設方式不同，其主管部門和主要資金來源也會有所不同。

農(nóng)村公路設施投資的資金具體主要由以下幾部分構成：一是各級人民政府安排的財政性資金；二是國家和省補助的專項資金；三是村民委員會通過“一事一議”等方式籌集的用于村道建設、養(yǎng)護的資金；四是社會捐助；五是通過拍賣、轉讓農(nóng)村公路的冠名權、路域資源開發(fā)權、綠化權等方式籌集的資金；六是其他方式的投資。可以看出，農(nóng)村公路投入資金來源既包括國家、省、市，也包括縣、鄉(xiāng)和村。由于全國各地的經(jīng)濟基礎和建設情況不同，資金的來源和補助的多少也不盡相同。2004～2013年農(nóng)村公路建設實際到位資金總額16 029億元，其中中央投入478億元，地方投入10 835億元，車購稅資金投入3080億元，國內(nèi)貸款、利用外資、企事業(yè)單位資金和其他資金投入1636億元。[6]

總體上看，農(nóng)村公路投資以各級地方人民政府，特別是縣、鄉(xiāng)人民政府安排的財政性資金為主，以其他方式為輔。自農(nóng)村稅費改革以來，縣、鄉(xiāng)級政府依然沒有擺脫財政困境，在財權縮小、事權有增無減的情況下，縣、鄉(xiāng)財政也將面臨更大的資金缺口。在農(nóng)村公路設施投資方面，最直接的表現(xiàn)就是資金來源不穩(wěn)定。

二、農(nóng)村公路設施投資公平性的主要表現(xiàn)

公平理論最初是由美國心理學家亞當斯于1965年提出的，當時主要應用于收入分配領域，強調(diào)的是投入與報酬是否平衡的主觀感受。事實上，相對于經(jīng)濟公平，社會公平同樣不容忽視。社會公平涉及的范圍更廣，它意味著包括政治利益、經(jīng)濟利益在內(nèi)的各種利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，更加注重權利和機會均等。毫無疑問，公平理論所提出的基本觀點是客觀存在的，但公平本身卻是一個相當復雜的問題，涉及多層次、多維度的內(nèi)容。

在農(nóng)村公路設施投資上，其績效構成較為復雜，包括經(jīng)濟、社會、環(huán)境等諸多方面?，F(xiàn)階段農(nóng)村公路是外部性很強的純公共產(chǎn)品，其產(chǎn)出無法用貨幣計量，因此投資績效評價多以社會評價為主。筆者認為農(nóng)村公路設施投資的公平性主要表現(xiàn)為三個方面：一是農(nóng)村公路設施資金投入公平性；二是不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)的區(qū)域公平性；三是預算公開性和合理性。

(一)農(nóng)村公路設施資金投入的公平性分析

2004～2013年全國農(nóng)村公路建設投資總規(guī)模達到1.88萬億元，其中縣、鄉(xiāng)、村道建設投資規(guī)模分別為7810億元、4136億元和6530億元，占比分別為42.3%、22.4%和35.3%。2006～2013年全國農(nóng)村公路養(yǎng)護資金總投入為5413億元，其中縣、鄉(xiāng)、村道養(yǎng)護資金投入規(guī)模分別為2545億元、1358億元和1510億元，占比分別為47%、25%和28%。[6]

2013年全國縣、鄉(xiāng)、村道里程分別達到55萬公里、109萬公里、215萬公里。粗略估算，每萬公里縣、鄉(xiāng)、村道的年均建設投資分別為14.2億元、3.8億元、3億元，每萬公里縣、鄉(xiāng)、村道的年均養(yǎng)護投資金額分別為5.8億元、1.5億元、0.9億元。由此可以看出，單位里程縣道的年均建設和養(yǎng)護總投資最多，約為鄉(xiāng)道的4倍、村道的5倍；同時，建設投資要遠遠高于養(yǎng)護投資，單位里程的縣、鄉(xiāng)、村道的年均建設投資為其養(yǎng)護投資的2.5～3倍。

相對于鄉(xiāng)道和村道，縣道的車輛通行數(shù)量較多，對運輸承載力的要求較高，因此其技術標準和等級程度也較高，這意味著單位里程縣道的耗資最多。在農(nóng)村公路這個“微循環(huán)”系統(tǒng)里，縣道固然是重要的“毛細血管”，但鄉(xiāng)道、村道這兩支“毛細血管”也不容忽視。目前鄉(xiāng)道里程數(shù)為縣道的兩倍，而村道里程數(shù)高達縣道的四倍。重視鄉(xiāng)道和村道的建設和養(yǎng)護，是“微循環(huán)”系統(tǒng)正常運轉的重要條件。從累計投資額來看，雖然鄉(xiāng)道和村道與縣道的投資額相差不多，但如果考慮到鄉(xiāng)道、村道的覆蓋面積、里程數(shù)和惠民程度，用于鄉(xiāng)道和村道的投資便顯得很有限。此外，農(nóng)村公路的發(fā)展不能單靠建設，還需合理養(yǎng)護；建設實現(xiàn)了通達，養(yǎng)護能夠使通達可持續(xù)，提升通達的效率和質(zhì)量。其實，養(yǎng)護在當下和將來都將是農(nóng)村公路發(fā)展所要面臨的重要課題，而從目前的情況看，“重建輕養(yǎng)”的事實依然存在。

(二)不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)的區(qū)域公平性分析

按照三大經(jīng)濟帶的劃分，2013年東、中、西部地區(qū)農(nóng)村公路總里程分別達到104萬公里、124萬公里和150萬公里。[6]與2006年相比,分別增長19.5%、14.8%和28%，增速并不大。2004～2013年農(nóng)村公路建設中，東、中、西部投資額分別為6481億元、5264億元、7069億元，占比分別為34.3%、27.4%和38.3%。從投資總額上來看，各地區(qū)相對平衡。考慮到地區(qū)生產(chǎn)總值、村莊人口數(shù)和村莊面積等因素后，又顯現(xiàn)出區(qū)域性不平衡狀態(tài)。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，特別是工業(yè)和城市經(jīng)濟發(fā)展良好，用于反哺農(nóng)業(yè)的資金投入和積累較高，使東部經(jīng)濟發(fā)展迅速地區(qū)的農(nóng)村公路設施投入水平相對于其他省域村莊面積而言比較超前，相對于農(nóng)村人口聚集程度較高的中、西部地區(qū)則更為超前。而中部省區(qū)多以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為基礎，農(nóng)村人口集中，村莊面積大，農(nóng)村建設資金有限，農(nóng)村公路設施建設投入相對滯后。

(三)預算公開性和合理性分析

通過近幾年不斷推進預算公開工作，加強預算管理，較好地增進了社會公眾和政府之間的理解，進一步強化了政府依法行政能力和反腐倡廉建設，預算公開正在發(fā)揮著更為積極的作用。[7]2014年審議通過的新《預算法》首次將政府預算信息的公開與透明納入其中，預算公開不僅是公共財政的應有之義，其重要性已上升至法律層面予以充分體現(xiàn)。

公平離不開公開，公開的勇氣來源于預算的合理性。農(nóng)村公路的規(guī)劃是自下而上逐級報批的，合理的預算一方面體現(xiàn)出切合實際的科學規(guī)劃，另一方面也對項目進展和資金使用起到一定的約束作用。目前，農(nóng)村公路投資主體多以地方政府為主，那么地方政府就有責任建立合理的預算并予以公開，使公眾了解農(nóng)村公路發(fā)展的資金來源、規(guī)模和項目進展程度，便于公眾監(jiān)督，并提高其他投資體參與的積極性。

通過實地調(diào)研，農(nóng)村公路建設和管養(yǎng)賬目基本上屬于不公開資料，其資金用度和撥付使用情況以及道路修建標準通常無法獲知，在信息不對稱的情況下，最適宜行使監(jiān)督權的村民委員會自然就很難做到真正監(jiān)督了。我國的政府預算雖然取得了很大進步，已經(jīng)細化到項級科目和具體項目，但對普通民眾來說，還遠遠落后于期待，民眾希望能有一本看得懂、記得細的賬本；正如村民們所期待的，希望了解誰給修的路、花了多少錢修路、修成什么樣的路、誰來養(yǎng)護路。這些問題有了答案，也就大大地提升了投資公平性。

三、農(nóng)村公路設施公平性投資模式探索

(一)結合事權改革，統(tǒng)一農(nóng)村公路建設和管養(yǎng)的責任主體

建設和管養(yǎng)的責任主體不一致，或規(guī)劃者、指導者、責任主體和具體負責者之間的關系錯綜復雜，最容易導致的結果就是重建輕養(yǎng)。建設主體不重視道路質(zhì)量，會給后期養(yǎng)護遺留很多隱患和困難。統(tǒng)一農(nóng)村公路建設和管養(yǎng)主體，并賦予相對應的財權，可以在一定程度上避免重建輕養(yǎng)的情況，促進農(nóng)村公路建設和管養(yǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，還要理清規(guī)劃者、指導者、責任主體和具體負責者之間的關系，明確各自職責，防止出現(xiàn)問題相互推諉，建立相應的追責機制。

(二)結合財稅體制改革，形成穩(wěn)定的農(nóng)村公路投資來源

資金來源是推動農(nóng)村公路發(fā)展的關鍵因素，要處理好這個問題，就要針對實際情況開拓多種籌資渠道，建立多元化的投入機制，不僅要維持鞏固過去有效的籌資路徑，還要更積極地探索、挖掘出更多合適的新渠道。[8]首先，基于農(nóng)村公路的區(qū)域受益性和經(jīng)濟聯(lián)動性，地方政府應明確責任，安排穩(wěn)定的財政資金來保障其建設和養(yǎng)護，合理劃分縣、鄉(xiāng)、村道的投資比例。其次，增加車輛購置稅交通專項資金用于農(nóng)村公路的建設支出，為加快資金撥付，提高使用效率，防止資金被層層截留、擠占和挪用，盡可能地采用中央財政直接撥付的方式。再次，通過成品油消耗量來初步測量車輛對公路的使用程度，通過征收燃油稅形成專項財政收入，來補償公路建設、養(yǎng)護和管理的成本支出。最后，鼓勵其他投資體的參與，積極拓寬投資來源，發(fā)揮當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，就地取材，彌補農(nóng)村公路建設和管養(yǎng)資金的不足。

(三)促進公共服務均等化，加大對鄉(xiāng)、村道路及中、西部地區(qū)農(nóng)村公路的投資力度

隨著農(nóng)村公路的不斷發(fā)展，其末端“毛細血管”不斷延伸，使得覆蓋面積和通達程度都有了大幅提高，廣大農(nóng)村群眾也能夠分享到社會進步的成果，享受到農(nóng)村公路帶來的便利。進一步加強對農(nóng)村公路的投資有助于鞏固其發(fā)展取得的成果，特別是針對目前鄉(xiāng)、村兩級道路建設水平不高、易損壞的現(xiàn)狀，提高公路等級、加強養(yǎng)護和管理已然十分重要。這需要合理地協(xié)調(diào)縣、鄉(xiāng)、村道的投資比例，對鄉(xiāng)、村道的發(fā)展應有資金上的傾斜，保證“毛細血管”的暢通。此外，考慮到中、西部地區(qū)地方政府財力相對有限，為促進其農(nóng)村公路發(fā)展，也應適當增加中央財政的支持、補貼力度，給予投資發(fā)展的優(yōu)惠政策。

(四)加強農(nóng)村公路投資預算公開和監(jiān)督

地方政府財政部門應建立起農(nóng)村公路建設和管養(yǎng)的分類賬簿，及時公開預算、預算執(zhí)行情況、各類資金的撥付和使用情況及決算。各級政府交通部門應對所轄建設單位的財務進行嚴格監(jiān)督，認真審核工程概算，編制或匯編工程項目的預算和決算，并加強對工程建設項目招標和工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。財政部門要加強對交通部門、建設單位的預算管理和財政監(jiān)督，確保交通專項資金公正、合理地分配、使用，防止資金被截留、擠占和挪用。

[1]楊軍.基礎設施投資論[M].北京:中國經(jīng)濟出版社，2003.

[2]劉立峰.城市基礎設施建設中的融資問題[J].宏觀經(jīng)濟研究，2000，(9).

[3]錢維.改革基礎設施投資制度的建議[J].宏觀經(jīng)濟管理，2006，(6).

[4]劉家偉.我國農(nóng)村基礎設施投融資模式研究[J].中央財經(jīng)大學學報，2006，(5).

[5]于水，周延飛.構建農(nóng)村基礎設施多元供給主體體系的思考[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2009，(5).

[6]交通新聞辦公室.中國農(nóng)村公路發(fā)展十年(2003-2013)白皮書[M].北京：人民交通出版社股份有限公司，2014.

[7]蘇明，李成威，趙大全，王志剛．關于預算公開的若干問題研究[J].經(jīng)濟研究參考,2012,(50).

[8]陳玲,張文棋.我國農(nóng)村公路投資建設存在的問題及對策[J].福建論壇,2011,(6).