改革“雙軌制” 構(gòu)建多層次養(yǎng)老體系

劉雅

國(guó)務(wù)院1月15日召開(kāi)全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作電視電話會(huì)議，中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理馬凱在電視電話會(huì)議上指出，改革現(xiàn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度，有利于建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度。

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革；同時(shí)決定，統(tǒng)一提高全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，再次提高全國(guó)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題上的“雙軌制”由來(lái)已久。企業(yè)職工早在上個(gè)世紀(jì)末就開(kāi)始實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位一直實(shí)行退休制度，由財(cái)政或單位承擔(dān)退休費(fèi)。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位不像企業(yè)那樣走在改革最前沿，養(yǎng)老保障改革的進(jìn)程相對(duì)緩慢，從而造成了“雙軌制”。近年來(lái)，“雙軌制”成為社會(huì)高度關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。國(guó)務(wù)院做出的改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定，使這一改革終于開(kāi)始破冰。

對(duì)于國(guó)務(wù)院《決定》的發(fā)布實(shí)施，國(guó)家人力資源與社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義表示，這是貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)精神的一項(xiàng)重大改革舉措，是全面深化改革、推進(jìn)依法治國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域的具體實(shí)踐，對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)、促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位深化改革、逐步化解待遇差距過(guò)大矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平正義，都具有十分重要的意義。

改革養(yǎng)老“雙軌制”勢(shì)在必行

胡曉義說(shuō)，國(guó)務(wù)院決定實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，是改革條件逐漸成熟、社會(huì)共識(shí)逐漸凝聚的結(jié)果。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，國(guó)有企業(yè)由原來(lái)的統(tǒng)收統(tǒng)支逐漸成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權(quán)。在這一背景下，再延續(xù)企業(yè)自管職工退休的制度，難以適應(yīng)市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的需要，也無(wú)法為廣大職工提供穩(wěn)定、可靠的養(yǎng)老保障，由“企業(yè)保險(xiǎn)”轉(zhuǎn)向“社會(huì)保險(xiǎn)”迫在眉睫。

上世紀(jì)90年代以后，我國(guó)逐步建立了統(tǒng)籌互濟(jì)的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，均衡了企業(yè)之間的退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)，形成了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。后來(lái)，這一制度又?jǐn)U大到各類所有制企業(yè)和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等群體。到2014年年底，已覆蓋城鎮(zhèn)3.38億職工和退休人員。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位由于不像企業(yè)那樣處于經(jīng)濟(jì)體制改革的最前沿，改革的重點(diǎn)是建立規(guī)范的公務(wù)員制度和事業(yè)單位人事管理制度，而養(yǎng)老保障改革的進(jìn)程相對(duì)滯緩，總體仍維持單位退休制度。胡曉義認(rèn)為這是形成“雙軌制”的歷史原因。

胡曉義指出，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行退休制度逐步暴露出一些矛盾。從制度內(nèi)部看，主要有兩個(gè)問(wèn)題：一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休費(fèi)用由財(cái)政或單位承擔(dān)，單位之間負(fù)擔(dān)畸輕畸重，一些地區(qū)和單位，特別是一些基層事業(yè)單位退休費(fèi)不堪重負(fù)，甚至無(wú)法保證及時(shí)足額支付；二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休費(fèi)是按“最終工資”的一定比例分檔計(jì)算的，難以充分體現(xiàn)工作人員整個(gè)職業(yè)生涯的勞動(dòng)貢獻(xiàn)。從全社會(huì)的角度看，也有兩個(gè)突出問(wèn)題：一是由于制度模式不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系相互轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，制約了人力資源合理流動(dòng)和有效配置；二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的退休費(fèi)（養(yǎng)老金）待遇確定和調(diào)整難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同類人員之間的待遇差距拉大，產(chǎn)生不平衡。

由于“雙軌制”引發(fā)的矛盾日益凸顯，自上世紀(jì)90年代以來(lái)，一些地區(qū)和行業(yè)對(duì)改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了探索，先后有28個(gè)省區(qū)市開(kāi)展了局部試點(diǎn)，全國(guó)約2100萬(wàn)人參加。按照國(guó)家統(tǒng)一部署，部分科研院所和經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位相繼啟動(dòng)“事業(yè)轉(zhuǎn)企業(yè)”改革。2008年，國(guó)務(wù)院決定在5個(gè)省市先行開(kāi)展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)。胡曉義認(rèn)為，在這一系列的實(shí)踐探索中逐步積累的改革經(jīng)驗(yàn)為全面實(shí)施改革奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

“一個(gè)統(tǒng)一，五個(gè)同步”保證改革順利進(jìn)行

對(duì)于應(yīng)該怎樣理解此前國(guó)務(wù)院副總理馬凱在接受全國(guó)人大常委會(huì)詢問(wèn)時(shí)提到的“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”的改革基本思路，胡曉義表達(dá)了自己的看法。

他認(rèn)為，“一個(gè)統(tǒng)一”是指，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，都實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，都實(shí)行與繳費(fèi)相掛鉤的養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。在此基礎(chǔ)上，形成城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并行的兩大制度平臺(tái)，并可相互銜接，從而構(gòu)建起完整的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系；“五個(gè)同步”則包括：一是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，避免單獨(dú)對(duì)事業(yè)單位退休制度改革引起不平衡。二是職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，在優(yōu)化保障體系結(jié)構(gòu)的同時(shí)保持待遇水平總體不降低。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，在增加工資的同時(shí)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)。四是待遇確定機(jī)制與調(diào)整機(jī)制同步完善，退休待遇計(jì)發(fā)辦法突出體現(xiàn)多繳多得，今后待遇調(diào)整要綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平、工資增長(zhǎng)等因素，并與企業(yè)退休人員等群體統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)再分配更加注重公平的原則。五是改革在全國(guó)范圍內(nèi)同步實(shí)施，防止地區(qū)之間出現(xiàn)先改與后改的矛盾。

胡曉義強(qiáng)調(diào)，“五個(gè)同步”突出了改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，綜合平衡前后左右的各種關(guān)系，有助于形成社會(huì)共識(shí)，保證改革順利推進(jìn)。

奠定多層次養(yǎng)老體系建設(shè)的“里程碑”

社會(huì)上呼吁盡快解決“雙軌制”問(wèn)題，焦點(diǎn)集中在社會(huì)公平性方面。從國(guó)務(wù)院行政主管部門(mén)的角度來(lái)看，胡曉義認(rèn)為此次改革的主要意義在于以下幾個(gè)方面：

首先，有利于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)。近年來(lái)，隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全面建立，廣大農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民普遍參保，加上企業(yè)職工和其他就業(yè)群體，社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)覆蓋了全國(guó)8.3億多人；而機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和退休人員游離在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，成為制度全覆蓋的“短板”和“空白”。現(xiàn)在距離全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)只有6年時(shí)間，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)、確保實(shí)現(xiàn)第一個(gè)“一百年”目標(biāo)的重大舉措。endprint

其次，這一舉措也有利于促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位深化改革。近年來(lái)，按照公務(wù)員法的規(guī)定，開(kāi)始實(shí)行公務(wù)員辭職辭退制度，部分地區(qū)還開(kāi)展了公務(wù)員聘任制試點(diǎn)；事業(yè)單位也正在加快分類改革，推行全員聘用制。建立統(tǒng)籌互濟(jì)、社會(huì)化管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有利于分散單位的退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金發(fā)放，維護(hù)工作人員的合法權(quán)益，是形成能進(jìn)能出、合理流動(dòng)的用人機(jī)制的制度保證。

同時(shí)，這一舉措有利于逐步化解“待遇差”的矛盾。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員個(gè)人不繳費(fèi)而享受較高水平的退休費(fèi)，權(quán)利與義務(wù)不對(duì)應(yīng)，成為近年來(lái)社會(huì)熱議的焦點(diǎn)矛盾之一。改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)實(shí)行相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好體現(xiàn)制度公平和規(guī)則公平。

此外，該舉措也有利于全面體現(xiàn)工作人員的勞動(dòng)貢獻(xiàn)。將現(xiàn)行退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法改為按繳費(fèi)水平、繳費(fèi)年限確定基本養(yǎng)老金待遇，多繳多得、長(zhǎng)繳多得，能夠更加全面地體現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員整個(gè)職業(yè)生涯的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，進(jìn)一步增強(qiáng)激勵(lì)性。

直面問(wèn)題，穩(wěn)步推進(jìn)《決定》貫徹落實(shí)

這次改革雖然叫“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”，但實(shí)際牽扯面非常大，綜合性非常強(qiáng)。對(duì)于在具體實(shí)施過(guò)程中需要注意的事項(xiàng)，胡曉義認(rèn)為當(dāng)前最重要的是要解決好四個(gè)問(wèn)題：第一，堅(jiān)持循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)改革的原則。胡曉義說(shuō)，改革是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，不可能一蹴而就。當(dāng)下，先集中解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一的問(wèn)題，邁出制度并軌的決定性一步，緩解突出矛盾，再結(jié)合頂層設(shè)計(jì)，逐步完善相關(guān)政策，理順各方面關(guān)系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。第二，我國(guó)地區(qū)發(fā)展差異大，各個(gè)行業(yè)、各類單位情況復(fù)雜。國(guó)務(wù)院《決定》是管總的，具體到一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)單位，還要依據(jù)實(shí)際情況細(xì)化政策措施。比如，“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過(guò)渡”的原則確定了，但涉及各個(gè)層級(jí)、任職時(shí)間早晚不同的各種情況也要平穩(wěn)銜接。這些，都需要各地區(qū)、各部門(mén)在統(tǒng)一制度的框架下，周密制訂具體實(shí)施辦法。

第三，要統(tǒng)籌兼顧。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是當(dāng)前重點(diǎn)任務(wù)，必須下大力氣抓好。但同時(shí)要考慮其他相關(guān)群體的政策安排。這次，國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌安排提高企業(yè)退休人員和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，還大幅度增加了對(duì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，綜合平衡各方面利益關(guān)系，增強(qiáng)改革的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。

第四，加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)廣大干部職工和社會(huì)各界正確認(rèn)識(shí)改革的重大意義和主要政策，了解支持改革，主動(dòng)參與改革。胡曉義說(shuō)，各級(jí)人社部門(mén)作為政府社會(huì)保險(xiǎn)主管機(jī)關(guān)，將深入調(diào)查研究，了解實(shí)際情況和改革中出現(xiàn)的新問(wèn)題，不斷完善政策措施，使這項(xiàng)重大改革順利實(shí)施。

當(dāng)被問(wèn)及此次“雙軌制”并軌過(guò)程中遇到的最大難題及應(yīng)對(duì)策略時(shí)，胡曉義說(shuō)，“說(shuō)心里話，我直接參與的改革當(dāng)中，這件事是綜合性最強(qiáng)的，我從來(lái)沒(méi)有遇到過(guò)這么多個(gè)系統(tǒng)往一塊兒交叉，然后都要把各個(gè)利益群體盡可能的擺平，所以我自己也面臨一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。我和我的同事們也會(huì)積極應(yīng)對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn)，我們已做的方案是把我們能夠考慮到、社會(huì)能反映出來(lái)的因素都盡可能的考慮進(jìn)去。難點(diǎn)首先是橫向利益關(guān)系的平衡問(wèn)題，其次改革是循序漸進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就?！募背圆涣藷岫垢?，想一下子把所有問(wèn)題都解決不可能。但是每往前走一步一定是為這個(gè)制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，每走一步都是扎實(shí)的，能夠朝著這個(gè)目標(biāo)努力，也希望得到更多的理解和支持?！眅ndprint