摘要:本文在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上,以案例分析的方式,比較分析了北京市和湖南省地方政府性債務(wù)在支出結(jié)構(gòu)和資金來源等方面的差異,提出增加土地收儲、盤活資產(chǎn)存量、提高票價、改善融資結(jié)構(gòu)等政策建議。
關(guān)鍵詞:地方債 支出結(jié)構(gòu) 土地收儲
各省市政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu),直接反映了各地過去政府決策的方向和效果。解決地方政府性債務(wù)問題,也應(yīng)該在中央政策框架下,因地制宜、對癥下藥。
一、文獻(xiàn)回顧
從世界范圍來看,地方政府決策對于地區(qū)發(fā)展來說是極為重要的,絕大多數(shù)的國家均賦予地方政府舉債的權(quán)力。工業(yè)化較為發(fā)達(dá)的美國、加拿大等國家的地方政府,可以根據(jù)市場化規(guī)則自由舉債。美國聯(lián)邦政府、州政府和地方政府都可以在各自的權(quán)限范圍獨(dú)立行使職權(quán)。如果地方政府達(dá)到債務(wù)預(yù)警線,州政府可以根據(jù)《破產(chǎn)法》的規(guī)定,對債務(wù)實(shí)施重組[1]。法國經(jīng)過政治體制改革后,地方政府可不經(jīng)中央政府批準(zhǔn)即可自主發(fā)行地方政府債券。發(fā)展中國家則對地方政府舉債權(quán)普遍進(jìn)行控制,地方政府沒有自主借債的權(quán)力[2]。Musgrave (1959)肯定了多級政府存在的必要性,認(rèn)為地方政府和中央政府之間的分權(quán)使得公共物品的分配效率和分配的公正性得到了很好的平衡[3]。
國內(nèi)的研究主要集中于地方債形成的原因等。劉尚希(2010)認(rèn)為投融資平臺的出現(xiàn),有利于形成脫離于政府部門的投資決策機(jī)構(gòu),利于控制政府投融資風(fēng)險(xiǎn)[4]。張成(2011)將地方政府債務(wù)的形成原因分成了三類:經(jīng)濟(jì)因素、體制性因素以及管理缺位因素[5]。崔治文、劉麗和周世香(2012)研究指出:經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展需要地方政府舉債來提供配套資金,財(cái)政體制和行政管理體制的缺陷又是地方政府性債務(wù)形成的內(nèi)在動因[6]。
但不同地區(qū)政府性債務(wù)在支出結(jié)構(gòu)、資金來源上的差異對償債能力的影響則少有提及。
本文試圖根據(jù)北京市和湖南省2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果,探索具體的路徑解決地方政府性債務(wù)償還難題。
二、案例分析
地方債的形成,主要與省級以下政府決策相關(guān),下面以北京市和湖南省2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為樣本展開分析。
(一)支出結(jié)構(gòu)分析
根據(jù)表1,從北京市政府性債務(wù)余額支出投向情況來看,政府負(fù)有償還責(zé)任的絕大部分債務(wù)集中于土地收儲、市政建設(shè)(占總債務(wù)的72.24%),政府或有債務(wù)僅占總債務(wù)的14.52%,以軌道交通為代表的市政建設(shè)債務(wù)占政府或有債務(wù)的55.02%。其中土地收儲形成了大量土地儲備優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),市政建設(shè)的主要債務(wù)來源于地鐵、水熱電氣等運(yùn)營,由于北京地價較高,交易活躍,債務(wù)償還壓力較小。
根據(jù)表2,從湖南省政府性債務(wù)余額支出投向情況來看,政府或有債務(wù)占總債務(wù)額的55.94%,其中或有債務(wù)集中于交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)(占或有債務(wù)總額的46.82%)。在債務(wù)支出投向類別中,市政建設(shè)和交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)占據(jù)了絕大部分債務(wù)份額(70.63%),其中還貸高速公路的資產(chǎn)存量大,債務(wù)余額為1707.02億元,債務(wù)償還壓力較大。
(二)資金來源分析
地方政府為了籌措資金拉動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長,紛紛通過各種渠道舉債融資,形成了一定規(guī)模的負(fù)債。
根據(jù)表3,從政府性債務(wù)資金來源情況來看,銀行存款是主要的資金來源,北京市銀行貸款所占比重為59.39%。除了銀行貸款、證券、保險(xiǎn)等間接融資外,信托融資、融資租賃等方式的直接融資所占比約29.17%。
根據(jù)表4,從資金來源看銀行貸款在湖南省政府或有債務(wù)中占比66.82%,政府性債務(wù)資金來源更大程度上依賴銀行貸款等間接融資。
三、政策走向
國家相繼出臺政策試圖規(guī)范地方政府性債務(wù):2010年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》;2014年出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。
(一)剝離融資平臺公司政府融資職能
2014年出臺《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確規(guī)定加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管,剝離融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。
(二)漲價
市政建設(shè)的主要債務(wù)來源于地鐵、水熱電氣等運(yùn)營,近年來水電氣已多次漲價,目前北京地鐵和公交漲價已是大勢所趨。湖南省軌道交通處于起步階段,地鐵、磁浮等項(xiàng)目也將陸續(xù)建成,近期長沙的士漲價的消息也引起廣泛關(guān)注。
(三)鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中,明確要“推廣使用政府與社會資本合作模式,鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式,參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則,使投資者有長期穩(wěn)定收益?!?/p>
四、建議
從北京市與湖南省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果來看,兩省市債務(wù)總額雖相差不多:北京市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)為6506.07億元,政府或有債務(wù)為1024.42億元;湖南省政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)為3477.89億元,政府或有債務(wù)為4259.40億元,但償債壓力相差甚遠(yuǎn)。根據(jù)兩地政府性債務(wù)支出結(jié)構(gòu)、資金來源情況及政策走向,提出以下建議:
(一)增加土地收儲
從政府性債務(wù)資金投向結(jié)構(gòu)角度,土地收儲量大是北京市政府性債務(wù)償還壓力小的主要原因。對比起來,湖南應(yīng)增加土地收儲量,堅(jiān)決停止政府機(jī)關(guān)福利房分配、收回閑置兩年以上的建設(shè)用地,吸引社會資金開發(fā)工業(yè)地產(chǎn)。
(二)盤活土地和還貸性高速公路存量
對于北京而言,加大土地供應(yīng),不僅可平抑房地產(chǎn)價格,還有利于實(shí)現(xiàn)政府收支平衡和區(qū)域滾動開發(fā)。截止2013年6月,湖南交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)占政府或有債務(wù)總額的46.82%,其中全省政府還貸高速公路債務(wù)余額為1707.02億元。表明以高速公路為代表的交通運(yùn)輸行業(yè)亟需通過市場化運(yùn)作提高資產(chǎn)運(yùn)營效率,來減少政府或有債務(wù)。具體來講可通過市場化運(yùn)作方式,將部分還貸性高速公路,轉(zhuǎn)為經(jīng)營性高速公路。這樣不僅可通過增加收費(fèi)年限提高資產(chǎn)價值,還可獲得一次性轉(zhuǎn)讓收入,緩解現(xiàn)金流困境。
(三)提高客運(yùn)票價
北京市的軌道交通已基本健全,有土地收儲形成的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)支撐,政府性債務(wù)償債壓力較小,但也在進(jìn)行地鐵漲價等市場化改革。湖南省地鐵才剛開始建設(shè),處于初步建設(shè)階段,隨著地鐵的建設(shè)、運(yùn)營,政府在市政建設(shè)上的債務(wù)將進(jìn)一步增加。考慮到物流成本的因素,可調(diào)高小客車等的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),同時將鐵路尤其是新建高速鐵路客運(yùn)票價提高到可以支撐正常運(yùn)轉(zhuǎn)的水平。
(四)改善融資結(jié)構(gòu),加強(qiáng)金融創(chuàng)新
北京可以發(fā)達(dá)的金融市場為依托,率先突破,以市場化方式大幅提高直接融資比例。而湖南可以降低縣域存貸比為切入點(diǎn),探索將農(nóng)村信用合作社等地方金融機(jī)構(gòu)改革與基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)園建設(shè)結(jié)合起來,解決融資難題的同時快速壯大地方金融機(jī)構(gòu)的實(shí)力和市場占有率,使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成產(chǎn)融結(jié)合的有機(jī)體。
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[6]崔治文,劉麗,周世香.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理與規(guī)避[J].會計(jì)之友,2012(3)
(王俊,1977年生,湖南安鄉(xiāng)人,中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所博士后。研究方向:產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì))